【规划年会】学术对话二十七：市县发展规划与国土空间规划
导读
9月26日下午， 2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“学术对话二十七：市县发展规划与国土空间规划”在成都成功举办。多位国内知名专家、学者共聚一堂，共同探讨市县发展规划与国土空间规划的职能作用、差异点和衔接关系等问题，以期为市县发展规划与空间规划的协同互促、支撑国家治理体系和治理能力现代化提供思路启示。
本文字数：5255字
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本次学术对话由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办，现场观众气氛高涨、互动积极、反响热烈。
2018年11月，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。当前正处于发展规划与国土空间规划衔接的关键节点，如何有效推进两规衔接，发挥规划和政策合力，支撑国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。
本次学术对话重点围绕如何发挥好发展规划作为体现国家战略意志的行动纲领和调控工具作用，以及国土空间规划的空间保障和对开发保护利用修复的约束指导作用，邀请来自清华大学、北京大学、华中科技大学、国家发改委城市和小城镇发展改革中心、北京清华同衡规划设计研究院等单位的知名专家学者共聚一堂，共同探讨如何加强市县层面空间发展统筹协调、支撑新发展格局对空间治理的新要求等问题，以期为市县发展规划与空间规划的协同互促提供可参考的思路和认识。
论坛分为“开场和主题阐释”和“自由讨论互动”两个环节。“开场和主题阐释”环节由中国城市规划学会总体规划学委会委员、北京清华同衡规划设计研究院郑筱津副院长主持；“自由讨论互动”环节由北京清华同衡规划设计研究院副总规划师王健主持。
开场和主题阐释环节·
郑筱津
学会总体规划学委会委员，北京清华同衡规划设计研究院副院长、教授级高工
郑筱津院长主持论坛开场环节，介绍了参会嘉宾，并对论坛筹办背景和主题进行了介绍。她指出，目前国内对于发展规划与空间规划衔接互促的研究，主要围绕空间治理能力和治理体系现代化展开，通过响应构建新发展格局对于空间治理的新要求，进一步研究两规的有效衔接机制，探索管用可行的空间资源的优化配置路径，构建从战略引领到精细化治理的规划实施保障。本次学术对话，将重点围绕如何发挥好两规各自的职能作用，以及如何协同两规差异点和衔接关系，形成规划和政策合力，支撑国家治理体系和治理能力现代化等做深入探讨，总结经验、汇集智慧、凝聚共识。
尹 稚
学会副理事长，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学建筑学院教授
尹稚教授首先做主题阐释。他指出，中发44号文和中发18号文两个完善国家规划体系的纲领性文件文发布之后，国家按照“多规合一”的思路着手进行规划体系改革，在新旧体制的交替过程中，暴露出一系列机制不健全、新业务规程标准冲突、审批机制不协同等问题。目前主要面临两个挑战，一是规划实施的协同性还没有达到理想的目标，“多规合一”仍在路上；二是对地方政府而言，还面临底线管控与真实发展的关系协调问题，以及一系列资源环境和生态保护约束条件下的地方发展出路问题。
他指出，要基于44号文重新回顾理解国土空间规划体系。目前大家普遍对“多规合一”的理解不到位，我们要建立的是新的规划体系，不是以某个规划为主体消灭其他的规划，也不是用一个国家规划代替所有分层级规划。而是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础 ，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
他强调，要强化发展规划的统领作用。五年发展规划已经超越了前苏联社会主义时期所谓五年计划的做法，我们国家发展规划不仅仅有五年近期规划，还有15年的中长期规划乃至远景规划。长周期的规划引领使得中国发展可以少走很多弯路，使得中国市场能向全球释放更多确定性的信号，长周期的规划体系是中国走向强国非常重要且有力的武器。
同时，也要发挥空间规划的基础保障作用。空间规划与发展规划要建立相互支持校验的关系与过程。中国是持续几千年的文明大国，人居环境有非常强的历史继承性，第三次全国国土调查也使我们更加清晰的认识现状国土问题。规划空间实施的过程不是在一张白纸上的发展模型推演，而是在土地、人口等各要素的制约与参与下，经过一系列调和，最终形成适应某一特定发展阶段及特定环境的发展路径的过程。需要强化带有专业特征的规划，构建更加专业化的知识和工具体系来支撑规划网络的形成。学科的细分是不可避免的，目前的时代是以学科为条线对自然、社会、人文规律进行深度挖掘的时代。同时，越来越多的研究院正向着集成攻关、综合智库方向发展，用科学共同体的态度团结更多学科，共同将领域的事情做好。
最后，他指出，在国土空间规划编制过程中，党和人民政府是第一责任人，人民代表大会是最重要的核心审批机构。不要过于高估规划编制技术单位在整个政治过程与行政过程中的作用和地位。一个完整成熟的规划管理体系在“十四五”乃至“十五五”期间将会逐渐磨合形成，最终我们的国土空间规划会是一个多学科跨领域合作攻关，以人民幸福生活福祉和人类可持续发展为根本目标任务的规划体系。
董 煜
清华大学中国发展规划研究院执行副院长、研究员
董煜副院长作了题为“从发展规划看空间规划”的主题报告。他回顾了市县规划体制改革试点工作、主体功能区规划编制、四部委市县“多规合一”试点工作、生态文明体制改革总体方案等改革重大里程碑事件，从发展规划和空间规划体系共同发展的视角，解读了国家建立完善规划体系的改革脉络。他指出，改革过程中，对原有空间规划的局限性认识逐渐深化，共识不断增多，发展规划和空间类规划也在互相学习，发展规划中的空间元素逐渐增多。
他认为，应从五个方面看待空间规划改革的脉络。一是从区域协调视角看空间规划，要通过空间规划解决跨行政区、市域全域统筹、国家和区域重大战略落地等问题。二是从生态文明看空间规划，要重视国土空间用途管制、生态保护红线的底线管控作用，重视资源环境承载能力评价与监测预警。三是从主体功能看空间规划，在主体功能区规划研究与编制过程中，催生了“三区三线”、“开发强度”等管制工具，主体功能区制度也为近些年区域政策制定与落地提供了重要支撑。四是从城乡协调看空间规划，规划要留得住看得到乡愁，重视城乡统筹，优化城乡内部空间结构。五是从经济发展看空间规划，在规划编制中重视城市群和中心城市的作用，建立高质量发展的动力系统，分析产业演进，建立改革示范。
最后，他提出了对空间规划体系的完善建议。认为我国城市规划领域在学术研究、规划编制、实施管理等方面具有深厚积累，应在此基础上进一步找准城市规划在空间规划体系中的功能定位。通过发展规划定格局、定功能；通过空间规划定边界、定强度；通过城市规划的专业技术力量，进一步完善开发边界内的规划设计，促进高质量空间治理。未来规划改革发展要主动对位区域发展重大战略，对位高质量发展，对位数字化应用场景。打造升级版的“多规合一”，在机构整合基础上，深入研究和实践，编制高质量的国土空间规划，构建更加融合协调的空间规划体系。
吕 斌
学会副理事长，北京大学城市与环境学院教授
吕斌教授作了题为“推动传统‘蓝图式’土地利用规划范式向治理型规划转变”的报告。我国正在构建的国土空间规划体系，本质上是经济社会发展和生态文明建设目标任务在空间上的体现，而市县国土空间规划则更需要充分体现发展规划的目标任务及支撑重大项目在空间上的动态诉求。国土空间规划的逻辑可以概括为三大任务，一是通过双评价等技术体系，找到并解决国土空间问题；二是通过风险评估来统筹国家安全与发展，更好地应对不确定性；三是统筹三条控制线，落实主体功能区战略，发挥比较优势，实现整体最优。实现以上三大任务的关键，就是尽快建立适合我国国情、省情、市情的治理型规划范式，突出底线思维和问题导向。
他提出了四点建议，一是尽快实现传统蓝图式的土地利用规划范式向治理型规划的转变；二是要重视和强调多部门的协同，真正体现“多规合一”；三是推进规划技术的综合协调，从传统的指标计算转变为综合的风险评估；四是从被动的工程防御向主动的韧性适应转变。
黄亚平
学会理事，华中科技大学建筑与城市规划学院院长、教授
黄亚平教授认为，这一轮的国土空间规划跟发展规划的关系更加紧密，在市县层面真正体现了发展规划的引领作用和空间规划支撑地方发展的作用。而发展规划与国土空间规划两者之间的差异则主要体现在三方面，即发展规划偏目标导向和空间规划偏问题导向的差异，行政逻辑和技术逻辑的差异，自下而上和自上而下的思维方式的差异。
他指出，保障市县发展规划与国土空间规划融合互促的关键点为“四个协同”，包括目标及战略的协同，总体发展格局的协同，要素和设施规划的协同以及近期建设规划的协同。
最后，他针对市县国土空间规划功能分区面临的问题，指出功能分区没有固定的规范规制，没有标准化的答案。市县级国土空间规划分区里，不需要严格遵守乡镇行政单元，并且特大城市、地级市和县级功能分区是有差异的，应该按照功能分区的思维、同时结合各自的实际情况来确定功能分区类型，并结合三区三线统筹划定。
史育龙
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员
史育龙主任作了题为“从市县十四五规划实践看发展规划与国土空间规划的有效衔接”的报告。史主任指出，“统领”和“基础”是理解发展规划与国土空间规划的关键，提出发展规划要注重从发展视角明确空间布局及优化需求，国土空间规划要为发展规划提供空间支撑供给和指引。
他以多个市县“十四五”规划《纲要》为例，总结出“以图件内容展示空间布局思路、以专门章节阐释空间优化取向、以工程项目清单明确空间需求与接口”三类典型做法；以常熟市国土空间规划近期实施方案的“十四五”发展规划衔接专章为例，从空间规划视角阐释了新增城乡建设用地与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和生态空间管控的衔接策略，以及根据重大项目空间需求做出的研判和空间安排。
报告最后围绕发展规划与空间规划的衔接提出四方面的思路探索，一是准确把握两规功能定位和衔接重点，建议以定位目标、指标体系、空间格局、重大工程等为重点作好市县“两规”衔接；二是推动规划信息平台共享共用，建立完善部门信息共享长效机制，保障重大项目落地实施；三是探索建立两规同周期协作机制；四是加强相关法律法规建设，形成两规相得益彰的良性互动关系。
武廷海
学会学术工作委员会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系主任、教授
武廷海教授认为，规划体系作为国家治理体系的一部分，大致可以分为国家和地方两个层级。其中市县发展规划与国土空间规划应加强综合，形成地方层面最高级的、综合性的总体规划，市县层级的规划应做到真正的多规合一，以“落实”为主要任务。
在此基础上他以文化遗产保护与利用工作为例，提出市县级文化遗产保护应当因势利导做到实处。在保护利用规划过程中，应统筹多部门信息来源、整合多元的文化遗产门类，借助国土空间规划平台为文化遗产信息化提供技术支撑，将文化保护工作通过分区和控制线的形式落到实处。
最后，他再次强调市县层面的规划要抓落实、抓具体，并倡导业界规划人员发挥匠人之巧和学术所长，为健全市县发展规划与国土空间规划制度做出贡献。
张险峰
学会城市更新学委会委员，北京清华同衡规划设计研究院总工程师、教授级高工
张险峰总工程师做了题为“市县二规协同的挑战与出路思考”的报告。他指出，市县是国家和省级战略落实的最基础单元，也是发展与保护矛盾冲突体现最具体、博弈最激烈的一个环节，应重点推进上下级规划之间、发展规划与国土空间规划之间的协同协调。
新时代国土空间规划本质是空间权力再分配的过程，在国家强化空间资源管控的大势下，市县如何配合落实国家战略，提高资源管控能力，是本轮国土空间规划面临的巨大挑战和压力。在上下联动强化治理的过程中，必须重视依靠体系化的构建来应对，即由不同类型不同级别的规划、各类政策法规、多专业多部门管理工具而形成的组合拳，综合施治。
市县两规协同的挑战主要有两点：一是地方粗放式扩张发展诉求惯性仍在；二由于政策不明朗，地方在强化资源管控的要求下更倾向于把用地指标攥在手里。
最后他指出，市县发展规划和国土空间规划协同的关键是两规在价值标准、发展定位、总体格局、行动纲领上加强共识。一方面要提高发展规划的底线思维、空间意识和长效思维，另一方面要提高国土空间规划的战略思维、协同意识，以刚弹相济的空间治理手段应对发展的不确定性，实现发展规划和国土空间规划的高度协同。
自由讨论和互动环节·
王 健
北京清华同衡规划设计研究院副总规划师、教授级高工
在王健副总规划师的主持下，吕斌、武廷海、张险峰等专家学者与参会的学者及规划师们展开自由讨论和互动对话，探讨了国土空间规划与十四五规划协同对接的相关实际问题、发展规划与空间规划未来融合的趋势、具有中国特色的规划理论和规划道路未来走向等问题。
供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院
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