总规创新与改革对国土空间规划编制的启示
引言
国土空间规划时代的到来对城市总体规划（以下简称“总规”）造成了巨大冲击，虽现阶段国土空间规划体系下的总规应何去何从还未有定论，鉴于总规改革和建立空间规划体系二者在演进时序、规划理念与实践操作等方面存在诸多共通之处，总结历经总规改革的新一轮城市总体规划创新应对与改革趋势对国土空间规划编制具有借鉴意义。
本文梳理北京、上海、广州、成都、南京五城新一轮总体规划在目标传导、规模框定、空间管控、用地布局和实施保障等方面的创新应对方式，并基于总体规划在战略引领、全域管控、存量提质和实施监管等方面的改革趋势做出前瞻性思考，进而对国土空间规划编制提出巩固用户思维、延续传导思维、明确辩证思维的经验启示，旨在继往开来，寻求突破创新，主动融入规划体系改革进程。
2019年全国两会提出即将全面启动国土空间规划体系建设，宣告了国土空间规划时代正式来临。站在机构改革与行业变革的新风口，城乡规划势必承受极大冲击，其中城市总体规划被《城乡规划法》赋予了重要法律效力，是城乡规划体系中城市层面最为重要的规划层次[1]。
由于目前国土空间规划的法律法规、技术标准、编制序列尚不健全，国土空间规划体系下的城市总体规划何去何从也未有定论。现可结合各地实践总结出三类导向：其一，少数新一轮总体规划已获批的城市，以北京为代表，提出建立以城市总体规划为统领、多规合一的国土空间规划管控体系，统筹各级各类规划[2]；其二，其它新一轮总体规划已获批的城市，启动国土空间规划编制并以国土空间规划统领其他各级各类规划；其三，新一轮总体规划未获批的城市，以广州、深圳等城市为代表，停止总规编制并基于既有总规成果编制国土空间总体规划，同时依据《土地管理法修正案（草案）》，对于已编制国土空间规划的地区，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。
少数新一轮总体规划已获批的城市，以北京为代表，提出建立以城市总体规划为统领、多规合一的国土空间规划管控体系（图片来源：pixabay）
新一轮总规编制的浪潮甫一涌动便呈退去之势，指导城市发展数十年的城市总体规划是否就此成为历史犹未可知。可以明确的是，国土空间规划并非横空出世，而是脱胎于对主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合与统筹、传承与创新。无论未来城市总体规划会以何种形式、何种地位重塑于国土空间规划体系之中，其编制理念先进性与成熟经验都会在国土空间规划中得以延续优化。因此，归纳总结新一轮城市总体规划的创新应对与改革趋势，对市、县级国土空间规划编制具有重要借鉴意义。
一、城市总体规划改革概述
1.1 国土空间规划语境下的现行总规再审视
对于现行城市总体规划（规划期限至2020年）自身长期存在的问题，业界学界已进行了大量探索研究，形成了较为统一的认知，即：价值理念方面，墨守计划经济思维、重城市轻城乡；事权法理方面，未充分甄别中央与地方、政府与部门事权，使总规沦为规划部门内部工具；规划体制方面，编审周期过长导致时效性不足、动态评估和维护机制缺失等；技术方法方面，编制实施脱节、与公共政策衔接不足等[3]。
在国土空间规划语境下重新审视现行总规，则不同于以往对总规个体的检讨，而是将其置于空间规划体系之中，横向对比各类空间规划，探讨其可取与不足之处。总规的相对优势有三：一是具备一套开放成熟的规划编制机制[1]，以“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”方式为代表；二是拥有基于“发展”导向的资源配置与空间管制的丰富实践经验；三是开展前置战略研判，对城市发展规律、区域职能分工等具备一套系统成型的研究方法。
总规的不足之处也很明显，机构改革后自然资源部的核心职能一方面聚焦于对自然资源资产的确权、分配、流转与增值等[4]；另一方面聚焦于国土空间用途管制和生态保护修复。相对应的，现行总规一方面缺乏对于全域全要素资源的产权化、资产化管理手段；另一方面对于规划区外的生态、农业空间重视不足，有关生态保护修复等内容也较少涉及。
1.2 探索融入空间规划体系的总规改革思路
为有的放矢解决现行总规面临的问题，规划改革势在必行。总规改革始于2011年住建部设立《城市总体规划编制审查办法改革与创新》课题，期间历经数年探索，于2016年发布《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》，于2017年发布《关于城市总体规划编制试点的指导意见》，选取2省15市启动城市总体规划编制改革试点工作。
空间规划体系的确立始于2013年党的十八届三中全会提出“通过建立空间规划体系，落实用途管制”，随之进行了省域空间规划试点、市县 “多规合一”等尝试。2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部成立，进一步明确了将国土空间规划作为我国国土空间管理和用途管制的主要手段。其中，对“国土”二字的强调体现了国家对主权和主权权利管辖范围的认定[5]。梳理总规改革和空间规划体系建构时间线，不难发现二者发展演变历程的时间轨迹交互穿插，重合度较高（见下图）。
空间规划与总规改革发展历程大事记（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
进一步将总规改革要点和国土空间规划编制技术要点进行比对，依据国土空间规划体系“五级三类”的划分方式，选取市、县级国土空间总体规划与城市总体规划进行比较，分别从指导思想、编制内容、保障体系三方面对由“城乡规划”转向“国土空间规划”的规划要点演变异同进行分析，由于三方面内容涉及要素众多，故比对其中九项典型要素（见下图）。
总规改革要点与市、县级国土空间总体规划编制要点比对（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
经比对，有五项要素的聚焦点大致相同：
（1）规划基础，强调以矢量化底图、基础数据库为载体；
（2）战略目标，强调落实国家和区域发展战略；
（3）空间管控，强调以划定“三区三线”为手段；
（4）协调机制，强调政府主导；
（5）决策机制，强调统筹多主体诉求、全程公众参与。
有四项要素的聚焦点发生变化：
（1）规划作用，由战略引领、刚性管控转向空间用途管制；
（2）性质内涵，由统筹空间、优化资源配置的平台转向落实空间开发与保护的平台；
（3）分析评价，由资源环境综合承载力“单约束”转向资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”；
（4）信息平台，由“多规合一”信息平台转向“空间规划”信息平台。
分析比对结果，可看出总规改革要点和国土空间规划编制技术要点存在诸多共通之处，也在一定程度上反映出自“建立空间规划体系”提出后，空间规划在理念、制度、路径等方面均对总规改革产生了深远影响。
可以说，总规改革试点的意义，是为空间规划提供了规划落地实施的经验[6]。因此，历经总规改革洗礼的新一轮城市总体规划（规划期限至2035年），既可视作传统总规向市、县级国土空间总体规划转型的过渡产物，也可视作市、县级国土空间总体规划编制探索的早期雏形，分析其创新之处可为国土空间规划编制提供参考。对于已完成新一轮城市总体规划编制的城市，后续开展国土空间总体规划编制时，应科学、客观地评估既有总规成果，重点补充市县全域全类型国土空间用途管制等内容。
二、新一轮城市总体规划的创新应对
本文选取北京、上海、广州、成都、南京五城新一轮城市总体规划进行比对，其中北京、上海总规为2017年获批成果，广州、成都、南京总规为公示草案或阶段性成果。由于总规编制内容覆盖面较广，故仅就与国土空间规划密切相关的部分展开分析。
参照2019年1月23日中央深改委第六次会议审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的“科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，监督规划实施，强化对各专项规划的指导约束作用”系列要求，选取总规内容体系中的目标传导、规模框定、空间管控、用地布局、规划实施保障五部分相应内容开展研究。
2.1 目标传导：体现国家意志，凝聚地方共识
城市总体规划既要落实中央战略部署，响应国家对于规划改革的要求；又要实现政府治理能力现代化，确立可衡量、可实现的标准和要求。对应到总规的技术框架中，战略定位一般用于描述城市面向国家或区域的责任[7]，意在“承上”；发展目标是对战略定位的落实，意在“启下”。现行总规的战略定位、发展目标、指标体系、规划策略以及空间行动各环节往往缺乏衔接，内容相对独立，目标定位难落实、难监测[8]。
新一轮总规编制加强了战略定位在规划体系中的传导，将战略落实为目标，目标拆解为分项目标，再将分项目标细化为核心指标，为了便于年度统计和动态监测，可借鉴上海、广州的指标体系，围绕核心指标衍生出监测指标、系统指标[9]，由各类指标共同对接空间策略与实施机制，最终形成“目标-指标-策略-机制”的框架逻辑（见下表）。
五城总规战略定位、目标、指标传导一览（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
新一轮总规编制中，北京、广州、南京的分项目标是对中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大理念”的进一步践行，侧重于贯彻国家意志；上海和成都则结合城市发展所需与现实问题，针对性地提出人文、生态、便捷、宜居等分项目标，侧重于凝聚地方共识。
2.2 规模框定：増存减量并举，转向提质增效
中国城镇化已步入下半场，将呈现显著的区际分化特质[1]，现行总规还残存着计划经济的“烙印”，一刀切式的增量、外延发展模式已不再具有普适性。依据城市的城镇化与工业化进程、人地关系、资源环境承载力等因素，将城市未来发展模式分为三类：
（1）对于经济发达、城镇化水平较高且处于后工业化阶段、资源环境紧面临约束的城市，以存量发展为主；
（2）对于处于工业化中期、资源环境承载力尚可、人地关系相对协调的城市，未来仍具备一定的扩张条件，以增量发展为主；
（3）对于经济衰退、人口流失严重、人均用地面积指标与房屋空置率过高，内部已呈现空心化和穿孔化特征的城市，以减量发展为主。
本文比对的五个城市均为城市群层面的核心城市，城镇化率、经济水平、人口吸引力等多项指标位居前列，因此制约城市规模与发展模式的主要因素是资源环境的难以为继。
新一轮总规编制中，北京、上海、广州等超大城市针对市域城乡建设用地规模引入减量规划理念（见下表），北京同时对城六区的常住人口规模提出减量要求。值得注意的是，虽北京、上海均提出建设用地规模减量，但侧重点各不相同，北京关注市域城乡建设用地的减量，尤其强调以农村集体工矿用地和农村居民点为主的集体建设用地减量；上海关注建成区内低效工业仓储用地的减量提质，旨在缩小绩效差异，促进集约发展[10]。
五城总规现状与规划人口规模、用地规模一览（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
2.3 空间管控：划定三区三线，注重边界时效
十九大报告、住建部改革试点意见、四部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》等均明确提出落实全域三区三线划定工作。“三线”划定要求相对明确，生态保护红线和永久基本农田保护线已有全国层面统一明确的技术规范，城镇开发边界虽暂无统一技术规范，但住建部、原国土部联合部署已在北京、上海、南京等14市开展城镇开发边界划定试点，各地也已出台多部开发边界划定的地方性技术规范。
在新一轮总规编制的“三区三线”划定探索中，上海、广州、成都、南京等城市均遵循既定的划定要求，“三区”所指代的三类空间一般强调主导功能，即允许某类空间中存在其他类型用地。如上海、广州分别将生态空间划分为四类、两级，其中三、四类生态空间和二级生态空间均与其他类空间存在交叠。北京提出现阶段以生态控制线、城镇开发边界和集中建设区、限制建设区、生态控制区实行管控的“两线三区”模式，通过将限制建设区逐步拆解、调整至集中建设区和生态控制区实现弹性调控，规划至2050年实现“两线合一”（见下表）。
五城总规“三区三线”划定一览（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
对于仍处于城镇化快速发展阶段或资源环境承载水平较高的城市，城镇开发边界尚未稳定，不具备划定为永久性的条件，应充分考虑时效性问题。可借鉴北京做法，为城市发展适度预留空间，后续重点针对开发边界内以“一书三证”为核心的许可制度做出完善。
2.4 用地布局：强调主导功能，鼓励战略留白
在用地功能布局方面，现行总规编制往往参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），以大、中类用地划分城市建设用地，而对于城镇建设用地以外的其他地区关注不足，表达模糊含混。此种划分方式的弊端，一方面体现在从总规过渡到下层次规划的传导过程中，城市建设用地划分过细导致的弹性不足、“四线”与基础设施、公共服务设施用地等强制性内容频频被突破；另一方面表现为不能适应新时期构建国土空间规划体系所提出的兼顾统筹全域全要素的要求。
2018年住建部发布《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》，提出“城市功能区”概念，特指大城市、特大城市、超大城市的城市建设用地内部主要功能分区，包括居住生活区、商业办公区、工业物流区、城市绿地区、战略预留区五类。并强调编制以上三类城市的总体规划，可采用主要功能区块布局方式。新一轮总规编制中，北京、上海、南京等城市已采取类似做法，以“主导功能区”作为用地划分的基本单元，并顺应城市发展规律，为城市未来发展预留稀缺资源与战略空间。在此基础上，将“主导功能区”与“三区”相对应，便于后期实施管控（见下表）。
北京、上海、南京总规用地功能布局及与“三区”对应关系一览（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
2.5 实施保障：推进共同缔造，精细化全流程
为实现城市治理能力的现代化和精细化，住建部《关于城市总体规划编制试点的指导意见》中提出制定行动计划与策略、建立考核评价体系、建立“多规合一”信息平台等保障举措，以应对现行总规在实施管理过程中面临的由于事权划分不明确、政策法规不健全、公众参与不全面、规划衔接不协调等原因导致的规划落地难、实施效果不尽如人意等问题。
新一轮总规自编制伊始便将规划编制与实施等环节通盘考虑，一以贯之。归纳北京、上海等五城总规的规划实施保障体系（见下表），可概括为四个“健全”：
（1）健全空间规划体系，基于各级事权在空间维度上明确总规与下层次规划的传导机制，在时间维度上编制近远期行动计划；
（2）健全政策法规体系，伴随总规编制同步开展地方性法规、相关技术标准的编制、修编，重点覆盖立法空白区域；
（3）健全多方参与体系，充分发挥总规的公共政策属性，引导政府、社会、市民多方深度参与；
（4）健全维护监督体系，包含对总规的评估体检、动态维护、监管考核等，完善体检评估机制、动态监测机制、考核问责机制。通过落实四个“健全”，保障规划有序、有据、有效实施。
五城总规实施保障体系一览（来源：笔者根据相关资料整理绘制）
三、适应规划体系变革的总规改革趋势
3.1 贯彻战略引领，发挥纲领性指导作用
城市总体规划作为城市政府落实国家、区域战略的综合性规划和纲领性文件，应强化战略引领和刚性控制功能，实现由技术性、专业性、编制内容繁多且面面俱到的用地规划向结构性、综合性、纲领性的公共政策转型。
纲领性指导作用主要体现在对于城市性质、规模、边界、空间结构、基础设施、历史文化、生态格局、综合安全等内容提出指标性、结构性的控制与指引要求，明确规划实施中下层次规划必须落实和不能突破的内容，同时预留自由裁量空间，避免控制要求过全、过细导致的管控僵化与失效。以“刚弹结合”的方式确保纲领性指导理念在各级规划体系中的有效传导，为后续实施管理树立准绳。
3.2 面向全域管控，严守刚性控制底线约束
城市总体规划应成为着眼于空间规划体系，统筹各类空间发展需求和优化资源配置的平台。在空间管制方面，由过去侧重于规划区或中心城区层面，以“三区四线”作为管制要素的传统空间管制，转变为涵盖市域层面，以“三区三线”作为管制要素的全域空间管控。各地在“三区三线”划分的实践探索中可以根据地方实际采取不同应对方式。划定“区”“线”的同时也应保证弹性预留，结合未来发展情况完成功能转换。
3.3 聚焦存量提质，打造“以人民为中心”的城市
城市总体规划的编制呈现目标与问题导向相结合的发展趋势，目标导向体现了对“战略引领”要求的回应，问题导向侧重于关注城市发展过程中面临的现实问题，如破解“大城市病”、基于城乡综合安全规划构建韧性城市等，体现了城市发展决策由经济首位回归到“人本”首位的根本转变。
同时，诸如北京、上海、广州等超大城市已纷纷提出存量乃至减量规划的控制要求。针对存量时代的特点，城市总体规划的编制应以提高城市活力和品质为目标，具化并量化“高质量发展”的衡量刻度，寻找新的经济发展操纵杆，实施生态评价并积极探索可持续、渐进式的有机更新模式，加强对存量资源的复合、高效、集约利用。
3.4 加强实施监管，坚持多措并举落实“一张蓝图”
城市总体规划的编制应以维护公共利益为前提，对各利益相关体进行协调。总规改革以加强全流程实施监管为工作重点，确保各个环节有效衔接。
在规划编制阶段，应分解落实规划目标、指标体系和任务要求，明确建设重点和时序，提出行动计划和策略，制定保证实施的政策措施；在规划实施阶段，应健全管理制度，建立市级规划协调机制，协调解决规划编制和实施中的各类矛盾和问题，确保城市发展战略意图的实现；在规划评估阶段，应从城市发展目标和底线思维两方面确定考核评价内容，建立规划评估机制。
四、对国土空间规划编制的启示
4.1 巩固用户思维
面对新时期利益主体多元化和复杂化的趋势，国土空间规划可借鉴总规经验，树立用户思维，兼顾国家、城市政府、行政主管部门和各利益相关方（社会团体、市场、公众）四类用户[11]，从使用者角度出发，探讨国土空间规划的定位与编制要求，使之成为面向国家的，落实国土空间开发保护要求的转型指针；面向城市的，提升全域治理能力的施政纲领；面向主管部门的，推进实施管控的法定文件；面向各利益相关方的，融汇多方共识的协同平台。
4.2 延续传导思维
建立与详细规划、专项规划间的传导机制是总规改革的重点之一，国土空间规划同样需要在纵向五级、横向三类的规划体系中实现规划的有效传导。一方面可借鉴总规确立全要素指标体系，向上响应发展规划确立的目标愿景，向下指导面向实施的详细规划，全过程衔接专项规划，串联编制、实施、评估、督察各环节，维护国土空间规划的科学性与权威性；另一方面可借鉴总规成果体系与传导机制，引入“分区指引-专项规划大纲-行动规划大纲”的成果构成形式，以实现规划内容的分解传递，形成规划、建设、管理的完整链条。
4.3 明确辩证思维
探讨发展与保护间的关系是国土空间规划时代一个难以回避的议题。应明确发展与保护不是非此即彼、割裂对立的正反面，生态文明建设和体制改革要立足于基本国情与区情，既不违背经济规律，也不违背环保和技术发展规律，这就要求国土空间规划走高质量发展的路径并兼顾保护功效。
传统总体规划作为计划经济时代的产物，以经济建设为导向，因“重发展轻保护”而饱受诟病。总规改革后，明确了划定“三区三线”实行全域空间管控，校正了总规层面长期存在的发展与保护失衡问题。借鉴新一轮总规编制提出的“以水定人、以底定城、以能定业、以气定型”等规划原则，可在市场机制基础上协调保护类空间要素和建设类空间要素，实现资源的最优科学配置，为国土空间规划辩证地看待发展与保护间的关系提供参考。
参考文献：
[1]杨保军,张菁,董珂.空间规划体系下城市总体规划作用的再认识[J].城市规划，2016（03）:9-14.
[2]北京市人民代表大会常务委员会.北京市城乡规划条例[Z].2019-04-04.
[3]李晓江,张菁,董珂,等.当前我国城市总体规划面临的问题与改革创新方向初探[J].上海城市规划,2013(03):1-5.
[4]罗彦,蒋国翔,邱凯付.机构改革背景下我国空间规划的改革趋势与行业应对[J].规划师,2019(01):11-18.
[5]林坚,吴宇翔,吴佳雨,等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划,2018(05):9-17.
[6]孙安军.新空间规划体制确立之际城市总体规划改革意义初探[J].城乡规划，2018（01）:10-17.
[7]段宁,郑华,龚毅,等.面向空间治理改革的长沙市城市总体规划编制探索[J].规划师,2019(04):32-39.
[8]庄少勤,徐毅松,熊健,等.超大城市总体规划的转型与变革——上海市新一轮城市总体规划的实践探索[J].城市规划学刊,2017(S1):1-10.
[9]范宇,石崧,张一凡,等.目标与实施导向下的总体规划指标体系研究[J].城市规划学刊,2017(S1):75-81.
[10]张杨,刘慧敏,吴康,等.减量视角下北京与上海的城市总规对比[J].西部人居环境学刊,2018(03):9-12.
[11]董珂,张菁.城市总体规划的改革目标与路径[J].城市规划学刊，2018（01）:50-57.
作者
那慕晗，毕业于哈尔滨工业大学城乡规划学专业，现任职于深圳市城市规划设计研究院
相关阅读：
编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍