经济议题“安全化”，美国缘何高度聚焦中以关系？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

随着中以两国经贸往来、科技合作、官方关系的不断深化，美国政府开始以国家安全的视角审视中以经贸合作，这给中以关系带来不确定性。如何应对美国的外交攻势，有效维护来之不易的中以关系、促进中以两国的繁荣发展，将是中国外交和“一带一路”建设面临的重要课题。

蓬佩奥“冒险”访以，中国议题成关键

5月13日，蓬佩奥访问以色列，将中国问题和以色列极其关注的定居点问题“挂钩”。蓬佩奥的访问正值美国新冠疫情肆虐，因此在行程安排上慎之又慎，只在以色列停留了8小时，而且美国驻以色列大使大卫·弗里德曼（David Friedman）并未出席活动。以色列发行量最大的英文报纸《耶路撒冷邮报》上甚至有文章批评蓬佩奥不应该在此时访问以色列，这是对人民的健康和安全不负责任。

图：蓬佩奥和内塔尼亚胡在以色列出席公开活动

图源：犹太通讯社（JTA）

那么，有什么事情是蓬佩奥冒着疫情扩散的风险，也要当面商议的呢？此次蓬佩奥访问的时间很特殊，选在了以色列新政府宣誓就职的前一天。在经历了一年多的“看守政府”临时执政和连续三次大选之后，以色列政治僵局终于告一段落，本杰明·内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）领导的利库德集团（Likud）和本尼·甘茨（Benny Gantz）领导的蓝白党联盟（Blue and White）终于达成了联盟协议，组建联合政府。协议不仅对实力接近的两党在政府中的权力分配作了规定，而且把四年总理任期“大卸八块”，规定两党“轮流坐庄”：内塔尼亚胡先担任1年半，在此期间甘茨担任副总理；接着甘茨做1年半总理，直到2023年5月；在剩下的几个月里，分别留几个月给内塔尼亚胡和甘茨。

图：蓬佩奥在以色列机场走出舱门，戴着绘有星条图案的口罩

图源：以色列国土报

内部并不团结一致的政府即将宣誓就职，蓬佩奥在此时访问，目的在于和以色列国内各个政治力量沟通交流，就若干重大外交问题进行商榷。伊朗问题、巴以问题自然在讨论议程之中。

然而，更加引人注目的是：中国议题也赫然在有限的8小时议程之中，而且甚至有“喧宾夺主”的地位。以色列官员对《国土报》透露：在美以双方外交官的会谈中，蓬佩奥将中国议题和以色列十分关注的定居点议题挂钩，甚至可以说是“前置”。美国外交官并不是在讨论完定居点问题后再讨论中国议题，而是说：“你想谈吞并定居点？我们先聊聊中国。”

图：以色列在约旦河西岸建立的定居点吉瓦特·泽夫（Givat Zeev）

图源：纽约时报

以色列各大主流媒体纷纷报道了这一引人注目的现象。须知，中国长期以来并不是中东事务的重大利益攸关方，并未深度参与地区热点事件，总是以主持国际正义、遵循国际社会共识的立场处理各种中东问题。此次蓬佩奥如此关注中国，是因为中以关系的不断升温。

中以关系升温：

“一带一路”契合以色列“向东看”

近年来，中以关系持续升温，体现为经贸合作规模扩大、科技合作日益密切，而且有良好的官方关系为之“保驾护航”。

一是经贸合作体量迅速扩大。在贸易层面，过去十年之间，中国和以色列的贸易总额增长了402％，2018年达到约140亿美元，使中国成为以色列的第二大贸易伙伴。根据《彭博社》报道，一位以色列高级官员还曾于2019年年底向路透社透露，中国和以色列可能于2020年缔结更大规模的贸易协定。

在投资层面，中国企业参与了以色列若干重大基础设施项目的建设工作。2015年以来，中国企业已获得以色列两大重要港口——阿什杜德新港的建造权和海法湾新港的运营权。海法港口协议授予上海国际港务集团25年经营该港口的权利。2017年，中国铁建公司和以色列最大公交运营商艾格德(Egged) 联合中标以色列首条轻轨——特拉维夫“红线轻轨”项目。更近期的案例是中国香港的企业正在竞标索拉客2（Sorek-2）海水淡化工程。

图：以色列海法港 图源：海法港官方网站

中以还在商议由中国企业参与建设打通欧亚大陆的“红海－地中海高速铁路”项目，该项目旨在打通连接红海最南端埃拉特( Eilat) 港和北部地中海阿什杜德( Ashdod) 港之间的陆路通道，全长350 公里，被称为“陆上苏伊士运河”，战略价值巨大。

二是双边合作的主轴从经贸合作转向科技创新。中以双方将官方关系界定为“创新全面伙伴关系”，其关键词就是“创新”，这为中以关系的发展规划了方向。早在2011年，中资企业就开始对以色列进行了多起并购活动，2016年对以色列高科技公司的投资金额达到6亿美元。以色列总理还亲自担任“创新合作联合委员会”主席，该委员会自2015年至2018年期间就资助了50个高科技项目。在2017年内塔尼亚胡访华期间，习近平总书记指出：“以色列是一个世界闻名的创新国度，而中国正在推进创新驱动发展战略，因而创新成为两国合作的重中之重。”

三是各自的国家战略、两国的官方关系为经贸合作保驾护航。2017年3月，以色列总理内塔尼亚胡于在其任内第二次访华。期间，他作出了许多可能让盟友美国感到焦虑的表态：“中国应当在国际舞台追求其应有的位置（its rightful place）,而以色列是中国为实现这一目标的“完美小伙伴”（your perfect junior partner for that effort）……中以贸易是“天赐良缘”（a marriage made in heaven）”。阿拉伯之春以来，以色列提出了“向东看”政策，还不顾美国反对成为了亚投行的创始成员国，这种“天赐良缘”可以说是中国的“一带一路”倡议和以色列“向东看”擦出的火花。

落实到具体政策上，以色列政府于2015年开始将为在以色列投资受挫的中国投资者承担10%～15%的损失，承担金额最高可达1500万美元，有效提高了中资企业的风险承受能力。

一个很有趣的现象是，从2013年到2015年，以色列外交部削减了诸多驻外使馆预算和人员，但是与中国事务相关的外交人员增加了30%，足可见以色列对中国的重视。

中以互信之基：

民心相通与利益相融

01. 近年来，中以关系深入发展的首要原因是利益结构上的高度互补性。

中以两国的科技合作可谓“各取所需、各尽所能”。中国政府提出了“创新驱动发展战略”、“中国制造2025”，旨在推动科技创新和产业升级，实现科学技术向先进生产力转化，中以之间的深度科技合作可以助力这一进程的实现。

对以色列而言，虽然其科研实力强大，但是由于自身经济体量过小，科技成果向生产力和财富转化的空间有限，因此有必要在外部寻求市场，中国可以提供广阔的市场和极强的产业转化能力，以色列的技术可以在中国实现市场化转换，从而落地生根、创造财富，这正是以色列所需要的。相反，以色列的美国等发达国家盟友却在经济上和以色列存在相当程度的竞争关系。

中以在其他领域的合作同样可以实现共赢，在“一带一路”倡议框架下，中国能向以色列提供具有成本收益的劳动力资源、关键性的基础设施投资项目，这是以色列所迫切需要的。例如，2015年中以达成2 万名中国建筑工人赴以劳务协议，以加快建筑工程进度、缓解当地的住房危机。

正如中方领导人所说，“中以创新合作有力推动了两国关系持续向好发展。两国建立创新全面伙伴关系将进一步推动中以创新合作，更好实现优势互补，为两国人民带来更多实实在在的好处。”

图：2017年3月21日，中以两国领导人在北京钓鱼台国宾馆会见。

图源：新华社。

02. 其次，中以两国人民的友好往来和历史情谊也是两国关系深化的“润滑剂”。以色列的民调显示，66%的以色列人对中国持有好感，在代议制民主国家中位居前列。这种好感是历史性形成的。

正如以色列希伯来语报纸《信念之柱》所刊文章中所说的：“中华民族和犹太民族都饱经忧患，两个古老的民族也因此一直相互尊重、相互同情。数千年来，中华大地上从来就没有反犹主义。20世纪初，中国的哈尔滨、上海、天津等地接纳了大量犹太移民，而犹太人也为这些城市的发展付出了智慧和心血。他们建设的犹太会堂、犹太学校、银行、旅馆等许多精美建筑，虽历经百年风雨而依然保存完好。在反法西斯战争期间，中国人民向遭受苦难的犹太人民伸出了援手。据统计，仅中国上海一地就至少庇护了２.５万名犹太人，这一数字超过加拿大、澳大利亚、印度、南非、新西兰五国当时接纳犹太难民的总和。这些共同的经历是中以友谊坚不可摧的历史基础。”

与之相反，美国《外交事务》杂志所刊文章认为，以色列对于欧洲有一种“无以救赎”（irredeemably）的不信任，始终怀疑欧洲国家本质上是反对犹太国家的。

中以合作音乐剧《犹太人在上海》海报。图片来源：搜狐新闻。

经济议题“安全化”：
美国的政策思维

在此次访问中，蓬佩奥与内塔尼亚胡在公开场合谈起了中国问题，其发言依旧是老调重弹：“你们（以色列）是伟大的伙伴，你们共享信息，而不是像另一些国家一样隐瞒信息。我们当然还要谈论那个国家。”然而，内塔尼亚胡并不愿意让蓬佩奥继续这样的“污蔑式发言”，而是直接用玩笑话打断了蓬佩奥的发言。《耶路撒冷邮报》刊文认为，这是内塔尼亚胡在公开活动中唯一一次打断蓬佩奥的讲话，足见二人在中国议题上的立场分歧。

以色列和美国的主流舆论普遍认为，此次访问中有关中国问题的关切主要在于美国认为中以之间的经贸合作威胁到美国的国家安全，并因此向以色列施加压力。

美国大使弗里德曼（David Friedman）近期表态称：“必须小心考虑，不能把美以之间的如此高级别的合作（指情报工作和其他涉密事项）暴露给具有一个不同议程的其他大国（意指中国）……中国用投资和基础设施项目来“渗透”（infiltrate ）其他国家。中国公司有足够的能力“轻轻打开”各种开关、获取到最敏感的通信信息。”而蓬佩奥（据报道也是总统的意见）已警告内塔尼亚胡，如果不能令人满意地解决这些问题，他们可能会减少与以色列的情报共享。

早在2020年4月初，兰德公司（RAND）就发表了由美国国防部长办公室赞助的有关中以关系的报告，题为《中国对以色列技术和基础设施的投资：对以色列和美国的安全影响》。该报告提出，考虑到中国公司在通讯技术上的实力、中国公司和中国政府间的密切关系，大规模的人员流动中可能包含着情报人员，中国参与以色列的基础设施建设可能会导致敏感技术的泄露和网络间谍活动，这将会威胁到美国和以色列的国家安全，以及至关重要的美以同盟关系。

兰德公司报告的分析结论与弗里德曼大使、蓬佩奥的政策立场不谋而合，这充分证实了美国政府以国家安全视角审视中以经贸合作的政策思维。将经济议题“安全化”的政策思维在美国对华政策上得到了充分体现。值得注意的是，此前兰德公司提出的有关5G产业与国家安全的分析报告，在很大程度上促进了美国对华为等公司的制裁政策。2020年5月15日，美国政府再度展开对华为的全面制裁。

受这种将经济议题“安全化”的政策思维的驱使，美国阻止中以经贸合作的立场可能将是长期、坚定、明确的。

图片来源：新华社。

小结：中以关系前景如何？

尽管美国这一盟友给以色列施加压力、敦促其减少与中国的合作，但是并不能因此认为中以之间的经贸合作将会大幅度减少。中以关系有着广阔的前景，也面临着诸多制约因素和重重挑战。

积极的一面在于中以两国在经贸领域有明显的利益互补性。两国民间的广泛合作是在市场经济的逻辑下自然发生的产物，并非完全是政治关系推动的产物。中国和犹太人群体的历史性情谊也是中以关系的重要民间基础。《外交事务》今年2月所刊文章认为，美国的压力不会阻止以色列加强和中国的合作，原因在于以色列国内几乎不存在反对中国的民意基础和政治力量。

近期，在蓬佩奥“亲临”以色列施压的背景下，以色列政府也不打算做出妥协。面对蓬佩奥于公开场合在中国问题上对以色列施加的压力，内塔尼亚胡的态度是不予回答。以色列官员告诉美国媒体Axios的新闻记者，尽管我们将对外国投资进行审查，但他们并不希望这会导致长江和记实业有限公司的招标被禁止。

除了美国的反对之外，中以关系的发展也面临着诸多制约因素。首先，假如以色列新政府积极推动所谓“新中东和平计划”，中以两国的政治关系可能会遭遇挫折。早在特朗普于1月28日公布这份明显偏袒以色列的“新中东和平计划”时，内塔尼亚胡和甘茨都前往白宫参加发布会，都表示如果担任总理将执行这一计划。关于定居点问题，内塔尼亚胡则是在去年9月大选期间就提出了雄心勃勃的吞并计划，计划吞并以色列实际控制的约旦河谷和部分约旦河西岸地区的定居点。如今，在内塔尼亚胡和甘茨达成的联合政府协议中，甘茨放弃了吞并定居点等问题上的否决权。如果内塔尼亚胡强力推进吞并定居点计划，在国内层面的政治阻力不会太大。新政府将最早于7月1日对吞并定居点计划进行投票，堪称“箭在弦上”。

此次蓬佩奥访以，美国和以色列主流媒体倾向于认为蓬佩奥此行有意约束以色列新政府，使其不要在定居点问题上过于急躁。蓬佩奥和内塔尼亚胡在公开场合并未谈及吞并事务。《纽约时报》所载文章用“使绿灯变黄”来形容蓬佩奥访问对正式吞并定居点进程的影响。

当前，巴以关系日趋紧张，巴以冲突似有重回国际政治舞台漩涡中心的趋势。5月17日，以色列新政府宣誓就职。两天后，巴勒斯坦总统阿巴斯于当地时间19日深夜宣布，巴方停止履行与美国和以色列达成的所有协议。在巴以问题上，中国一直以来支持国际社会共识、坚持“两国立场”，主张通过政治对话来实现和平与发展。中国承认巴勒斯坦的国家属性，不承认黎巴嫩真主党为恐怖组织。如果中国继续坚持国际共识，而以色列坚定推进违背国际共识的“新中东和平计划”，两国政治关系可能会产生一定程度的紧张。

其次，中国和以色列的敌对国家伊朗、叙利亚有着良好关系。近年来，中国给伊朗提供武器军售，两国高层互访密切，建立了“战略伙伴关系”。中国还被叙利亚阿萨德政府热烈欢迎从事战后重建工作，这在将来或许成为中以关系中的重要关切。

从历史上看，每当中国和以色列面临“单项选择”时，以色列通常选择了美国。以色列以前就曾被卷入中美之间的冲突。在1990年代后期，在美国的压力下，以色列取消了向中国出售雷达系统的交易。2005年，在美国反对反雷达导弹交易之后，以色列停止该交易，并且明确宣布不再进行任何军事领域的贸易合作。

中国外交官在各种场合强调中以合作的互利属性、民间属性。作为对蓬佩奥访问以色列的回应，中国驻以色列大使馆在《耶路撒冷邮报》上所刊声明中表示：“中以务实合作的本质是互利共赢，无论是基建还是创投领域，都是基于市场供需的正常商业行为……我们相信，犹太朋友不仅能够打败冠状病毒，而且能够打败’政治病毒’，并选择最能为其利益服务的行动方针。”

在中以关系上，如何积极应对美国的外交攻势，充分运用外交资源，维护来之不易的中以关系，促进中以两国的繁荣发展，将是关涉到“一带一路”倡议实施效果的重要命题。

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