《读书》首发 | 张锐、寇静娜：“黄背心”政治与欧洲能源转型
编者按：
马克龙就任法国总统以来，积极推动绿色增长能源转型。为了能在2040年禁售汽油和柴油汽车，法国政府在燃油税上不断加码，终于引来旷日持久的“黄背心”运动。尽管运动参与者的利益诉求不一，实质上都有反精英、反建制、要求直接民主的民粹主义特征。考察全球能源转型进程，这样的民粹主义运动或许才刚刚开始。
“黄背心”政治与欧洲能源转型
文 | 张锐、寇静娜
（《读书》2019年8期新刊 ）
法国“黄背心”运动是二○一八年引发全球关注、震荡欧洲政治的“灰犀牛”事件，起因是为加快能源转型、减少碳排放，法国政府决定加征燃油税。从十一月十七日开始，法国各地出现了以穿着黄背心上街为标志的抗议游行。最初，法国政界和媒体都以为这是一场稀松平常的民意反弹，但它很快演变为一呼百应、持续扩大的全国行动。全国共有七十二万人参与包括十二月八日在内的前四次抗议；截至二〇一九年二月二十三日，抗议游行连续在十五个周六“如约而至”。“黄背心”运动具有典型的民粹主义特征，它强调精英阶层与大众阶层的对立，指责马克龙的政策仅服务于精英阶层，牺牲普通民众的利益；其行动有自发性，运动的兴起与任何政党、工会组织无关，抗议者依靠社交媒体相互联系，始终强调政治中立性和拒绝“被代表”；属于非理性表达，一些极端团体、暴力群体混入其中，到二〇一九年二月中旬已有近一千八百人因暴力行为被捕；且号召直接民主，不少抗议者强调“现在需要一套直接民主的体制，能够通过公投直接影响国家的法律”。
法国“黄背心”运动（图片来源：wikimedia.org，摄影师：Thomas Bresson，CC BY 4.0）
尽管“黄背心”运动逐渐囊括各种利益诉求，但燃油税争议构成了整场民粹运动的导火索和核心议题，一个减少化石能源使用的政策引发了“一场撕裂中间派城市精英与批评体制的民粹主义者的深层次文化战争”，造成了法国自一九六八年以来最严重、最持久的社会动乱。这一事件显示了欧洲引以为傲的能源转型并非一帆风顺，以反对能源转型政策为主要诉求的民粹主义具有强大的煽动性、扩散性和破坏性。对于这一源自能源领域又波及政治、社会、经济各方面的重要现象，中外学界目前的研究还远远不够，我们尝试以能源民粹主义为核心概念，对“黄背心”运动做一深入解读。
一、能源转型为何激发民粹主义
在当今世界，面对全球变暖、环境恶化、能源贫困等棘手问题，能源转型的核心任务是建设清洁、低碳、高效的新型能源体系。其内容主要包括扩大可再生能源开发，提高可再生能源在一次能源和电能中的比重；促进化石能源清洁化及直接减少化石能源使用；提升能效和电气化水平。能源转型已成为全球参与的集体行动，到二○一八年六月，一百七十九个国家政府制定了可再生能源的发展目标，五十七个国家制定了电力部门完全去碳化的计划。其中，欧洲各国是全球能源转型的引领者。它们往往先于世界其他区域的国家遭遇转型进程中的问题和障碍，而能源民粹主义显然是其中一个易发且难以回避的挑战。
能源民粹主义指由能源议题引发的强烈政治表达，指向在能源系统、能源转型中出现的负面效应和社会不公。在诉求实质上，能源民粹主义具有民粹主义思潮或运动的一般性特点，包括：反精英主义，宣扬政治极化，把精英阶层和大众阶层塑造为两个理念分歧相距甚远、利益诉求高度对立的阵营；反建制主义，批判现有国家政治经济体制，要求公众创议和直接民主；反智主义，缺乏根据地怀疑或反对科学知识，鄙视或轻蔑技术专家、知识分子。能源民粹主义在当今世界是个普遍现象，美国、加拿大、澳大利亚等发达国家存在着和欧洲相同或相似的偏激观点和民粹运动，拉美的能源民粹主义主要针对大型水电开发或跨国电网项目，我国北方地区近几年的煤改气、煤改电曾引发网络上出现不少民粹色彩的反对言论。
太原市大王村煤改气供气管道（图片来源：house.qq.com）
能源民粹主义的兴起会受到一些结构性因素的触动，如逆全球化思潮、民主化转型和互联网社交媒体的推广，但主要来自能源系统的自身特点和问题。在很多研究话语中，能源转型是一个有百利而无一害的治理手段：在能源领域，促进各国的能源独立和能源安全，使每个国家拥有充足可靠、自力更生的能源供给；在经济领域，助推新一轮工业革命，创造大量商机和数以百万计的就业机会；在环境方面，减少各类温室气体和污染物排放，恢复和改善生态环境。很多人在表示支持能源转型的时候，都会强调上述收益，但从未真正了解能源转型也可能是麻烦的来源。
可再生能源的开发、输送和消费会衍生一系列外部性问题。“最常见的担忧可能包括：大坝造成水质改变、老化，大坝后方温度更低；大型风电场不仅与环境美观不协调，还会产生噪音污染并且导致鸟类死亡；大规模种植单种栽培的生物燃料作物会导致化肥浸出，以及生物多样性的减少；扩大用于生产生物燃料的作物数量也引发了人们对于食品价格长期影响的担忧。”可再生能源时代已经或可能出现国际争端，包括：各国围绕清洁能源技术竞相设置贸易壁垒，发动贸易战；清洁能源装备的大批量生产导致稀土资源供应的高风险，未来可能引发能源大国对稀土资源的争夺；建设在国际河流上的大型水电项目常引发上下游国家的纷争，塔吉克斯坦的罗贡水电站、埃塞俄比亚的复兴大坝都是导致地区局势持续紧张的在建水电工程；跨国电网在促进清洁电能的高效配置的同时也使一些国家面临能源安全脆弱性问题。
起步阶段的能源转型容易造成公众用能成本的大幅上涨，增加生活负担。这主要由于“大量昂贵的现有能源基础设施和原动机都存在较大的惯性，而建设新的转换设备和新的输配网络又需要很多时间和资本投资”。以德国为例，由于可再生能源附加费的不断上涨，二○○○至二○一三年，德国平均居民电价从13.64欧分/千瓦时上升到29.19欧分/千瓦时，上涨幅度高达114%，高出欧盟平均水平近50%。二○一四年，因无法支付电费而放弃使用德国国家电网的家庭达到了三十五万。
俄罗斯伊热夫斯克热电站（图片来源：wikimedia.org，摄影师：Vyacheslav Bukharov，CC BY-SA 4.0）
基于能源转型的全民性特点（需要全民参与，影响也波及全民），转型进程中的这些问题容易被迅速政治化，尤其是当问题威胁或损害到某个、某些群体的切身利益时，民众的不满情绪和激烈诉求容易集聚，并诱发各种形式的民粹主义。
此外，欧洲存在能源民主的传统和潮流，势必在新形势下有所体现。目前，欧美学术界对能源民主的定义仍缺乏共识，但各方普遍认同这一概念指向的是能源领域去中心化的治理模式、自下而上的公民倡议或行动。对于倡导能源民主的学者和公民团体看来，能源部门始终是一个高度集权、仅容纳经济政治精英的封闭决策体系，“无论是能源开发的选址，还是能源相关的立法，往往都是限制而非拓展公众的参与和介入”；在能源转型的过程中，许多关键性的问题都被政治精英们边缘化了，包括“谁会在转型中受益，谁会损失，谁的声音会被聆听，什么样的能源安排对大多数人有利”。针对上述结构性问题，能源民主的核心主张是应在能源决策中实施民主程序或践行直接民主，把决定一国能源系统构成及其演变的权力从少数政商精英的手中转移到社会公众，尤其是让低收入群体在选择能源产品、决定能源价格方面拥有更大话语权，形成一种以地方层面的社区或社群为决策主体的“去中心化”治理模式。波兰的绿色研究所（Green Institute）把能源民主归纳为三个主要诉求，包括赋权于民、创造属于公民的能源部门及使社会获得对能源资源的控制权。
欧洲的能源民主具有历史的积淀，在转型时代出现了崭新的实践形式。一方面，民众公共性诉求始终活跃于能源领域，以反核电、反高油价为主要诉求的草根运动在二十世纪七十、八十年代一度十分活跃。另一方面，技术变革为公众践行能源民主提供可行的实现路径。通过发展分布式可再生能源，“每个家庭、每个社区甚至每个人都可以成为微型的能源工厂，打破对能源生产的垂直垄断”，“形成水平分布和网络扩散式的合作式能源开发与使用架构”。当前一个典型实践是日益兴起的能源合作社，即民众通过组建合作社性质的企业，集中资金和闲置土地，开发规模不等的风能和太阳能发电项目，售电给电网公司获取收益。二○一六年，在德国，近一半的可再生能源电力产自合作社；在丹麦，23%的风电来自合作社。对能源民主的倡导者而言，能源合作社使能源转型不再只是技术的转型，而成为能源拥有者、利益享有者的转型，“使社群成为控制能源的‘超级力量’（super powers），而避免让国家行为体形成能源霸权”。
比利时一处风车与身旁的核电站冷凝塔（图片来源：wikimedia.org，摄影师：Trougnouf，CC BY-SA 4.0）
尽管能源民主具有积极效应，但其主张和行动可能引发民粹主义。首先，能源民主“蕴含潜在的、具有冲突性的多元化”，在鼓励各种主张的同时也可能激化不同群体间的矛盾。譬如，能源民主倡导发展可再生能源来赋予民众在能源事务上更大的参与权、决策权，但可能产生一种反噬效应，即当民众获得更大程度的民主的时候，可能会因个人利益或短期利益反对可再生能源的政策或项目，滞缓能源转型速度。其次，欧洲右翼民粹政党常以能源民主的名义宣扬立场，笼络民意。他们宣称：“能源转型只有对本国人民形成直接甚至独享的收益时才具有合法性；满足本国人民的能源利益诉求远远重要于应对气候变化和承担其他国际责任；掌权的政治经济精英把环保意识、欧洲一体化目标或他们的群体利益置于国家利益、人民利益之上。”通过对英国右翼民粹政党的实证研究，可以发现上述观点加重了该国的能源民粹主义，使能源转型无用论得到更大范围的扩散与认同。
二、欧洲能源民粹主义的主要诉求
目前，欧洲能源民粹主义的总基调是质疑能源转型，指向各国内部具体的政策、实施方案或开发项目，大致可分为以下四种类型。
一是反对由转型产生的税费。各国能源转型都须调集充足资金，投资新能源的基础设施，升级能源生产、输送和消费系统。政府迫于财政压力，很多时候不得不向公众征收相关的税费，而征税、收费的行动很容易激发民粹主义。以“黄背心”运动为例。燃油税是马克龙政府能源转型政策的重要组成部分。自二○一七年上任以来，马克龙致力于成为积极应对气候变化的政治领袖。在国内，他推动落实奥朗德政府的《绿色增长能源转型方案》，致力于实现二○三○年可再生能源占比达到32%，最新政策目标包括到二○三○年将风电产量提高两倍，将太阳能产量提高五倍，支持新能源汽车的使用，在二○四○年禁售汽油和柴油汽车等。因此征收燃油税是法国政府谋划已久、稳步推进的一项政策，通过这种惩罚型税收，一方面促使民众改变用能习惯、转向电动车，另一方面将税收收入用于开发可再生能源，取代多个日益老化的核电站。二○一八年初，法国已经上调了一次燃油税。到二○一八年十一月下旬，“柴油和汽油价格已经达到了每升1.46欧元和1.55欧元，相比去年上涨超过20%，显著高于欧盟均价1.38欧元以及1.39欧元”。引发“黄背心”怒潮的是政府十一月的再次增税计划，即自二○一九年一月起，对每升柴油和汽油分别征收6.5欧分以及2.9欧分的二氧化碳税。
对转型成本的抗拒是“黄背心”运动这一类民粹主义的直接诉求。“黄背心”抗议者大多数来自法国一些经济发展滞缓的省份、社会服务设施缺乏的乡村和偏远郊区。这些地区的居民收入低于全国平均水平，且高度依赖燃油车出行或生产劳作，他们对燃油成本较为敏感，也缺乏承担高税负的韧性，所以他们无法接受燃油税在一年内显著幅度的提升。一位“黄背心”抗议者在接受采访时的观点很具代表性：“我们厌恶政府整天让法国人担心世界末日，我们这些依靠贷款和债务活着的人只担心月底的账单。”
圣艾蒂安市的“黄背心”抗议者（图片来源：wikimedia.org，摄影师：Touam [Hervé Agnoux]，CC BY-SA 4.0）
转型成本分担的公平性构成民粹主义的主要关注点和集中抗争点。在“黄背心”眼中，目前的能源转型变成了一场精英阶层主导的成本转嫁，他们反复强调三个维度的成本分担不均，充满着“我们”与“他们”的区隔。一是阶层的分担不均。“黄背心”们认为燃油税的提高对富裕阶层的影响十分有限，但却构成了他们沉重的生活负担；税收没有体现出阶层间的差别，他们在为碳排放更多的富裕阶层享有健康清洁的生活买单。这一诉求与欧洲目前诸多领域的民粹主义具有相通性，反映了后工业化社会的困境：社会结构日益固化，贫富差距和阶层对立日益加剧，中下阶层日益成为社会结构的夹心层，“赚取的收入使他们无法享有国家补贴和税费减免，但是绝大多数人的收入还足以支撑他们过正常的生活。所有这些人都生活在公共服务薄弱的地方，他们看不到纳税的好处”。二是城乡的分担不均。此次燃油税的重点是柴油，由于生活在首都圈、大城市里的居民较少使用柴油车，税负的重点落在了依赖柴油车的外省、乡村居民身上。这部分人群产生了强烈的利益被剥夺感，觉得他们遭到了“巴黎精英的忽视和侮辱”。法国政治学家赫尼耶表示：“这是外省对巴黎的反叛。巴黎一直被视作骄傲且高高在上的首都，但这一次，外省人感到巴黎从来没有像现在这样陌生，不接地气。”在这种不满情绪的引导下，“黄背心”运动充斥着各种地域间的仇视言论。三是行业的分担不均。在“黄背心”看来，“我们是代航空公司、航运公司受过，这些公司制造了更多污染，却没有缴税”。
“黄背心”运动被视为全球碳税革命的一个开端。《华尔街日报》的评论认为多国将出现类似的民粹运动，抵制以压抑化石能源使用、加快能源转型为主要目的的税收，因为“（各国）选民不认为气候变化能够让那些增加他们生活开支和伤害经济的政策具有合法性”。实际上，在法国“黄背心”运动兴起后，德国、比利时、荷兰也随即出现了类似的街头抗议，反对各自政府运用政策手段增加燃料成本。
穿着“黄背心”的圣诞老人，比利时（图片来源：wikimedia.org，摄影师：Jamain，CC BY-SA 4.0）
二是反对风电项目。在欧洲各地，经常出现反对可再生能源项目的公民运动，绝大多数针对风电项目。对风电的反对始于新能源技术大规模落地的二十世纪八十年代，早在那时，欧洲和美国就已出现“不要在我后院”（Not in My Back Yard）行动。一九九一年有学者将这种现象命名为“Nimbyism”，指“当地居民采取的强烈的、有时情绪化和顽固的抵制，他们因认为风电机组会产生不良影响而反对风电场的选址建议”。尽管风电技术在过去几十年里不断完善，欧洲民众整体上对能源转型、风电技术持支持态度，但仍然能够看到各国频发的“不要在我后院”运动。在法国，70%以上的风电场在规划和建设过程中遭到社区层面的反对；在荷兰，渔民们不满北海上的风电场，抱怨风电机组影响到他们的渔业捕捞；在波兰，由于公众对涡轮机噪音和风电场选址的各种抱怨，政府对陆上风电的项目落地设置了诸多严苛条件；在英国，二○○九年拟建的四千个风力涡轮机项目遭到了两百多个反风电团体的抗议，众多教育界、媒体的知名人士也站在反风电的一边。他们倾向于认为，风力发电机破坏景观，将直接损害当地的旅游观光业，降低房地产价格；风电机组离自己的住宅太近，担心辐射和噪音对健康造成不利影响；开发风电不能使开发地居民直接获益；对野生动物造成不利影响等。有研究显示对风电的反对有时与居民的文化观念相关。来自丹麦的问卷调查显示，频繁造访海岸的受访者（即渔民和生活在海岸边的居民）往往比偶尔造访海岸的游客对海上风电持更显著的反对态度，因为前一类人群把海岸景观视作一种珍贵的天然资源，希望能够保持它本来的面貌，而不认同其工业上的价值。
尽管每个人都拥有对风电说“不”的权利，但目前很多反对呈现出较强的民粹色彩：反对者倾向于用“后真相逻辑”(post-truth logic)来阐述他们的主张，夸大、扭曲风电的负面效应，重复使用一些早已澄清的偏见混淆视听；有时会否认能源转型的必要性，不提化石能源的危害，乃至拒绝承认“气候变化是人为造成”这一普遍认同的事实；强调阶层之间的对立，把反对风电的正当性包装成为“保卫民主免受非选举产生、非本土的政治经济精英、特定商业或环保利益集团的伤害”。
为Scout Moor风电场运送的风力发电叶片经过伊登菲尔德镇（图片来源：wikimedia.org，摄影师：Paul Anderson，CC BY-SA 2.0）
三是反对建设电网工程。从化石能源为主向清洁能源为主的能源转型，需要在终端用能环节向电力消费转型，这意味着电网在转型进程中扮演必不可少的角色。根据欧洲输电系统运营商网络的估计，为了达到欧盟的能源和气候目标，在二○三○年前，欧盟各国至少需要投资一千一百四十亿欧元新建超过六万公里的输电线路。
能源民粹主义广泛存在于目前欧洲的电网建设过程中。二○一八年，欧洲输电系统运营商网络成员正在投资建设的三百二十九个电网项目中，有一百二十个项目处于拖延或重新规划的状态，一个主要原因是需要花费大量时间、资源去提高项目的本地接受性（local acceptability）。欧洲非政府组织“可再生能源电网倡议”的负责人安托列·娜芭塔戈里尼表示：“人们并不认为新建的输电线路服务于一个可再生或公平的未来。无论欧盟层面还是一国范围，几乎每个项目都会遭遇到地方上的抵制。”例如，为了建设可再生能源为主的电力系统，德国联邦网络局（Federal Network Agency）很早提出了扩建全国电网的计划，规划到二○二五年新建四千六百五十公里输电线路，包括四条高压直流线路。但是，该计划遭遇了电网途经村镇层出不穷的公众抗议，很多人不信任技术监测、环评的结果，只是认定高压输电线会给他们的健康带来危害，指责大型铁塔破坏景观和给房产价格带来不利影响。二○一五年，德国政府同意南北输电线的绝大部分采用地下输电线的形式，这将比架空线路多出数十亿欧元的建设成本，同时也为未来的检修维护增加了难度。即使做出这样的改变，现在仍有农民表示地下线路将破坏他们的农场。
跨国电网遭遇更强烈的能源民粹主义，不仅包含着能源技术、能源转型的质疑，更糅合了以排他性、封闭性为特征的资源民族主义。例如，挪威拥有供大于需的水电，通过与区域内国家电力互联，既能充分利用本国的清洁能源资源，获得更多收入，也帮助整个欧洲提高能源使用的清洁程度，获得便宜的电力。但是，在挪威内部，大多数公众持消极态度。反对党和几个工会、社团始终反对挪威和苏格兰之间的北联项目，他们在未提供任何技术数据的情况下表示该项目是在向他国输送利益，并会增加挪威电价和电网运行成本，降低挪威天然气的市场竞争力。再如，在英国，进口欧陆电力的跨国电网常常成为本土非政府组织的攻击对象，他们指责这些项目完全被欧盟、中央政府主导，决策过于集中和缺乏透明，同时跨国能源项目会造成英国对他国的能源依赖，甚至还在国家身份方面威胁到“不列颠性”（Britishness）或“英国性”（Englishness）。
欧洲跨国输电网络简图，红色为既存项目，绿色为已获批准项目，蓝色为尚在筹划中项目（图片来源：wikimedia.org，制图者：J JMesserly，CC BY-SA 3.0）
四是反对改造煤炭行业。化石能源行业的工会往往是能源转型进程的反对者，它们把捍卫工作权利作为诉求重点，散布各种“弱者情绪”的言论，包括现有转型操之过急，缺乏全面的经济效益评估；化石能源行业创造的工作机会与能源转型不可兼得；石油、煤炭的产业工人将成为能源转型的牺牲者，矿区将彻底衰落、陷入混乱。当前，欧洲煤炭行业的民粹主义相对旺盛，因为多国已出台在明确期限前关停煤电的政策，矿区的转型、煤炭工人的安置迫在眉睫。当一些国家的矿井或燃煤电厂关闭，总会伴随罢工、抗议等行动。例如，二○一四年十二月，波兰煤炭公司关停四座盈利能力较差的矿井，导致了全国煤炭工人的大罢工。工人们为表达诉求，封锁了铁路主干线，造成全国交通瘫痪；一些民众也采取了封锁道路的抗议方式来声援煤炭工人。可以预见，在波兰、德国、罗马尼亚、希腊等较为依赖燃煤发电的国家，类似的民粹运动在中短期内会频繁出现。
能源民粹主义广泛存在于欧洲各国，无论是能源转型积极的国家（如德国、法国）还是相对后进的国家（如波兰），都存在着不同强度的民粹诉求或运动，各国能源转型、能源国际合作面临着由此产生的风险或不确定性。通常来说，它们较少反对欧洲能源转型的整体目标或总趋势，而往往针对一国或者一地具体的政策、个别的项目，呈现应激性、情绪化特征和个人境遇色彩。尽管其某些诉求反映了民众合理的关切与正当的诉求，指向的是能源转型的分配正义和程序正义（具体来说，分配正义涉及如何在不同的群体间公平地分担成本、分享收益，程序正义涉及决策者和普罗大众之间能否实现充分交流与协调，尤其是决策者能否充分吸纳中下阶层的利益诉求）。但是，能源民粹主义对正义的呼吁并不能掩盖及合法化其蕴含的非理性论述、后真相逻辑、利己思维及暴力行为。
我国能源转型亦势在必行，要防范能源民粹主义，除塑造全民对于加快能源转型、实现绿色低碳发展的共识，完善能源领域的现代治理体系，为各类社会主体提供多元化的参与平台和机制，在重大政策制定、重大项目落地的过程中保障社会组织和公众的参与权、监督权，也需要密切跟进欧洲能源转型进程，关注和吸取发达国家在应对能源民粹主义方面的经验教训，以减少能源转型可能面临的社会阻力。
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