全国律师咨询日 | 空间规划中的信赖保护——一份行政裁定书引发的思考

导读

今天（8月26日）是全国律师咨询日，1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过《中华人民共和国律师暂行条例》。这是中华人民共和国关于律师制度的第一部法律，也标志着我国律师制度的恢复和重建。为纪念这一日，将每年的8月26日定为全国律师咨询日。

北京市高级人民法院行政裁定书（2020）京行申247号是一个关于设施农用地审批与其上建筑拆除引发的信赖利益保护的案例。原告在设施农业用地上盖猪舍养猪，后被当地镇政府作为违章建筑强制拆除。原告将镇政府告到法院，并对北京市第三中院的终审判决不服，向北京市高院申请再审。高院作出了该行政裁定。案例对如何认定建设行为的合法性、有瑕疵的行政行为是否存在信赖保护作了清晰的回答。案例所涉及的相关法律理念与法律关系值得规划师们进一步思考。

本文字数：3875字

阅读时间：12分钟

 

作  者

何明俊  杭州市政协城市建设与人口资源环境委员主任

案情简介

01

案情相对简单，却内涵丰富。涉案建筑所在土地用途分类为设施农用地。原告张忠利于2000年与北京市平谷县原夏各庄乡陈太务村村民委员会签订了村养殖小区的租赁合同，后在租赁土地上建设猪舍等涉案建筑进行养殖。2009年原告张忠利向夏各庄镇政府申请备案，不仅取得了区农业部门的登记回执、市养殖户营业执照，而且其建设猪舍等相关建筑的规划平面图也获得了夏各庄镇政府盖章审批同意。2018年6月，由于没有城乡规划许可证，夏各庄镇政府将涉案建筑认定为违法建设，并进行全部强制拆除。张忠利不服，先后向区法院和市中级法院提起诉讼。中级法院终审后原告仍然不服，向北京市高院申请再审。

本案的关键词是：设施农用地、建设合法性、强制拆除、信赖保护。

原告向北京高院申请对案件再审时辩称，基层与中级两审法院认定涉案建筑为违法建设的依据不足，镇政府无权强拆设施农业用地上的建筑，请求撤销北京市平谷区人民法院-做出的（2019）京0117行初3号行政判决和北京市中级法院的终审判决，将本案发回重审或依法改判支持申请人终审诉讼请求。由于原告在基层与中级两审法院庭审时并未提交平谷区农业局做出的登记回执以及镇政府对规划平面图等相关审批材料，笔者暂不对基层法院与中级法院的判决做任何评论。

北京高院经过调查，依据2010年《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、2014年《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及2019年《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》等相关文件，认为鉴于终审法院已认定被诉的强拆行为主要依据不足，并判决确认被诉的强拆行为违法，结论正确，原告对涉案建筑的信赖利益可在后续行政赔偿程序中进一步主张并得到考量，本案无再审的必要。

案情分析

02

对案情的分析，首先应该厘清什么是设施农用地，其管理程序是如何规定的。根据2007年国标《土地利用现状分类》，设施农用地是指“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”。根据2010年国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，设施农用地并不是非农业建设用地，而性质仍是农用地，其使用不涉及占补平衡。对设施农用地的管理程序是：由经营者提出使用申请，由乡镇政府申报，县级政府审核同意。为此，从原告的主张引出的涉案建筑的三个基本问题是：

（1）涉案建筑是否是违法建设。由于本案是涉及设施农用地上建筑审批，涉案建筑是不可能申领城乡规划许可证的，也引发了是违法建设的猜疑。北京高院调查后认为，夏各庄镇政府未提交证明涉案建筑为违法建设的证据，被诉强拆行为主要依据不足。未对涉案建筑进行区分甄别，亦未就前述建筑是否履行了设施农用地有关审批手续进行调查核实，即认定涉案建筑全部为违法建设并强制拆除，显属认定事实不清、证据不足。

（2）涉案建筑是否存在信赖利益。北京高院调查后认为，虽然在案并无证据证明涉案建筑取得了规范的设施农业审批或备案手续，但该工程规划平面图经过了夏各庄镇政府盖章审批，并写明同意按此规划方案实施该项工程。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨，原告对涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，其信赖利益应受法律保护。

（3）涉案建筑是否需要补办相关法律手续。北京高院调查后认为，夏各庄镇政府存在曾同意涉案建筑相关工程项目、并在规划平面图上加盖印章的行为，而不宜直接认定涉案建筑为违法建设并强制拆除。由于涉案建筑已经被全部强制拆除，没有补办相关法律手续的必要。故北京高院认为涉案建筑的信赖利益可在后续行政赔偿程序中进一步主张并得到考量，本案并无提起再审的必要。

无疑，北京高院做出了判决是正确的。当然，该案还可以作进一步讨论：

（1）规划的权力空间

《城乡规划法》第二条规定，“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”。根据《城乡规划法》，地方规划部门在三种类型的权力空间中的规划许可方式是不同的，但都必须在建设用地范围内核发：

 

1）城镇规划区。在城市、镇规划区内核发“一书两证”，对集中的城镇型开发实施规划管理。

 

2）乡村规划区。在乡、村庄规划区内核发乡村规划许可，对分散型的乡村开发实施规划管理。

 

3）规划区以外地区。对区域性基础设施、公共设施等线性或点状的特殊类项目实施规划管理，主要是依据城乡规划类的城镇体系规划、专项规划中的相关设施进行规划管理，诸如，垃圾焚烧厂、危废焚烧厂等。在浙江、安徽、山东等地的规划条例中，均有相关表述。

2014住房城乡建设部关于印发《乡村建设规划许可实施意见》指出，“确需占用农用地进行农村村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转批手续后，应按本实施意见要求，申请办理乡村建设规划许可证”。从中可以看出，申办乡村建设规划许可的前置是“农用地转批”，而设施农用地的用途是农用地，并不需要农用地转批。为此，城乡规划与土地管理分设的时期，乡村建设规划许可的适用范围并不包括设施农用地。

（2）作为要式行为的规划许可

本案中提到了规划许可证。由于没有规划许可证，本案中的涉案建筑一度被猜疑为违法建设。在行政法中，要式行为是指依照法律规定，必须采取一定形式或履行一定程序才能成立的行政行为。城乡规划许可均为要式行为，只有获得“一书三证”才是合法和有效的行政行为。但是，在城乡规划管理中，不同权力空间有不同的方式。根据《城乡规划法》，主要分为三种类型：

 

1）城镇规划区。在城市、镇规划区内核发“一书两证”。

 

2）乡村规划区。在乡、村庄规划区内核发乡村规划许可。

 

3）规划区以外地区。虽然《城乡规划法》没有明确的地方，但是各地的规划条例已经作了探索，并形成了不同许可类型。

一般而言，除了持有规划许可证以外，规划许可合法性体现在：

 

1）主体合法。主体是依法成立的规划管理部门或者是其委托的派出机构。

 

2）内容合法。许可内容应当是行政主体在法定权限内做出的。

 

3）程序合法。规划许可的核发应当遵守法定程序，或者符合正当程序原则。

 

4）法律适用正确。做出规划许可内容所依据的相关法律、法规是准确的。

（3）规划中的信赖保护

信赖保护是本案的一个重要内容。实际上，《城乡规划法》第五十条就是信赖保护条款。该条款明确了两种类型的信赖保护：

 

1）城乡规划修改。“一书三证”核发后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。这里指的城乡规划包括城市总体规划、控制性详细规划与相关专项规划等规划。

 

2）修建性详细规划与建设工程设计方案的总平面图的修改。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。由于修建性详细规划与建设工程设计方案的总平面图的修改相当于具体行政行为的修改，在修改程序中增加了采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

信赖保护是诚信政府、责任政府重要体现。信赖保护是指，若行政相对方对行政行为产生了合理的信赖利益，行政机关应当予以保护，不得随意更改或撤销已经生效的行政行为。若确实需改变行政行为的，由此给行政相对方造成损失的应当给予补偿。一般而言，只要是行政行为，不论是否合法，都能产生信赖保护的条件，除非是明显无效的行政行为。本案中，原告的涉案建筑一直没有改变使用用途，且符合农用地用途管制的要求。原告对涉案建筑的使用已经形成了信赖利益。即使是镇政府不是设施农用地审批主体，并且改涉案建筑的审批也是存在问题的，由于行政行为具有公定力，北京高院做出了对行政相对方进行赔偿而不是补偿的判决。这也区分了由于不当行政行为导致的行政责任。

案例启示

03

设施农用地在国土空间规划体系中是一个小问题，却是关系到广大农民的发展利益的大问题。设施农用地是现代农业发展的产物，在保护耕地、节约用地的背景下，多层、高层养猪场已经在多个地方出现。但是，设施农用地之上的建筑是属于建筑物还是构筑物，仍然没有清晰的定义，对设施农用地的建筑管理的法律规定仍然存于空白状态。毕竟在设施农用地上进行建设与耕地耕作层的保护是有矛盾的，设施农用地项目与依托农业的休闲观光项目、产业项目的非农用地存在较多的相似之处，况且在“房地一致”的法律原则下对设施农用地之上的建筑如何实施全周期管理也需要相应的法律规范。

该案例为我们提供了从司法审查的角度认识土地用途、规划许可以及信赖保护的法律意义。在目前的用途管制中，无论是农业产业用地，还是工业产业用地在定义、管制要求、管制程序等方面都存在一定程度的模糊的地方。这是造成对产业用地管制乏力现象的原因。该案例给我们的启示，正如习近平总书记谆谆嘱托的，“把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设，不要留历史遗憾”。这就要求我们在规划好每一寸土地的同时，也要制定好每一条法律条款，核发好每一个规划许可，让人民群众在规划和用途管制中感受到公平与正义。

判决书原文如下

北京市高级人民法院

行政裁定书

（2020）京行申247号

↑↓滑动查看全文

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

你可能还想看这些

文章精选 | 何明俊：城市设计的法律基础

点击图片阅读全文

国家宪法日 | 宪法中这些条款与规划密切相关

点击图片阅读全文

何明俊：规划法治体系建设必须基于《宪法》秩序

点击图片阅读全文