新书首发|罗兹|新治理：没有政府的统治
“治理”是20世纪八九十年代开始流行并在21世纪变得引人注目的一个概念。要对这个概念进行考察，就不能不提治理理论代表人物之一、英国政治学家罗兹教授的奠基性论文《新治理：没有政府的统治》。本文为该论文的一部分，归纳了“治理”一词的六种常见用法，并将其定义为“自组织的组织间网络”，用于对英国政府的研究。本文选摘自《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》（R.A.W.罗兹著，丁煌、丁方达译），中国人民大学出版社，2020年6月。
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在过去的15年里，用于公共部门改革的时髦语词和短语忽隐忽现。“新公共管理”和“企业家政府”取代了“雷纳突击队”（Rayner’s Raiders）和经济、效率与效益的“3E”标准。本文集中关注的是这些语词中的一个，即“治理”。“治理”被广泛使用，取代了常用的“政府”一词，但是“治理”具有特殊的意义吗？关于英国政府所面临的挑战，会告诉我们什么呢？
遗憾的是，即便是最粗略地审视一下，我们也会发现“治理”具有好几种不同的意义。因此，必须有一个基本的定义，而且这个定义要到教科书之外去寻找。芬纳（Finer 1970:34）将政府定义为：（1）“统治的活动或过程”，或者“治理”；（2）“有序统治的一种状态”；（3）“履行统治职责的那些人”或“统治者”；（4）“用以管理一个特定社会的方式、方法或者制度”。
目前的用法没有将“治理”用作“政府”的同义词。相反，“治理”指的是政府含义的一种变化，指的是一种新的统治过程，或者是指一种发生了变化的有序统治状态，或者是指管理社会的一种新方法。到目前为止，一切还算简单；但是当我们详细阐述这种新的过程、新的状态或者新的方法时，定义的问题就变得很敏感。“治理”一词至少有六种不同的用法：（1）指称最小化的国家；（2）指称公司治理；（3）指称新公共管理；（4）指称“良好治理”（或善治）；（5）指称一种社会控制论体系；（6）指称自组织网络。
当然，语词应该具有明确的含义，但是我的讨论中还有一些更有趣的主题。20世纪80年代掀开了关于统治方式争论的新篇章。对“治理”的分析将有助于我们确定这项试验的本质，有助于我们揭示英国政府发展中的趋势和矛盾。我认为英国政府可以在多种“治理结构”之间做出选择。我们现在可以在市场和等级制基础上加上网络。在这三种用于权威性地配置资源和实施控制与协调的结构中，没有哪一种结构原本就是“好的”或者“不好的”。对结构的选择未必或者并非必然就是意识形态信念的问题，而是一个实用性的问题；也就是说，在什么情况下每一种治理结构都是行之有效的。官僚制依旧是等级制或者通过行政命令进行协调的典范，而且，尽管近来发生了一些变化，但是它仍然是英国政府提供服务的主要方式，例如，福利署（Benefits Agency）依然是一个庞大的官僚体系。民营化、市场检验和购买者与供给者的分离就是政府运用市场或准市场方式来提供服务的例证。价格竞争是高效率、高质量服务的关键。竞争和市场是英国政府中的一个固定组成部分。人们尚未广泛地承认，尤其是英国政府尚未认可，政府部门的运转，诸如福利服务这样的公共服务现在可以通过以信任和相互调适为特点的网络来有效地供给。英国政府正在寻找一种新的“工作准则”。这种寻找就意味着要在不同的治理结构之间做出选择。而“治理”就是一种这样的结构。
作为最小化国家的治理
这种用法是一种总括性的表述，用以重新定义公共干预的程度和形式以及运用市场和准市场提供“公共”服务。运用斯托克（Stoker 1997：6）的恰当短语表达就是：“治理是削减开支可以接受的一个方面。”任何变革的程度都是一个有争议的问题。无可争议的是，政府的规模因民营化和公务员队伍的缩减而有所减少。然而，公共支出在GDP中所占比例大致保持不变；公共雇员的数量在地方政府和国家医疗服务体系中仅略有下降；而且规制取代了所有权，成为了公共干预的首选形式，政府为此建立了十个主要的规制部门。无论实际结果如何，对更少政府规制的意识形态偏好常常呼声更高（例如，可参见Kavanagh 1990：1112）。作为一种政治辞令，虽然“治理”概括了这种偏好，但是除此之外，它并没有什么其他声音。
作为公司治理的治理
这种专门用法指的是“用以指导和控制组织的体系”（Cadbury Report 1992:15）。因此：
治理角色所关注的不是经营公司的业务本身，而是对企业进行全面指导，对管理层的执行行为实施监督和控制，以及满足对超出公司边界的利益进行问责和规制的合法期待……所有公司不仅需要管理，而且也需要治理。
英国特许公共财政及会计协会（CIPFA 1994:6）将这种用法用于公共部门：
诸如强制竞争性投标、在内部市场中建立离散业务单位以及普遍采用一种更加商业化的管理方式这样的发展举措正在创造一种不同的文化和氛围，它象征着背离传统公共服务“理念”及其无私服务和开放性的价值观。公共服务目前正在经历重大的变革，这一事实使人们更有必要格外谨慎小心，以确保健全的公司治理体系既能做到角色到位又具有实践的可行性。
英国特许公共财政及会计协会的报告指出了在公共部门和私人部门的组织中同样适用的三个原则。它建议公开或披露信息，正直诚实或直截了当的交易和完整性，以及问责或通过明确的责任划分和清晰的角色界定而使个体对其行为负责。尽管公司治理是“治理”这个词的一种狭义的用法，但是其所关注的问题也是人们在讨论“新公共管理”和“善治”中的问责时所关注的问题。此外，这种用法还提醒我们，私人部门的管理实践对公共部门具有重要的影响。
作为新公共管理的治理
“新公共管理”最初具有两种含义：管理主义和新制度经济学。管理主义指的是将私人部门的管理方法引入公共部门。它强调的是亲力亲为的专业管理、明确的绩效标准和测量措施、通过结果来管理、经济效益，以及更亲近顾客。新制度经济学指的是将激励结构（如市场竞争）引入公共服务供给。它强调的是分解官僚体制、通过合同外包和准市场加剧竞争，以及消费者选择。在1988年之前，管理主义在英国占据主导地位。在1988年之后，新制度经济学的理念变得更加突出。
“新公共管理”之所以与这种关于治理的讨论有关联，其原因在于“掌舵”对于公共管理的分析至关重要，而且“掌舵”是“治理”的同义词。例如，奥斯本和盖布勒(Osborne and Gaebler 1992:1920）区分了“政策决策（掌舵）与服务供给（划桨）”，他们认为，官僚体制是服务供给的一种破产工具。他们提出了企业家政府所基于的十项原则：
大多数企业家政府都会促进服务提供者之间的竞争。它们通过将控制从官僚体制中挤出并推向社区来向公民授权。它们对其机构进行绩效测评，它们集中关注的不是投入而是结果。它们受自己的目标——它们的使命——驱动，而不是受自己的规则和章程驱动。它们把自己的委托人重新定义为顾客并且为他们提供选择……它们主张防患于未然，而不只是在事后才提供服务。它们努力挣钱，而不是只是努力花钱。它们主张分权，信奉的是参与式管理。它们更加喜欢的不是官僚机制，而是市场机制。而且，它们不只关注公共服务的供给，还关注对所有部门——公共部门、私人部门以及志愿者部门——的催化，即促进它们采取行动以解决他们社区的问题。
显然，新公共管理和企业家政府都关注竞争、市场、顾客和结果。公共部门的这种转型意味着要“更少的政府”（或者说是更少地划桨），但却要“更多的治理”（或者说是更多地掌舵）（Osborne and Gaebler 1992：34）。
作为“善治”的治理
政府改革是一种世界性的趋势，而且“善治”是世界银行的当红宠物，形成了其对第三世界国家的贷款政策。对世界银行（1992）来说，治理就是“为管理一个国家的事务而行使政治权力”，而且“善治”意味着要有：
一个高效率的公共服务体系，一个执行合约的独立司法体系和法律框架；对公共基金负有责任的行政管理；一个对代议制立法机关负有责任的独立公共审计师；各级政府对法律和人权的尊重；一个多元化的制度结构，以及一个自由的新闻界。
莱夫特威克指出了善治的三个方面：体制性、政治性和行政性。“治理”的体制性用法比政府更加宽泛，它涵盖了“内部政治权力与经济权力的分配和外部政治权力与经济权力的分配”。“治理”的政治性用法指的是“一个同时享有源于民主授权的合法性和权威性的国家”。“治理”的行政性用法是指：
一个高效率、公开、可问责并接受审计的公共服务体系，它具有帮助设计和执行恰当政策和管理公共部门任何现存事务的官僚能力。
而且，为了实现公共服务的高效率，世界银行力图鼓励竞争和市场，将公共企业民营化，通过减少冗员来改革公务员制度，引入预算科目，对行政进行分权，以及扩大利用非政府组织（Williams and Young 1994:87）。简言之，“善治”将新公共管理与倡导自由民主制紧密联系在一起。
作为一种社会-控制论体系的治理
虽然“社会-控制论”受到语言外衣的保护，但是我将尽力回避对这个词的多数新用法。
在库伊曼（Kooiman 1993b:258)看来，治理：
可以被视为一个社会-政治体系中出现的某种模式或者结构，它是所有相关行动者的干预行为相互作用所产生的“共同”结果或者后果。尤其是这种模式无法归结为某个行动者或者行动者集团。
换言之，政策结果不是中央政府行动的产物。尽管中央政府可以通过某个法律，但是它随后紧接着就要与地方政府、卫生当局、志愿者部门以及私人部门进行互动，并且它们相应地也会彼此进行互动。库伊曼对统治过程（或目标导向的干预）与治理做了区分，他认为，治理是社会-政治-行政性干预和互动的结果（或总体效果）。虽然政策领域有秩序，但是这种秩序并不是由高层强加的，而是因受到影响的相关各方通过协商而出现的。此外：
这些互动是……基于对（相互）依赖的认可。无论是公共行动者还是私人行动者，任何单一的行动者都不具备解决动态且多样化的复杂问题所需要的全部知识和信息，没有哪一个行动者具有足够的远见能够有效地应用所需的工具，也没有哪个单一的行动者具有充分的行动潜力可以在某种特定的治理模式中单方面地占据主导地位。
因此，某个特定政策领域中的所有行动者都相互有需要。每个行动者都可以贡献相关的知识或者其他资源。没有谁具有可以使政策发挥作用所需的全部知识或者资源。统治面临新的挑战：
社会-政治性治理不是依靠国家或者市场，它旨在为传统政治性等级化统治与社会自组织之间的互补创立互动模式，其中，对干预的负责和问责遍及公共行动者和私人行动者。
中央政府不再是至高无上的。政治体制越来越差异化。我们生活在一个“无中心的社会”中（Luhmann 1982：xv）；我们生活在一个多中心的国家里，其特点是有多个中心。政府的任务就是使社会政治的互动成为可能，就是鼓励为解决各种问题以及在各行动者中间分配服务进行多种多样的制度安排。这样的互动新模式丰富多样，例如，自我规制和共同规制、公-私伙伴关系、合作管理以及联合创业。
“治理”的这种用法不局限于国家治理，还包括国际体系。例如，J.N.罗西瑙（Rosenau 1992a：36）对“政府”与“治理”进行了区分，他认为“政府”指的是“由正式的权威所支持的活动”，而“治理”则是指“由共同的目标所支持的活动”。治理是“一个更具有包容性的现象”，因为它不仅包含政府组织，而且还包括了“非正式的、非政府的机制”。因此，当“某一活动领域存在着即便是在没有被赋予正式权威的情况下也能够有效发挥作用的规制性机制”时，你就可以得到没有政府参与的治理。
社会-控制论的研究途径强调的是由一个核心行动者实施统治的局限性，这种研究途径宣称不再仅有一个至高无上的权威。取而代之的是，存在着：每个政策领域所特有的多重行动者，这些社会政治行政行动者之间的相互依赖，共同的目标，公共部门、私人部门以及志愿者部门之间模糊不清的边界，以及多种新形式的行动、干预和控制。治理是互动性社会政治统治形式的结果。
作为自组织网络的治理
超越议会政治模式和白厅模式的政府体制已经“由一种地方政府的体制转变为一种包含有来自公共部门和私人部门的复杂组织集合的地方治理的体制”（Rhodes 1991c；1992a）。这种用法将治理视为一种比政府更为宽泛的术语，治理所涉及的服务往往是由政府、私人部门和志愿者部门以各种组合方式提供的。组织间的联系是服务供给的典型特征，而且，我在《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》一书的第1篇和第2篇已经说明了为什么使用“网络”这个词来描述参与服务供给的不同相互依赖的行动者。随着英国政府成立机构，忽视地方政府，利用专门机构来提供服务，并且鼓励公私伙伴关系（可参见第5章到第7章），网络在英国的统治结构中变得越来越突出。其实，梅特卡夫和理查兹（Metcalfe and Richards 1991:20）将公共管理定义为“通过其他组织使问题得以解决”，他们批评英国的管理改革将重心聚焦于内部管理。治理涉及的是如何管理网络。
网络管理并不是公共部门所特有的。将公共管理定义为“通过其他组织使问题得以解决”，并不是要含蓄地反驳对市场和准市场的利用。网络是一种普遍的社会协调形式，而且管理组织间的联系对于私人部门的管理同样重要（例如，可参见Evan 1976；Thompson et al.1991：Chapters 1424）。鲍威尔（Powell 1991）认为，网络是“一种协调经济活动的独特形式”。拉森（Larson 1992）以相似的口吻探讨了“创业场景中的网络结构”，他断言“治理的网络形式”强调“声誉、信任、互惠和相互依赖”。因此，网络是市场和等级制的一种替代品，而不是它们的混合体，而且网络跨越了公共部门、私人部门和志愿者部门的边界：
如果说价格竞争是市场的核心协调机制，行政命令是等级制的核心协调机制的话，那么信任和合作就是联结网络的核心要素。
更为重要的是，“治理”的这种用法还认为网络是自组织的。简而言之，自组织意味着一个网络是自主的并且是自治的：
政府的控制能力之所以具有局限性，原因在于以下几点：合法性的缺失、政策过程的复杂性以及相关制度的复杂性和多样性等等。许多行动者都会对某一社会系统中的事件发展产生影响，而政府只是其中的一个行动者。政府没有足够的权力将自己的意志强加给其他行动者。其他社会制度在很大程度上是自主的。它们不受任何单独一个上级行动者的控制，就连政府也无法控制它们。它们在很大程度上是自我控制的。自主不仅意味着自由，而且还意味着自我负责。自主系统具有更大程度的自治自由。放松规制、政府撤出以及在远处掌舵……都是减少政府直接管理和控制的概念，这些概念导致社会机构具有更多的自主性和自我治理。
总之，一体化的网络抵制政府掌舵，它们制定自己的政策，并且塑造自己的环境。
治理：一个规约定义
尽管“治理”似乎具有太多的含义以至于没有什么用途，但是我们可以通过规定一种意义并且说明治理如何有助于对英国政府变革的分析来挽救这个概念。所以，治理指的是自组织的组织间网络。
虽然任何规约定义都具有任意性，但是我的定义却吸收了其他用法的重要元素，最为明显的是将治理视为最小化国家、社会控制论体系以及自组织网络。下面我要列举“治理”的一些共同特征。
（1）组织间的相互依赖。治理比政府更为宽泛，其主体包括非国家行动者。改变国家的边界就意味着公共部门、私人部门以及志愿者部门之间的边界成为变动不定和模糊不清的。
（2）网络成员之间连续不断的互动。其导因在于需要交换资源和就共同目的开展协商。
（3）具有博弈特征的互动，其根源在于信任，而且它们受制于网络参与者协商并且认可的博弈规则。
（4）不受国家控制的高度自治。网络不对国家负责，它们是自组织的。尽管国家没有占据一种至高无上的地位，但是它却可以间接且有限地为网络掌舵。
这个清单清楚地展示了我的定义与其他用法之间的共同基础。但是，对任何规约定义的关键性检验都在于其能否有助于我们理解20世纪90年代英国政府所发生的变革。对英国政府变革进行的下述分析将网络视为一种治理结构——视为市场和等级制的一种替代物。这种分析探讨了网络存在的范围并且讨论了网络对英国政府产生的后果。
（本文选摘自《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》（R. A. W. 罗兹著，丁煌、丁方达译），中国人民大学出版社，2020年6月。）
理解治理：政策网络、治理、反思与问责
治理理论代表人物、英国知名政治学家和公共行政学家罗兹教授的代表作品
R. A. W. 罗兹 著
丁煌 丁方达 译
中国人民大学出版社
2020年6月
名家名作：本书系治理理论代表人物、英国知名政治学家和公共行政学家罗兹教授的代表作品，由我国知名公共管理学者丁煌教授领衔译介。
治理的定义：本书归纳了“治理”一词的六种常见用法，并将其定义为“自组织的组织间网络”。
差异化政体：该研究视角认为，英国已经从单一制国家转变为差异化政体，强力行政部门已转变为碎片化行政部门，相互依赖的组织构成的政策网络是英国政策过程的显著特征。
《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》一书系治理理论代表人物罗兹教授的代表作品。全书以网络、治理、反思、问责为核心议题，收录了罗兹教授在相关领域的多篇代表性论文，包括其治理理论奠基性论文《新治理：没有政府的统治》。本书开篇即对英国政治的传统研究视角——议会政治模式或威斯敏斯特模式（Westminster model）发起挑战，提出了差异化政体（differentiated polity）研究视角，其核心思想是政策网络、核心行政部门、国家空心化和治理。接下来，对英国政治中的制度研究途径进行分析和评述，并将其应用于英国政府的中央、地方及与欧盟互动层面的研究中，探究政府（government）向治理（governance）转变的程度。最后，梳理了公共行政学在英国的发展历程，考察了后现代主义对公共行政学提出的挑战，并提出了重构公共行政叙事的六种研究途径：制度分析、人种志与网络文化、核心行政部门行为、治理结构、全球化、差异化政体中的代议制民主。
作者：R. A. W. 罗兹（R. A. W.Rhodes），享誉世界的政治学家和公共行政学家，治理理论代表人物，英国政治研究协会终身副会长、英国社会科学院院士、英国皇家艺术学会会士、澳大利亚社会科学院院士。现任英国南安普敦大学政府学教授、纽卡斯尔大学荣誉政治学教授、澳大利亚墨尔本大学教授级研究员，1986—2011年担任《公共行政》主编。主要研究兴趣包括英国政府与公共管理、澳大利亚政府与公共管理、政策网络、治理理论、政治领导力等。罗兹教授著述颇丰，在相关领域出版著作数十部，包括《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》《英国政府中的政策网络》《解释英国治理》《治理故事》《牛津政治制度手册》《英国政府的日常生活》等。因其在政治学领域的杰出贡献，于2014年获得英国政治研究协会颁发的特别荣誉奖，2015年获得欧洲政治研究协会颁发的终身成就奖。
主要译者：丁煌，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；兼任国务院学位委员会公共管理学科评议组成员，全国MPA教育指导委员会、教育部高等学校公共管理类专业教学指导委员会委员等职。长期从事公共管理与公共政策领域的教学和研究工作。出版《西方行政学说史》等专著和教材多部，并翻译《新公共服务：服务，而不是掌舵》《新公共行政》等著作多部。
本书目录
第1篇 导论
第1章 无政府的治理：英国政治的秩序与变革
1.1 核心主题
1.2 议会政治模式
1.3 “差异化政体”
1.4 小结
第2篇 理论
第2章 英国政治学中的政策网络
2.1 多元主义的政府——利益集团关系模式与社团主义的政府——利益集团关系模式
2.2 政策网络概念的发展
2.3 政策网络的三种分类
2.4 结语
第3章 新治理：没有政府的统治
3.1 治理的种种用法
3.2 自组织网络与英国政府
3.3 结语第3篇方法论
第3篇 方法论
第4章 制度研究途径
4.1 政治制度研究的定义
4.2 一个实例：威廉·A.罗宾森
4.3 形形色色的制度主义
4.4 结语：制度研究途径的重新定义
第4篇 应用
第5章 重塑白厅，1979—1995：国家空心化？
5.1 解释变革
5.2 主要趋势，1979—1994年
5.3 国家空心化：变革及其问题
5.4 结语：正在显现的治理结构
第6章 现在无人理解这个体制：1979至1995年间英国地方政府不断变化的面孔
6.1引言
6.2政府间关系的趋势
6.3评价、解释与未来
第7章 欧盟、凝聚政策与次国家当局
7.1 政策网络与欧盟政策制定
7.2 1988年改革的主要方面
7.3 英国的次国家政府
7.4 英国在1988年前的欧盟区域政策网络
7.5 1988年改革的影响
7.6 1988年以来的其他发展
7.7结语
第5篇 发展
第8章 从制度到信条：英国公共行政研究中的传统、折衷主义与意识形态
8.1 传统公共行政的时代
8.2 折衷主义的时代
8.3 意识形态的时代
8.4 结语：向21世纪迈进
第9章 迈向一种后现代公共行政：新时代、认识论抑或叙事？9.1引言
9.2 作为新时代的后现代主义与作为认识论的后现代主义
9.3 后现代主义与公共行政
9.4 创建一种反思性公共行政
9.5 重构叙事
9.6 结语参考文献
人名索引
主题索引
“公共行政与公共管理经典译丛”（土豪金系列）近期新作
公共行政学经典（第七版•中国版）
公共管理学科必读经典
杰伊•M.沙夫里茨 艾伯特•C.海德主编
刘俊生（中国政法大学） 译
中国人民大学出版社
2019年8月
经典著作，长销不衰：本书英文原著于1978年首次出版，被国内外公共行政学界广泛采用，畅销40余年，经久不衰。
“由经典组成的经典”：本书选编的论著均在公共行政学百年发展历程中产生过重要影响，且至今仍然具有重要的参考价值，因此，本书可以说是一部“由经典组成的经典”。
政策分析八步法（第三版）
一部篇幅不大但却极具影响力的公共政策精品力作
尤金•巴达克 著
谢明（中国人民大学） 等 译
中国人民大学出版社
2020年1月
名家名译：本书为美国知名政治科学家尤金•巴达克教授的代表作品，由我国知名公共政策学者谢明教授领衔译介。
影响力强：本书所构建的“政策分析八步法”，已成为美国公共政策领域颇有影响的简明而实用的政策分析方法。
简单实用：本书为读者提供了一种简单实用的政策分析工具，有助于读者更好地理解和分析真实世界中的公共政策，从而提高政策分析能力。
公共财政管理：分析与应用（第九版）
畅销近40年的公共财政管理经典著作
约翰·L.米克塞尔 著
苟燕楠（上海大学、复旦大学） 马蔡琛（南开大学） 译
中国人民大学出版社
2020年6月
名家名作：本书是美国知名公共财政研究者米克塞尔教授的代表作品，同时也是一部畅销近40年的公共财政管理经典著作，由复旦大学/上海大学苟燕楠教授和南开大学马蔡琛教授领衔译介。
突出公共财政的管理导向：本书以公共财政的基本原则和预算改革为基本线索，更加强调公共财政管理的具体运行与操作层面。
强调预算管理的重要性：本书所建构的公共财政管理研究框架是以预算管理为核心的，对我国传统财政学研究范式的重构具有重要参考价值。
政府绩效管理：创建政府改革的持续动力机制
美国管理学会和美国政治学会双料获奖图书
唐纳德·P.莫伊尼汗 著
尚虎平（南开大学） 等 译
中国人民大学出版社
2020年6月
名家精品力作：本书系美国公共管理领域中青年翘楚、知名绩效管理研究者莫伊尼汗教授的代表作品，于2009年获得美国管理学会颁发的公共与非营利组织最佳图书奖，2012年获得美国政治学会颁发的赫伯特•西蒙奖。
“交互式对话模型”：本书提出的这一理论模型可以被视为一种新型的公共行政理论，它对政府绩效信息的客观性提出了挑战，强调绩效信息的模糊性及多元主体使用绩效信息的差异性，并提出了克服绩效信息的主观性带来的各种问题的有效办法，即进行交互式对话并达成共识。
新书预告
行政伦理学手册（第二版）
行政伦理学领域的鸿篇巨制
特里·L·库珀 主编
熊节春 译
中国人民大学出版社
2020年6月
赠书福利
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