【规划年会】学术对话四十：国土空间规划一张图赋能国土空间治理

导读

9月27日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，学术对话四十“国土空间规划一张图赋能国土空间治理”在成都召开。本学术对话由自然资源部地理信息系统技术创新中心、北京超图软件股份有限公司、上海数慧系统技术有限公司联合承办，对当前国土空间规划一张图构建和应用方面普遍关心的现实问题进行学术研讨，提升国土空间治理在空间传导、用途管制、体检评估等关键环节的全周期整体智治能力，为实现高质量发展的空间治理提供参考借鉴。

本文字数：5590字

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形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”，是建立国土空间规划体系并监督实施的使命任务之一，是整个国土空间治理体系构建不可或缺的重要基石。作为国土空间规划非常核心的一个基础工作单元，建设好国土空间规划“一张图”，推进国土空间治理在全过程环节上的科学性、合理性，是现阶段各级自然资源部门非常紧迫和重要的任务。

与会嘉宾合影

学术对话四十以“国土空间规划一张图赋能国土空间治理”为主题，聚焦于数字化赋能国土空间规划“一张图”构建，对当前国土空间规划一张图构建和应用方面普遍关心的现实问题进行学术研讨，提升国土空间治理在空间传导、用途管制、体检评估等关键环节的全周期整体智治能力，为实现高质量发展的空间治理提供参考借鉴。

本场学术对话由自然资源部地理信息系统技术创新中心、北京超图软件股份有限公司、上海数慧系统技术有限公司联合承办；由学会规划实施学委会委员，学会城市规划新技术应用学委会委员，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授王伟博士全程主持。

01

主旨报告

罗亚：国土空间规划一张图赋能国土空间数字化治理

 

学会规划实施学委会委员、上海数慧系统技术有限公司联席总裁

建设国土空间规划“一张图”，是党中央对建立国土空间规划体系并监督实施提出的工作要求，也是现阶段各地国土空间规划主管部门的重要基础性工作。

国土空间数字化治理，罗亚认为一是要重点聚焦三大环节，以空间规划为引领，以用途管制为核心，以绩效考核为保障，形成国土空间治理的全周期闭环；二是要系统性统筹，实现治理主体（政府、市场、社会）、治理对象（国土空间）和治理手段（法规、规划、管制、政策和标准等）的有机衔接，构建国土空间治理体系的整体性融合。基于上述两个方面，整体上形成数字赋能平台支撑、规划引领全程智治、多元主体协同共治的国土空间整体智治。

国土空间规划“一张图”的技术赋能，核心需要把握好两个方面的关键：

一是以国土空间基础信息平台为载体，通过对空间全域全要素实体数字化和空间治理全周期规则数字化，以持续性数据治理行动，构建翔实可靠的国土空间规划一张图，并搭建感知可视、分析计算、管控决策关键能力，整体夯实数字治理的基础；

二是建设一组数字工具/平台应用，并嵌入空间规划、用途管制、绩效考核三大关键环节的业务场景。在空间规划阶段，要建立数字化规划和传导管控体系，并衔接融合城市设计，统筹发展蓝图；在用途管制阶段，将三维等数字化工具嵌入关键业务环节，保障各类要素实施落地；在绩效考核阶段，建立动态监测、定期体检评估和及时预警的监管体系，为绩效考核提供依据，引入仿真模拟，辅助规划决策。

郝庆：面向高质量发展的国土空间用途管制

 

中国社会科学院生态文明研究所博士后/副研究员

郝庆认为，国土空间用途管制是国土空间规划与治理的一个重要环节，本质上是土地利用权和空间发展权的分配。国土空间用途管制作为一项重要的政府职能，有其制度运行的背景。2018年3月，按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》的要求，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。因此，需要在自然资源部语境下分析国土空间用途管制的演变进程及其发展趋势。

原国土资源部、自然资源部针对土地用途管制存在的空间覆盖面不全、管制要素内在联系重视不够，以及行政审批效率不高等问题，不断更新用途管制理念、改革用途管制方式、完善用途管制制度、提高用途管制效能，推进土地用途管制向国土空间用途管制拓展。

新时期的国土空间用途管制，需要按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求建立健全分级分类管控机制：在管制范围上要上山进城，既要实现山水林田湖草全要素管制、又要细化城市内部等微观尺度的管制；在管制模式上分级分类，实现权限分级，要素属性分类；在管制方式上要上下结合，通过指标管理、空间准入、正负面清单和规划许可管理等多种方式提高管制效能。

用途管制面临的问题越来越复杂，越来越精细，对信息化的需求会越来越多。对此郝庆提出三点建议：一是行政管理逻辑和信息技术逻辑要做好对接、相互促进；二是针对各地自然地理特征、区域发展阶段、空间治理能力的差异性探索多样化的用途管制模式；三是做好用途管制信息系统与国土空间治理相关业务系统的协同。

最后，郝庆提出“国土空间用途管制是为谁管制”的问题。呼吁要在正确的价值观、生态伦理观下思考这一问题。不能只服从于地方政府短期政绩导向和资本利益导向，需要坚持以人民为中心、坚持人与自然和谐共生，将国土空间用途管制与国家发展大局、人民幸福、生态文明建设统一起来。

刘世晖：空间规划体系下详规编管统筹的技术支撑探索

 

中规院（北京）规划设计公司新技术研发与转化中心主任

刘世晖认为，做好三类规划的衔接，既要自上而下的管控要求的层级传导，指导项目建设，也要自下而上跟踪实施推进情况，支撑决策和监管，建立两个维度的技术支撑，以保证管控要素的有效传导、规建管实施的有效联动。在具体工作上，重点关注三个方面：

一是详规修编类的技术支撑探索。国土空间基础信息平台与 “一张图”实施监督信息系统打好了数据和功能的基础，接下来需要完善细化“详规一张图”技术标准，衔接总规阶段“一张图”成果。在技术支撑层面，需要同步匹配各地特定的管理模式，将总规的管控要求从专业条线和空间区块两个维度进行逐个分解，推进实施。此外，就是探索转译管控要求的算法模型，支撑详规调整预判，以及总详联动的动态监测、评估、预警等。

二是实施评估的动态反馈与技术支撑。可以基于多源大数据的人口、用地、建筑的现状动态评估模型算法，更好地支撑多维度、多视角的精细化空间治理现状评估；可根据城市战略定位、城市更新行动关注重点，灵活定制“指标篮子”，动态跟踪。可以通过将规划数据与多源数据相互校核，利用建筑规模评估模型等，更好地支撑精细化管理。在详规方案影响模拟方面，可以运用项目交通影响评价模型等进行仿真模拟。

三是总控联动、建管一体的技术框架。可以用“数字规划”技术支撑“总控联动、建管一体”单元实施系统架构，提供地市层面总详联动技术支撑，应用到市县国土空间规划单元实施管理等更多场景中，做到上下传导、刚弹结合、动态反馈。同时，搭建基于微服务架构的工具模型框架，持续拓展数字规划的新服务模式，逐渐从规划编制的技术输出，转为多主体协作的规划实施联动的数字化规划的输出。

柴彦威：城市体检的理论思考与实践探索

 

北京大学城市与环境学院教授、智慧城市研究与规划中心主任

城市体检工作已经成为当今，特别是在中国城市现代治理当中的一个重要环节。柴彦威认为，城市体检是对一个城市综合的评估和诊断，要从人-地-动-静四个方面系统解读城市，对城市物质环境和城市的移动活动系统进行一个整体的评价。

基于上海城市体征诊断以及北京东城区网格诊断和监控预警工作的实践探索分享，柴彦威指出目前很多城市指标体系实际上是以空间为核心的人-地-事-物-组织的静态管理，过于强调城市管理而忽视了社会服务，特别是缺乏一些综合、直观、实时的城市体检系统，难以及时准确地发现风险隐患。柴彦威认为未来的城市体检，核心是要结合人的行为数据和需求数据建设一个城市体检系统，且系统应该是基于“感知-认知-优化”与大数据驱动的智能化、动态化的城市体检诊断系统。

针对未来城市体检的理论和方法，柴彦威提出完善和创新的建议：

一是从单一数据到多源数据，从静态数据到动静数据结合。包括细化时间维度，从静态评估转变为动态诊断，结合静态、半动态与动态数据，多层次评估城市运行状态；细化空间维度，从行政单元转变为网格单元、生活圈单元；细化人群结构，基于人口静态特征的城市评价转化为基于多类型人群个体行为的城市运行状态评价；细化数据采集，解决数据统计口径的一致性问题、解决社会满意度调查中的抽样代表性问题。

二是加强行为调查与主观满意度评价，构建生活圈单元的城市体检系统。在数据上，结合空间基础数据、居民时空间行为数据、主观满意度调查数据等进行充实；在空间上，转向以城市生活圈为研究单元；在指标上，构建不同时间尺度的城市体征指标。

屈晓波：城市信息模型（CIM）基础平台助力城市规建管业务

 

超图集团总工兼超图研究院副院长、高工

城市管理与信息化迭代发展主要经历，数字城市、智慧城市和数字孪生城市这3个阶段，在数字孪生城市阶段，主要是要解决物理世界与虚拟世界的映射，而城市信息模型（CIM）就是连接物理世界和虚拟世界的一个链条，是新一代的信息基础设施。

目前，国内外都在加速推进CIM平台的建设，CIM平台主要解决城市管理数据共享和业务协同问题，是城市管理的底板、底数，支持对多维、多源数据的管理、更新、共享，服务城市管理相关业务应用的快速搭建与支撑。

CIM平台作为服务城市管理的数据中台和业务中台，屈晓波认为需要具有强大的数据管理和业务支撑能力，核心概括需要具备五大核心能力：一是全要素数字化表达能力，形成二三维一体化的城市数字底版；二是数据融合与建模能力，形成城市全要素、全过程、一体化的时空数据体系；三是可视化呈现能力，支持多层级展示，多类型终端显示；四是空间分析计算能力，支持数据的计算分析；五是数据服务供给能力，支撑业务办理、动态监测、趋势预判。

屈晓波详细介绍了CIM在规建管业务上的应用场景，并指出CIM平台作为城市规建管业务的底板和底数，是业务的核心和支撑，能在国土空间规划、城市设计、城市建设、城市体检、城市仿真等应用场景都能提供强有力的支撑服务。

02

对话研讨

 

周宏文

学会城市规划新技术学委会委员、重庆市规划和自然资源信息中心副主任、高工

长期工作和服务在自然资源信息化领域一线，周宏文主要分享了4个方面的工作实践思考：

第一，在数字化治理和数字化转型的大背景下，国土空间治理要顺势而为。周宏文认为空间治理不是拍脑袋，而是要用信息化手段提高国土空间治理水平和治理能力现代化。要把各类相关数据和规则植入计算机，实现及时计算，及时统计，及时查询，及时展示，更要充分利用算法模型，支撑国土空间规划监督预警评估，为管理者决策提供支撑。

第二，整个国土空间规划下一步是要统一底图、统一标准、统一规划、统一平台，平台是数字化治理的一个重要载体。周宏文认为要强化国土空间基础信息平台的定位，它不仅是一个基础平台，更是一个数字中台，是自然资源信息化唯一的支撑平台，通过集成国土空间各类数据，为所有的业务提供支撑。因此，国土空间基础信息平台不仅要管数据、也要管应用、管协作，能支撑内、外部开展交流、沟通。

第三，没有目的，没有需求，没有场景的数字化治理是没有任何意义的，都是空谈。国土空间规划“一张图”要赋能空间治理，就是要解决一线存在的各种问题，一定要以问题为导向，必须要结合空间治理的应用场景，要形成标准化的数据，结合空间治理问题，提供对应的的功能和服务。

最后，周宏文表示国土空间数字化治理不仅是自然资源部门一家的事情，而是整个政府部门和老百姓之间的协作、联动，需要具备一个良好的沟通、协作机制，需要自然资源部门、其他政府部门、企事业单位、科研院所共同努力，充分利用信息化理念、信息化手段，为国土空间治理赋能。

 

熊  伟

武汉城市仿真实验室技术负责人、武汉市自然资源和规划局信息中心副主任

熊伟认为，将国土空间规划“一张图”与数字化赋能、用途管制、规划编制传导、城市体检、CIM应用这5个方面结合起来讨论，具有很好的代表性。熊伟认为，国土空间治理核心需要把握四个方面的特征：

一是我们正面临着一个全新的时代，要实现运用数理逻辑提升对城市感知、管控、决策等方面的治理能力，体现新时代高质量发展和国土空间规划的历史使命。

二是基于城市的复杂性，实施高质量的空间治理，对数据库、平台和规划全周期等环节都对数字化的能力都提出了全新的要求，要运用数字化的方法，从宏观管理到微观管理的衔接与贯通。

三是运用数理逻辑对城市进行感知和计算、规划与模拟，需要规划学科和计算机学科专业间相互依托、互相融合，基于技术的迭代性，纵观全局。

四是全新的时代，我们规划人面临着全新的历史使命，除了勾勒出一个美好的蓝图为城市找到方向，还得找到方法实施下去，更得想办法坚持创新不断突破。

关于城市体检与城市仿真模拟如何助力城市高质量发展、强化动态监测与优化反馈的问题，熊伟认为可概括为四个步骤：第一步是通过数据汇集融合，精准了解城市现状是什么；第二步是通过计算评估，掌握规划实施项目审批后会发生什么；第三步是通过循证反馈，提醒此次审批后规划如何应对；第四步是通过规律模拟，研判规划应对后还会产生什么影响。结合武汉城市仿真实验室的实践，熊伟指出在数据积累和规划逻辑清晰的前提下，结合数理逻辑相关工具进行数学模型的实践与优化，更精准地把握城市，实施高质量的城市空间治理。

关于本轮国土空间规划以及“一张图”实施监督的目标，熊伟认为主要是解决在规划本身变化的同时如何赋予其数理逻辑，最终旨在提升国土空间治理体系和治理能力的现代化。

03

总  结

王  伟

学会规划实施学委会委员，学会城市规划新技术应用学委会委员，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授

主持人王伟以《从“一张图”的原点之问与发展之思》为题，对本场学术对话进行了总结。王伟指出，国土空间规划“一张图”是“多规合一”改革经验的重要传承。然而时至今日，当前各地规划主管部门对国土空间规划“一张图”的认知与理解仍存在各种深度差异，这需要我们站在更高维度和更深层次去认知数字化转型对规划行业的触动与改变。

每个人心中都有一张国土空间规划“一张图”。但回到原点，王伟认为国土空间规划“一张图”背后有四层关键内涵是真正值得关注的，即国土空间规划的一张底图、一张蓝图、一组路线图、一组施工图，若这四图无法合一，或将无法达到国土空间规划“一张图”的改革初衷。

王伟还指出，要真正建设好国土空间规划“一张图”，需要回答好以下五个关键问题：国土空间规划“一张图”是奋斗目标还是实现过程？是数据汇聚还是利益集成？是部门工具还是集体行动？是技术平台还是治理机制？是规划语汇还是政治纲领？

王伟认为，未来国土空间规划“一张图”将是一个群体生态系统，要对该新生事物建立起从深层次的认知到显性化的呈现，要通过集成利用不同行业生态者的智慧集成，实现“一张图”效能最大化。展望未来，一张图的终极目标和形态是什么？按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的重要精神，可以预见国土空间规划“一张图”将是智慧规划、数字中国的关键构件。

王伟呼吁面对新时代考卷，应带着这样的历史使命，多认真思考，多合作共商，建设性地做实做细当前国土空间规划“一张图”及其相关工作，更好地推动国土空间治理能力提升。

供稿单位：自然资源部地理信息系统技术创新中心、北京超图软件股份有限公司、上海数慧系统技术有限公司

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