“一带一路”沿线中国境外产业园区规划实践研究

本文来源：城市规划（chengshiguihuazazhi）

导读

基于对相关法律法规和政策、技术标准与规范等的解读，本研究梳理和比较了中国开发区规划体系、“一带一路”中国境外产业园区及其所在国的规划体系。

本文字数：4279字

阅读时间：13分钟

 

作者 

王兴平，中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会副秘书长，中国城市规划学会国外城市规划学术委员会委员，东南大学建筑学院教授、博导，本文通信作者。

赵胜波，东南大学建筑学院博士研究生。

张  茜，天津市城市规划设计研究总院有限公司助理规划师，东南大学硕士。

据有关统计，目前我国与相关国家已在“一带一路”沿线合作建设了上百个境外产业园区，这些园区正在成为支撑中国企业、资金、技术等“走出去”的重要平台，对保障全球产业链、供应链的稳定，促进园区所在国发展发挥着越来越重要的作用。与之相应，中国境外产业园区的规划实践也不断丰富。对既有境外产业园区规划实践进行系统研究，可以为构建科学、系统、完善的中国境外产业园区规划技术体系提供支撑，提升中国境外园区可持续发展的规划保障能力，并有利于带动中国规划设计“走出去”，具有重要的学术、技术和实践价值。

笔者研究团队自2016年起远足非洲开展相关实践和研究，此后陆续实地调研了“一带一路”沿线不同区域的14个国家和数十个中国境外产业园区及当地各类产业园区。本文立足实践案例，在系统回顾中国开发区和境外产业园区及其规划的相关学术研究基础上，全面梳理了国内外相关法规、政策和技术规范等，厘清了中国开发区、中国境外产业园区及其所在国的规划体系框架和异同，并系统解读了“一带一路”沿线23个中国国家级境外产业园区规划技术成果，进一步基于对埃塞俄比亚、吉布提、越南、柬埔寨和白俄罗斯等国家开展的实地调研和实践案例，对既有的中国境外产业园区规划编制体系、技术标准、管理体系等进行了实证研究。本文还调查了中国境外产业园区创业与就业者对园区规划建设的评价和需求等，在充分肯定中国境外园区规划成绩基础上指出了存在的不足，进而提出中国境外产业园区规划体系优化的策略性建议。

01

中国开发区规划体系和“一带一路”中国境外产业园区规划体系比较

基于对相关法律法规和政策、技术标准与规范等的解读，本研究梳理和比较了中国开发区规划体系、“一带一路”中国境外产业园区及其所在国的规划体系。研究发现，中国境外产业园区规划体系与中国本土的开发区规划体系有关，也与境外园区所处的“一带一路”沿线国家产业园区规划体系有关。对于中国国内的开发区规划体系，国家层面相关法律法规并未对其进行规定，但是相关部门规章和地方性法规对其进行了明确。通过对相关法规政策进行分析发现，在国土空间规划体系改革前，中国的开发区规划体系包括经济社会发展规划、城乡规划和土地规划三大类，其中城乡规划包含规划研究报告、总体规划、详细规划、专项规划和城市设计等（图1）。

图1 | 相关法规确定的中国开发区规划体系

梳理典型国家对于中国境外产业园区以及本国经济特区、自由贸易区等出台的法规条例（表1），可以看出，中国境外产业园区规划体系与中国国内开发区规划体系整体框架大致相同，主要规划类型也相似。但是相关国家对境外产业园区的规划立法多为国家专门立法模式，其法律效力更高、法规体系更为完善。同中国国内开发区规划体系相比，园区所在国对中国境外产业园区的法定规划体系呈现规划主体多元化、规划类型丰富化、规划内容特色化等特征。

表1 | 相关法规确定的中国境外产业园区规划体系

注：(1)“√”表示相关法规中出现该规划类型。(2)为简化表格，园区规划类型的名称统一采用规划英文名称的大写首字母代替，如可行性研究报告(feasibility study)用“F”代替。各类规划的代码：发展规划-D1, 土地利用规划-L，可行性研究报告-F，环境影响评价-E，总体规划-M，详细规划-D2，战略规划/概念规划-S1，专项规划-S2，城市设计-U，项目规划\建筑设计-A，其他规划-O。

①包括：环境行动规划(environmental action plan)，排水规划(drainage plan)，物流规划(logistics plan)，废物管理规划(waste management plan)，公用事业需求和分期规划(utility demands and phasing plan)，等；②包括：开发前场地规划(pre-development site plan)，影响规划(affection plan)，施工环境管理规划(construction environmental management plan)，健康和安全管理规划(health and safety management plan)，工业设施安全规划(industrial facility security plan)，运营及环境管理规划(operations environmental management plan)，应急和防火管理规划(emergency and fire safety management plan)，战略环境评估(strategic environmental assessment)，施工安全规划(construction security plan)，等。

02

中国境外产业园区规划编制和管理实践特征

通过对“一带一路”沿线建设的23个中国国家级境外产业园区规划成果文件的整理、分析和实地调研了解，本研究对中国境外产业园区规划编制实践成果的类型和层次、采用的规划技术标准、规划编制组织和管理等进行了总结。

1

中国境外产业园区规划编制体系

目前已建中国境外产业园区编制的规划成果包括可行性研究报告、土地利用规划、战略规划/概念规划、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、产业发展规划、城市设计等，其中总体规划和控制性详细规划为最主要的规划类型（表2），其内容也和中国法定城乡规划的相关内容体系非常类似，如老挝万象赛色塔综合开发区总体规划（图2）。调研发现，园区企业还会依据发展计划和业务需求，编制企业发展规划、厂区规划设计、厂房建筑设计等。

表2 | “一带一路”沿线中国国家级境外产业园区规划编制情况一览

注：“√”表示园区已编制该类规划。为简化表格，园区规划类型的名称统一采用规划英文名称的大写首字母代替，如可行性研究报告(feasibility study)用“F”代替。各类规划的代码：可行性研究报告-F，土地利用规划-L，战略规划/概念规划-S，总体规划-M，分区规划-Z，控制性详细规划-R，修建性详细规划-C，产业发展规划-I，城市设计-U。

图2 | 老挝万象赛色塔综合开发区总体规划

资料来源：老挝万象赛色塔综合开发区官网，http://www.lvsdz.com/list/zllhtzpc/7/482/auto/20/0.html。

2

中国境外产业园区规划技术标准

中国境外产业园区规划编制采用的技术标准因园区所在国的规划技术体系发展程度有所不同。总体来看，中国境外产业园区所在国的规划技术体系大致分为三类：

 

（1）具有独立、完整、成熟的规划技术体系，但是相对比较滞后与落后，主要是白俄罗斯、越南等；

 

（2）沿用部分西方国家传统的规划技术体系，并直接使用部分西方发达国家和国际组织的相关技术体系，主要是一些原西方殖民地国家；

 

（3）体系化的规划技术和管理处于空缺或者空白的国家，主要是一些独立但发展落后的国家。

与此对应，中国境外产业园区规划技术标准的使用大致有三种模式：

 

（1）全面照搬模式，以柬埔寨、老挝等为代表，全面接受和使用中国的规划技术体系和标准；

 

（2）选择性使用模式，以白俄罗斯和越南为代表，安全和环境类倾向使用本国或者欧美标准，公共服务类倾向参照投资来源国中国的标准，基础设施类使用本国与投资来源国中国标准并重；

 

（3）一事一议模式：以埃塞俄比亚、吉布提等为代表，对不同的园区合作模式采取不同的技术体系与标准。

3

中国境外产业园区规划编制的组织和管理

目前中国境外产业园区规划多由中国规划设计单位主导编制，或由中方机构与合作国本土及国际机构合作编制，部分情况下由合作国本土规划设计单位或国际咨询机构主导编制。目前获批的23个国家级境外产业园区中（表2），越南龙江工业园的规划由越南本土规划设计单位编制，尼日利亚莱基自贸区由中国多个规划设计单位与国际咨询机构合作完成，其他21个国家级境外产业园区的规划全部由中国国内的规划设计单位主导编制。

境外产业园区规划管理由双边政府共同参与。中国已建立了境外产业园区发展考核机制，境外产业园区实施企业如需申请国家专项资金和政策扶持，须提交园区相关材料（包括园区总体规划）至商务部主管部门进行审批。在合作国层面，产业园区实施企业需提交园区规划至相应主管部门报批，在审批通过后才可获得园区土地及施工建设许可。如埃塞俄比亚专门出台工业园区法（Industrial Parks Proclamation），其中对工业园区规划编制单位、审批单位进行了专门规定，所有合作园区的规划均由国家投资委员会（Ethiopian Investment Committee，简称EIC）审批（图3）。

 图3 | 埃塞俄比亚产业园区规划管理流程

03

中国境外产业园区规划实践存在的不足和优化建议

在走访中国在东南亚、中东欧和非洲地区的部分境外产业园区时，研究团队面向园区各类群体发放问卷，重点调查了各类群体对于园区规划的评价以及对园区未来规划建设的诉求。总体来看，中国境外产业园区规划立足实践和法规要求，为园区发展建设提供了有效支撑，取得了一些成绩，也累积了一些经验，但尚存在境外产业园区规划技术的适应性不足，以及系统性和整体性、针对性和可操作性不足等问题。

中国境外产业园区规划技术体系的创新与构建，应面向“一带一路”沿线境外产业园区的需求，针对存在的问题，遵循“技术转移”“技术创新”和“技术扩散”的基本原理，以中国开发区规划技术为源头，以所在国综合环境为基底，结合中国境外产业园区规划实践展开。为此，建议：

 

（1）“一带一路”沿线国家产业园区开发建设的综合环境与中国差别明显，中国开发区规划技术体系在东道国容易产生“水土不服”和缺乏兼容性等问题，必须融合当地特点进行再创新。

 

（2）中国境外产业园区不是单纯的生产区域，也不是脱离于当地城乡体系的“孤岛”，而是产-城融合、产-居平衡的综合体，需要综合考虑各项功能的平衡发展和各项设施的配套建设，以及与当地相关规划的有机衔接等。

04

后      记

近年来，笔者带领研究团队采取中外合作、产学研合作相结合的方式，对“一带一路”沿线中国境外产业园区发展与规划进行了持续探索研究。为了夯实研究基础，团队对“一带一路”沿线各类产业园区的基础信息进行了全面搜集整理，对部分中国境外产业园区及相关城市进行了深度调研（图4），实地考察了埃塞俄比亚、吉布提、越南、泰国、老挝、柬埔寨、埃及、阿联酋、白俄罗斯等国家的中国国际合作园区和所在国自建园区，以及园区所在区域的重点城镇，并编写出版了“一带一路”产业园区研究丛书（图5），基本建成了“一带一路”沿线节点城市、产业园区和规划教育综合信息系统。在此，笔者谨向在资料检索、丛书编写工作中付出努力的团队全体成员、在调研访谈和研究工作中提供大力支持的境外产业园区投资开发运营机构、园区企业，以及海内外各界朋友表示诚挚感谢！

在当前特殊的国际环境下，团队对“一带一路”的研究将继续坚守“服务中国发展、服务人类命运共同体构建”的导向，一方面，面向中国，就中国在“一带一路”的发展、建设与规划的研究成果聚焦于对中国技术、经验的总结、推广和创新、优化，以及发现新问题和提出新的决策咨询建议，以此服务于中国“一带一路”相关机构、部门对具体技术和决策咨询的需求；另一方面，面向国际，加大对“一带一路”当地以及西方国家在“一带一路”相关情况的挖掘、研究和揭示，弥补国内目前的认知盲区和学术空白，并为我国相关机构、部门全面掌握合作对象、竞争对手的基础信息和技术发展做出贡献。

图4 | 研究团队“一带一路”沿线调研掠影

图5 | “一带一路”产业园区研究丛书

原文介绍：《“一带一路”沿线中国境外产业园区规划实践研究》刊于《城市规划》2021年第 6 期第63-73页。

* 国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项：境外产业园区规划技术合作研究与示范应用(2016YFE0201000)；江苏省社科重点基金：江苏境外国际合作园区发展模式与规划引导机制研究(17EYA001)。

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https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDLAST2021&filename=CSGH202106009&uniplatform=NZKPT&v=e0VWQrSXHmRqpNsw4jNSaUti7pesQbwGzksVIXcJHVo%25mmd2BSDEyEaCp3q4WQg8KbV0a

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