通力法评 | 《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》浅析
作者：通力律师事务所 安冬 | 狄家璐
2019年7月26日, 中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)公布了《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》(以下简称“《披露办法》”)及《关于实施<公开募集证券投资基金信息披露管理办法>有关问题的规定》(以下简称“《实施规定》”), 自2019年9月1日起施行。但《实施规定》明确, 《披露办法》中第十条、第十二条关于基金产品资料概要的要求及第二十九条关于向投资者提供对投资决策有重大影响的信息的规定, 将在《披露办法》实施之日起一年后执行(详见本文第三部分的分析), 以供基金管理人、销售机构、证券公司等相关机构完成必要的系统改造工作。
与2004发布的《证券投资基金信息披露管理办法》(以下简称“原《披露办法》”)相比, 《披露办法》的主要变化包括如下五个方面:
一. 完善指定媒介披露制度
1. 新增集中信息披露指定网站
《披露办法》增加中国证监会基金电子披露网站(http: //eid.csrc.gov.cn/fund)与原《披露办法》规定的基金管理人网站、基金托管人网站一并作为披露基金信息的指定网站。事实上, 在成为基金信息披露指定网站之前, 该网站已运营相当长的一段时期, 集中展示基金的募集信息、运作信息及临时信息等, 无偿向投资者提供基金信息披露服务。
2. 简化信息披露指定报刊并简化报刊披露内容
《披露办法》规定基金管理人、基金托管人应当在指定报刊中为单只基金选择一家报刊披露信息(而无需在几大报刊同时披露)。
同时, 《披露办法》还精简了指定报刊上须披露的项目和内容。基金招募说明书、基金合同、上市交易公告书、年度报告、中期报告及季度报告仅需在指定报刊上披露“提示性公告”而无需登载全文, 基金净值信息则不再需要在指定报刊上进行披露。其中, “提示性公告”的参考文本预计会由中国证券投资基金业协会(以下简称“基金业协会”)随后公布——根据“简明性”原则, 见报的“提示性公告”的内容预期会非常简略, 主要目的为引导投资者关注指定网站的相应信息披露。
3. 减少信息披露文件备案要求
《披露办法》删除了关于基金定期报告及临时信息披露备案的规定。但需要注意的是, 《中华人民共和国证券投资基金法》(以下简称“《基金法》”)及《公开募集证券投资基金运作管理办法》(以下简称“《运作办法》”)等法律法规中就基金终止上市交易、清算报告、基金份额持有人大会决议等特定事项或文件向证监会备案的要求仍然有效并应执行。
二. 优化和完善信息披露内容要求
1. 建立基金产品资料概要制度
与新增的“简明性”、“易得性”原则相呼应, 《披露办法》借鉴香港成熟经验, 引入了基金产品资料概要这一文件形式取代基金招募说明书摘要。除了指定网站之外, 基金管理人还应当将基金产品资料概要登载在基金销售机构网站或营业网点。基金合同生效后, 若基金产品资料概要的信息发生重大变更的, 基金管理人应当在三个工作日内进行更新; 其他情况下, 基金管理人至少每年更新一次基金产品资料概要。此外, 根据《公开募集证券投资基金信息披露XBRL模板第5号<基金产品资料概要>》(以下简称“《产品概要模板》”)的要求, 基金产品资料概要中的资产配置情况还需依照基金定期报告的披露频率进行定期更新。
《产品概要模板》维持了《披露办法》征求意见稿及配套规则中关于“篇幅原则上不超过四页”的要求, 并在此基础上明确“字体不小于五号字”, 对基金产品资料概要篇幅进行限制以确保其简明性。《产品概要模板》在其征求意见稿的基础上进行了较多修改完善, 我们会在学习研究后另行撰文对基金产品资料概要的编制做更深入的探讨。
如文首所述, 《实施规定》明确《披露办法》中关于基金产品资料概要编制、披露与更新的要求将在《披露办法》实施一年后开始执行, 并未区分适用于新老产品, 这意味着自2020年9月1日起, 除申报新产品时需准备基金产品资料概要外, 已成立的老产品也需要编制基金产品资料概要并加以披露。
2. 调整招募说明书定期更新为临时更新为主
《实施规定》取消了开放式基金招募说明书六个月更新一次的现行规定, 仅要求(1)在所含信息出现重大变更时更新; (2)在出现其他变更后至少每年更新一次。同时, 《实施规定》对该等重大变更所包含的情形进行了列举。
此外, 招募说明书的更新以及前文第1项所述基金产品资料概要的临时更新均只需登载在指定网站上。并且除非基金合同另有约定, 否则在基金根据基金合同终止事由进入清算期后, 基金管理人无需再更新招募说明书和基金产品资料概要。
3. 新增部分重大事项临时公告要求
《披露办法》要求新增披露的重大事项主要包括基金清算报告、基金终止上市交易、与其他基金合并、基金服务外包、基金管理人实际控制人变更等。此外, 《披露办法》增加了“基金信息披露义务人认为可能对基金份额持有人权益或者基金份额的价格产生重大影响的其他事项”作为需要进行临时信息披露的重大事件, 赋予了信披义务人一定自主判断必要性的权利, 亦增加了其审慎决策是否进行临时信息披露的责任。
值得注意的是, 相比征求意见稿“两个工作日内”的要求, 《披露办法》要求的临时信息披露的时间限制恢复到了原《披露办法》规定的基金发生重大事件“2日内”。
4. 完善重大关联交易的信息披露要求
《披露办法》和配套的《实施规定》明确了重大关联交易信息的披露要求的细节。这解决了《基金法》2013年修订以来的疑难, 为基金从事必要的重大关联交易排除了程序性障碍。其中重大关联交易的定义与《基金法》及《运作办法》的规定一致, 但《实施规定》中列明了免于视为重大关联交易披露的情况, 包括(1)买卖基金管理人、基金托管人及其控股股东、实际控制人或者与其有重大利害关系的公司非主承销的证券; (2)完全按照有关指数的构成比例进行证券投资的基金品种涉及的重大关联交易。
5. 取消特定时点披露基金资产净值(规模)的要求
《披露办法》取消了原《披露办法》关于半年末、年末披露基金资产净值的要求, 且开放式基金在基金合同生效后、开始办理申购或者赎回前也无须每周公告基金资产净值, 体现了抑制短期、无序“拼排名、拼规模”行为的政策基调。
三. 对投资决策有重大影响信息的提示要求
根据《披露办法》第二十九条, 基金管理人、销售机构及证券公司(投资者的经纪商)需向投资者提供的、对其投资决策有重大影响的信息(以下简称“重大影响信息”)包括(1)基金产品资料概要; (2)极端情形下基金存在的或潜在的重大风险, 以及(3)基金份额持有人大会的召集等。《披露办法》关于上述重大影响信息的提示义务的规定, 除了“缓冲”一年方始执行之外, 需要关注的至少还有:
第一, 基金管理人、基金销售机构需提示投资者阅读基金产品资料概要并确认其“已知悉”基金产品资料概要。《披露办法》及《实施规定》中这项普遍适用于柜台销售和网上销售的规定, 在目前已有的投资者适当性机制对保护普通投资者的基础上, 体现了对投资者更强的、无差别的保护, 也对基金管理人、销售机构提出了适时改造相关技术系统、增加提示阅读和确认知悉基金产品资料概要环节的要求。
第二, 《实施规定》中未就“极端情形下基金存在或潜在重大风险”列举具体情形, 而留给基金管理人自主判断。例如分级基金B类基金份额面临下折这类将直接显著影响持有人权益的事件, 即应属于典型的此类重大风险。
第三, 基金份额持有人大会召集阶段“告知”投资者的要求, 就其文义而言, 要求基金管理人、基金销售机构、证券公司切实向持有人传递基金份额持有人大会召集的信息, 这一召集要求高于《基金法》规定的公告形式。
基金管理人、基金销售机构及证券公司需要研究确定履行前述重大影响信息提示义务的技术手段, 以确保《披露办法》实施一年后的信息披露工作符合法律法规要求。其中, 基金管理人和基金销售机构还需要在销售协议中对基金信息披露的新要求, 特别是上述重大影响信息提示义务的落实加以约定或补充约定。
四. 自主披露的内容和尺度
《披露办法》第三十条明确了基金管理人可以开展法律法规要求之外的、符合一定前提条件的自主披露。其中, 关于以月度报告等方式提高定期报告披露频率的一项最受关注: 目前公募基金每季度进行持仓信息披露的频率无法满足部分机构投资者所处行业监管提出的更高频率的穿透要求, “月报”可在一定程度上解决此问题。
需要注意的是, 根据《披露办法》和《实施规定》的要求, 月度报告“等方式”不能无限制地扩大解释, 该等自主披露必须满足“公平对待投资者、不误导投资者、不影响基金正常投资操作”的前提条件, 并将受限于基金业协会届时制定的自律规则。换言之, “持仓日报”、“持仓周报”等更高频率的自主披露诉求还有待基金业协会的自律规则确认其可行性, 如果基金业协会自律规则未对此作出规定, 则这类诉求应当被视为不可行。
五. 强化信披监管约束引导机制
关于信息披露的事中事后监管, 《披露办法》中值得注意的新规定至少包括:
1. 信息披露质量与基金管理人业务发展紧密相关
除细化信息披露违规情形、明确法律责任之外, 《披露办法》将基金管理人的信息披露质量纳入“基金管理人分类监管评价指标体系”, 并呼应《运作办法》的要求, 规定若基金注册申请材料中存在低级错误等粗制滥造的情况的, 可以在一定期限内不对该机构提交的基金注册申请适用简易程序或不受理基金注册申请。
2. 指定基金信息披露事务专门部门和负责高级管理人员
与原《披露办法》中“专人负责”的要求相比, 《披露办法》第二十四条提出了基金管理人和基金托管人应指定专门部门及高级管理人员负责管理信息披露事务的更高要求。考虑到新要求将自2019年9月1日起施行, 基金管理人和基金托管人应尽快设立信息披露专职部门并确定分管高管。
3. 建立敏感信息知情人登记制度
与《关于办理利用未公开信息交易刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《老鼠仓司法解释》”)呼应, 《披露办法》第二十四条及《实施规定》第六条要求基金管理人、基金托管人建立敏感信息知情人登记制度, 其中“敏感信息”的范围除《老鼠仓司法解释》规定的投资、交易及持仓信息等未公开信息外, 还包括与基金运作、基金份额持有人相关的信息。并且, 该条要求与前述第2项相同, 实施前亦无宽延期。
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