马东辉：国土空间规划视角下防灾韧性思考
导读
在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“论道规划二十一：科学规划增强韧性”上，学会城市安全与防灾规划学委会主任委员、北京工业大学建筑与城市规划学院研究员马东辉应邀作了题为《国土空间规划视角下防灾韧性思考》的精彩报告。
本文字数：2358字
阅读时间：7分钟
马东辉
学会城市安全与防灾规划学委会主任委员
北京工业大学建筑与城市规划学院研究员
马东辉教授首先阐述了我国国土空间规划防灾工作面临的诸多问题，并介绍了日美等国的国土空间规划防灾经验。接着，他从国土空间规划视角具体提出了现阶段国土空间规划防灾面临的问题。最后，针对当前国土空间规划如何提升防灾韧性的问题，他提出了国土空间规划防灾韧性提升建议。
#1
国土空间规划防灾面临的问题
我国国土空间规划中的防灾工作目前面临诸多问题，从国土空间规划来看，马教授将到底要解决什么样的防灾问题凝聚成以下三个方面。
第一，我国面临着灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重的基本国情。与国际比较来看，中国的减灾能力在全球也处于中等水平，现有统计数据看我国按承灾体损失面积因灾死亡数近20年来一直在上升，承灾体风险仍是我国防灾减灾的重要方面。在此背景下，从规划角度为降低灾害损失风险做出贡献十分重要。
第二，我国防灾工作中的工程治理和空间治理存在技术缺口。工程抗灾重点解决预期设防水准的灾害，而规划防灾应解决大灾、巨灾的防御问题。单纯刚性底线思维难以解决灾害的不确定性，需要空间弹性防灾和系统韧性防灾结合，明确不同的设防标准或形态要求或设施配置规则，便于进行空间防灾设计。国土空间的规划防灾设防不清晰，防御情景缺位，灾害的不确定性需要空间防灾有效应对大灾巨灾，进行空间防灾设计设定灾害情景和风险场景十分必要。此外，规划对防灾的控制性、约束性、必需性不足。例如对人员伤亡和经济损失的水平控制，对于经济、人口、承载力的空间格局约束，对容灾、适灾、防护空间规模的约束等。
第三，与全生命周期风险防控衔接不足。目前防灾工作仍存在整体系统缺位，工程治理全责化，全局观落后，安全与发展割裂，规划防灾不对等不协调等问题。在管理过程中，应首先设置中灾正常、大灾可控、巨灾可救的多水准防御目标。明确防治水平，约束规划、建设、管理、灾后使用各环节协调评估、布局、管制和治理。形成全过程、全环节、全层级、全系统、多水准的全生命周期管理体系，共同促进城市的安全、韧性、可持续发展。
全生命周期管理示意图
#2
国土空间规划防灾的国际经验
通过梳理国际空间规划防灾方面的经验，并与日本和美国规划方式进行对比，马教授提出以下三点可借鉴的经验。
第一，解决设定灾害情景下的规划防灾应对，与规划预期灾害防治水平对应的设防要求和建设标准；
第二，着力平灾融合，重整国土空间综合防灾系统，解决整体性系统性缺位、制度不协调、标准立场不交圈、层级行业专业责任不到位、技术体系支撑不足等问题；
第三，致力防灾空间、防灾管制和防灾治理（修复）的新探索，解决两个领域改革重点不同、节凑有差异，规划-手段-地位不对等、层级不一致、行政技术不合拍等问题。
我国与日美规划模式的对比
#3
国土空间规划防灾韧性的提升建议
最后，针对当前国土空间规划如何提升防灾韧性的问题，马教授提出了五点建议。
第一，落实中央关于国土空间治理和灾害治理新的时代需求。坚守保障人民生命财产安全这一根本目标，把握我国灾害重、防治水平低的基本国情，满足民众多样化、差异化、多态化防灾需求，增强人民的获得感、幸福感、安全感，牢固树立以人民为中心的灾害治理思想。坚持国土空间规划定位，建构完善国土空间综合防灾系统，形成全层级递进、系统整体协同、多水准防控、全过程谋划、全环节管控的全生命周期管理系统。科学合理规划，高标准建设，提升国土空间安全价值，积极探索防灾空间修复、防灾空间留白，打造韧性生活圈、健康安全生活单元。
第二，通过刚性、弹性、韧性相配合解决防灾安全问题。刚性是城市防灾的安全底线，弹性是实现可持续发展的关键，韧性是灾后功能持续的保障。马教授指出，作为发展中国家，中国的城市不仅需要韧性，更需要刚性，更需要规划防灾措施的刚性化，提高城市自身物质空间的抗灾能力是防灾的根本基础和第一道防线，构建基于风险一致性的国土空间规划设计，将空间防灾体系作为城市的第二道防线，韧性是构筑城市应对灾害的第三道防线，是城市灾后功能持续的保障。
通过刚性、弹性、韧性相配合解决防灾安全问题
第三，建立以规划防灾要素为基础的国土空间防灾系统。把与国土空间规划有关的要素，例如灾害的风险区、重大危险源、民众救援救助要求的空间等，通过设防、管制、布局、治理这四个核心方面来形成一个基础扎实的国土空间系统。
第四，打好灾害风险评估基础。对现有风险评估体系进行更深入扎实的研究和调整。风险评估要和规划的要素相对应，要和不同水准的灾害情景相对应，要和下一步要采取的防控措施、管控要求相适应。
灾害风险评估流程
第五，积极探索当前规划改革背景下的防灾韧性规划路线。首先，科学认知方面，要依据多水准灾害危险性评估和规划要素危害性识，认知和判别灾害致灾风险区，控制和消除国土规划要素（承灾体易损性或后果严重性）造成的灾害风险区。以灾害致灾风险区为核心风险防治要素，防灾设施和防灾空间为核心效能要素，防灾控制线为核心管制要素，灾害重点防御区和灾害重点防御工程为核心治理要素，形成国土空间设防、布局、管制和综合防灾系统。第二，系统治理方面，强调整体协同，全周期发力，通过多部门与主体共同实施全过程系统治理，满足多水准、全阶段的要求和设防标准。第三，提质增效方面，要稳固基础，优化增量，形成刚性、弹性和韧性相配合的空间安全秩序。
供稿单位：南京大学城市安全发展研究中心
【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。
你可能还想看这些
冷红：应对气候变化健康风险的适应性规划
点击图片阅读全文
学术季 | “韧性城市与可持续发展”研讨会成功举办
点击图片阅读全文
【规划年会】学术对话二十八：气候变化与空间健康风险
点击图片阅读全文