孙柏瑛：中国特色的“整合式共治”社会治理模式

党的十八大以来，我国建立并不断强化了“一核多元”的基层社会治理结构，政党、政府组织通过资源、组织、管理下沉的方式嵌入社会网络之中，构筑了政党领导、政府负责、多元主体力量参与治理的制度体系，共同治理社会领域的公共问题，这一体制可表述为颇具中国特色的“整合式共治”社会治理模式。

——孙柏瑛

孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院党委副书记，教授、博士生导师，中国人民大学国家战略与发展研究院研究员；曾先后担任中国人民大学行政管理学系系主任、公共管理学院副院长。主要研究领域为公共管理理论、地方治理、基层社会治理等。著（编）有《当代地方治理》《公共部门人力资源开发与管理》等专著和教材多部，翻译《公共部门人力资源管理：系统与战略》《公共行政的社会建构：解释与批判》等著作多部；在核心期刊发表学术论文50余篇。主持国家社科基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”。

本文选摘自《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》（杨开峰等 著），中国人民大学出版社，2020年9月，文章标题有改动。

文末附人大出版社治理研究书单，及赠书福利。

中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲

杨开峰 等  著

中国人民大学出版社 

2020年9月

中国特色的“整合式共治”社会治理模式 

文|孙柏瑛 一、治理目标：社会治理中国之治的愿景 

党的第十九届四中全会做出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》），从国家战略发展的高度，提出国家治理体系和治理能力的若干重大问题。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，承担着保持社会稳定、维护国家安全的重大使命和任务，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的基础。社会治理关乎国家与社会关系秩序的建设，关乎国家有效整合与社会充满活力之间的有机平衡。社会治理质量成为检测、衡量国家治理能力的关键指标。

《决定》在总体上规定了我国社会治理的基本原则、体系保障、主要任务以及治理目标，明确“谁治理”、“依何治理”、“治理什么”和“怎样治理”的问题。第一，《决定》提出一个新的社会治理概念框架，即建设人人有责、人人尽责、人人享有的“社会治理共同体”，依循党的十八大以来共建共治共享的治理原则，进一步丰富了新时代中国特色社会主义国家治理的内涵。第二，增加社会治理体系构成要件。在保留原有党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障治理体制的基础上，增加了“民主协商”“科技支撑”的表述，说明基于已有治理实践，突出创新我国社会治理路径、促进治理方式转变的意涵。第三，规定新时代社会治理跟进的主要领域。将利益调适与冲突化解、社会治安防控、公共安全与应急处置、基层社会治理、国家安全体系建设五项重大任务作为社会治理的主要内容，聚焦于社会转型、变迁过程中产生的社会问题，致力于通过社会利益调适、社会行为规制、社会力量发动，重建我国社会治理秩序。第四，阐述社会治理的根本目标，即社会治理立足于“以人民为中心”，推动人民作为社会治理的主体。人民身处社会结构及其复杂交织的社会矛盾之中，是社会治理的亲历者。一方面，人民既是社会治理成果的受益者，也是社会行为规则建构的基本角色，是治理秩序维系与建设的享有者；另一方面，更为重要的是，人民作为社会治理的直接参与者，承担着治理主体的功能。在社会治理场域，如果无法代入公众参与，治理便缺失了其维系下去的社会基础。这充分体现了社会治理共建共治共享价值的必要性与重要性。新时代，我国社会治理面对着多重压力，复杂的社会转型给超大型国家的适应性带来了极大挑战，促使国家做出有效的回应，以构建良性的国家-社会秩序。与此同时，新时代我国社会治理也面临着新的机遇，这就是多元的社会治理主体获得了更多的认知和共识，共谋共治共存成为治理的基本观念。多元行动主体致力于打造你中有我、我中有你的治理格局，通过制度、政策与行动，让社会治理共同体运转起来。本文以社会多元共治的中国经验为主线，解读《决定》关于社会治理领域的精神内涵。二、治理场景：我国社会治理的问题回应 我国社会治理概念提出及其思想发展，带有显著的本土与现实性特征，可以说，是对改革开放以来中国经济高速发展以及多重社会转型做出回应并寻求适应性制度的产物，具有探索自主性转型道路的鲜明时代烙印。中国社会转型处于全球化、工业化、城镇化、网络化叠加变迁的大背景下，这使得社会治理领域呈现出一些明显的特点，并成为国家一个十分多元、异质而复杂的管理领域。造成中国社会治理复杂性的诱因很多，包括治理环境、治理结构与制度、治理行为等因素，通常借由社会问题和社会公众的复杂性表现出来，从而导致社会治理的困境。从社会问题端看，显现出因社会快速变迁、多重转型所带来的社会治理难度。概括而言，治理问题本身具有结构性、后置性、连带性、权利与利益相关性、矛盾冲突性和修复性等六项基本属性。社会治理以解决一定阶段的重大社会问题为出发点和导向，锁定问题性质发生的诱因、传导机制及其可能产生的结果，立足于解决问题，是基于问题—危机—理念的回应与治理驱动模式。透过多年来的社会治理过程，不难发现，社会治理问题多由经济转型、城市化进程加快、社会结构变化带来的利益分配格局改变而新型利益分配规则和决策机制缺失的结构性问题引发，是社会权利、社会利益关系的调整与社会福利政策变迁未能与一系列经济体制变迁同步跟进，协调、适配发展导致的结果。而且，治理问题与社会权利和社会利益关系的分配密切相关，常反映为比较强烈而分化、多元的利益或价值诉求，且围绕利益（权利）分配及损失补偿的规则，常诱发个体、群体乃至组织的不满、矛盾纠纷和冲突。为此，我国社会治理承担了在经济、政治、社会变迁中调整利益关系、化解矛盾冲突、建设公序良俗、形成公共价值、维护公共安全的重任。也正是鉴于经济与社会发展失衡的状况，党的十八大以来，习近平总书记格外关注国家治理体系以及“五位一体”总体布局的系统性、整体性、协同性。从社会群体端看，经历了40多年的改革开放，在社会分层结构发生重要调整和信息技术加持的大背景下，社会公众从生活质量、精神要求到价值认知、行为方式已然改观，其主体尊严和权利意识不断提高，诉求的差异性、多样性日益增加，维权的行动力也更为突显。作为介入社会治理过程的主体构成，社会公众复杂的群体性特征，也给当今社会治理带来了很多挑战。首先，陌生人社会及其个体化、原子化特征。伴随城市化进程的加快，原有的熟人社会结构大幅消解，传统的人际关系网络被逐步替代，以职业为导向和以成就为取向的评价深刻改变了人与人之间的交往方式，形塑了个体化、原子化的生活状态。社会治理需要回答的问题是，应该依靠怎样的“黏合剂”来克服社会的离散与碎片状态，以形成社会的“有机团结”，重建社会共同体生活呢？其次，社会分层、利益分化与异质性、多样化的存在。与社会利益关系格局的调整相适应，社会结构变迁促成了社会利益分化，使得利益诉求及其表达出现分殊和多样化，公众需求呈现期望个性、差异、多元、品质等特征。社会治理需要在复杂的多样性中寻求利益分配与利益整合的公平机制，保障基本社会福利的供给。再次，主体观念与权利意识的张力。改革开放向市场与社会分权，释放了公众的主体观念，这激励了利益诉求表达的要求，但与此同时，公众在公共领域中的行为规范、权利主张与权责平衡关系尚未得到法治规范。如何形成有序有效的利益表达途径及传导机制，建立权利协调和利益整合制度，积极回应社会问题，是对社会治理能力的一大考验。最后，社会离散状态与社会治理的组织机制重建。与转型期社会分化与离散化程度相比，社会组织化的程度明显乏力，使得社会呈现利益与价值“碎片化”状态。在传统社会组织机制衰退之后，如何建立替代性的、定型化的国家-社会关系制度，有效组织、整合社会，调整社会关系，成为我国社会治理选择社会“再组织化”模式的重要问题。中国社会治理面对复杂的治理环境与治理问题，这些复杂性迫使社会治理主体回应：在多样化的格局下，怎样让治理在自由与秩序、整合与活力、规管与自治、领导与参与等多元价值相互调适、得以平衡；怎样形成合作共治的制度及其运行机制，创造充分必要的合作治理条件，开发、调动多元主体的参与动能，立足共识，同舟共济，共商国是，共同解决问题；等等。新时代大国社会治理必须寻找具有自身特色的治理方案。三、理论反思：超越“二元对立”的我国社会治理观念 综观我国社会治理理论与实践发展近20年间的观念，对于理解今天我国社会治理道路与模式选择非常必要，有助于突破原有理论思维及其逻辑局限，寻求治理创新之路。21世纪初，社会治理研究在国内理论界兴起并成为“显学”时，学界多是在国家-社会关系的理论框架下分析中国社会治理转型过程以及社会力量的勃兴。由于受到古典社会学分析方法、“社会中心主义”理论以及自由主义思潮的较大影响，在引入的相关规范性理论中，较多参照的是欧美国家现代化发展进程中的经验，同时，在“西方本位”的视角下审视清末以来中国国家-社会关系的多次演化、变迁历程，解释不同时期中国国家-社会关系的基本特征以及机制逻辑。由此，对中国国家-社会基本结构及其互动关系的判断多少存在先入为主的预设，从而对基于本土社会治理实践的构成要件与重要特征关注不够。

以往的国家-社会分析框架多将国家与社会看作二元对立的关系组合，非此即彼，它们之间充满张力，常常处于对抗状态。一方面，市民社会的成长必然以国家权力的收缩和后退为前提条件，社会力量扩展是与国家力量争夺权力的结果，国家与社会之间的力量对比是此消彼长的，故只有国家让渡权力，社会才能形成实质性的影响力。相反，国家权力增长会侵蚀社会的能力。另一方面，对国家与社会关系的刻画被总体化、抽象化和绝对化。要么将社会看作是在抗衡国家，防止国家绝对权力的力量，要么将国家看作是管制社会无序状态的利器。而忽视国家与社会在治理领域中观或微观层面的复杂互动关系与关联机制，便难以解释在不同公共事务领域国家与社会所发挥的作用及释放的能力。

因而，不能以具有意识形态化的“应该怎样”的理论思维替代真实世界的“是什么”的问题，对于国家-社会关系的观察还需要深入经验层面，发现更加细微的运行机理与多样化治理形式，评估其治理绩效，从而增进对国家-社会复杂关系行为的认知。与此同时，新公共管理运动以降，在新自由主义的浸淫下，倡导“小国家、大社会”的观念，“去国家化”成为一种时尚。彼时，国家在经济、社会生活中的功能、作用及能力被低估甚至轻视，国家被描述为缺乏正当性、官僚体制效率低下的存在。然而，一批“重新找回国家”的“回归国家学派”研究者，发现国家不仅具有超越利益集团的独立性和自主能力，使自身成为代表公共权威的行动者，而且国家实际上嵌套在人们的社会生活中，除强制工具外，国家可以通过赋权、协商、嵌入、形塑、整合等多种形式构造与社会的关系，形成兼有服务、管制和合作的多种治理模式。正如波兰尼所言，“历史其实是与社会变革相适应的，国家的命运也直接与它变革过程中所扮演的角色相关。这种共生关系长久存在于事物的本性之中”，国家-社会关系正从零和的二元对抗形式向多元行动主体积聚共识、彼此协作的方式转变，通过相互赋权、合作共治，谋求走向强国家强社会的治理形态。新时代我国社会治理的基本结构是国家主导的、多元主体参与的、多种政策工具协同的复合治理模式，其理论出发点是政党—政府—社会之间的良性互动，并建构“社会治理共同体”。因此，我国社会治理的理论需要论证、说明“社会治理共同体”形成的环境条件、价值理念、目标依据、制度设计、主体间角色、权责关系、运行机制、行动模式，解释合作共治的制度化基础。特别要关注在增强国家治理能力的同时，国家如何适应社会多样化场景，以开放性的心态形成开放的公共治理空间，致力于制度创新，激发社会的活力及其参与意愿，拓展社会利益表达和社会力量吸纳的渠道，探索政社互动与协同治理的方案，为社会治理理论提供多元共治的中国经验和中国方案。四、整合式共治：我国社会治理理论与实践的走向和路径 近20年来我国社会治理实践是在不断探索中逐步演化、发展的，从理念、目标到关注重点、功能布局和治理方式呈现了阶段性变化。我国社会治理从单一目标走向多目标，从单一管控工具走向“多管齐下”，兼顾德治、法治、自治原则，是兼具核心价值规范、政治与行政嵌入、市场与企业介入、社会自治、智能技术逻辑的复合与联动的治理系统。党的十八大以来，社会治理领域在不断提高矛盾纠纷化解、增进公共服务供给和加强公共安全风险防范的基础上，大幅提升了社会治理过程的“再组织化”程度，即增强了党在社会治理领域的领导权和利益调适功能，尤其是在基层社会治理中，针对公众不断提高的物质、精神需求，面向社会治理问题及其矛盾，基于属地管理体制，建立并不断强化了“一核多元”的基层社会治理结构，政党、政府组织通过资源、组织、管理下沉的方式嵌入社会网络之中，构筑了政党领导、政府负责、多元主体力量参与治理的制度体系，共同治理社会领域的公共问题，这一体制可表述为颇具中国特色的“整合式共治”社会治理模式。党居于社会治理体系的核心领导地位，是引领并统合多元利益诉求、聚合力量、整合碎片化结构并选择关键政策议题的支柱，在打造共建共治共享治理结构中具有特殊的功能与作用。从近年来的治理实践中可看到，党领导的社会治理多元共治模式是通过一整套完整的制度设计来实现的。党将自身的政治、组织建设与社会治理制度建设目标结合在一起。将社会治理作为党走群众路线和动员公众参与的空间和平台，把社会治理作为党的治理使命和任务，通过利益协调、服务供给、矛盾纠纷化解和社会组织互动等机制，党组织和党员有机嵌入现实的治理过程中。同时，党和政府作为“元治理”角色，以组织化为中轴，构建社会治理的“一核多元”结构，党处于居间的中心枢纽地位，以有为、担当，发挥“党建引领”的领导功能。为实现对社会领域的领导力，政党利用其政治地位和组织化优势，承担五个方面的社会治理角色定位及职能责任，并运用多样、复合的治理工具和策略履行其职能：其一是社会治理领域的组织嵌入者。政党治理嵌入社会网络中，以保持与社会资本的广泛而深入的联系，是我国社会治理的显著特色。为此，党采取了组织化嵌入、公职党员嵌入与服务合作嵌入等多种方式触及基层社会。党的组织系统通过组织设置下沉并全覆盖现实的社会空间和虚拟的社会空间，将组织建设在各类单位或辖区中；组织挑选具有较高思想政治觉悟、理论政策水平和能力素质的政府公务人员、人大代表、政协委员等党员群体，进入基层社会治理领域担任领导职务；通过增强对新经济组织和新社会组织（简称“两新组织”）的服务职责的功能转型，引领“两新组织”发展，促成彼此合作。其二是精英吸纳与社会资源的动员者。党通过其体制性吸纳，即通过行之有效的制度设计和方法策略，将现代化进程中出现的“两新组织”和新阶层的精英人士纳入既有的体制中，使其为体制所用，进而以吸纳为基础，动员、汇集各类社会资本，整合社会资源，服务于社会治理需要。其三是多元利益协调与整合者。面对分散而多元的利益及其矛盾纠纷，党发挥着居间协调斡旋的功能，运用共商组织平台和协商议事机制讨论公共问题，达成共识。同时，党在倾听各方声音的基础上，整合各种利益诉求，将重大、关键的公共议题上升为政策议题，最终形成治理政策。其四是公共事务治理参与的倡导者。党通过倡导公共治理的议题，推动利益相关人参与政策的制定和执行。在多方参与过程中，党作为倡导者，可以提议创制公共生活普遍关注的政策议题，搭建治理主体互动平台，推动议事规则形成，促进有效的公共参与工具应用。其五是文化价值观的引领者。价值观作为意识形态和文化的核心，具有整合、同化、规范社会群体心理和行为的功能。党的价值引领提供政党自身推崇的价值标准引导公众的价值判断，以期形成社会的价值共识，进而动员、整合社会群体朝既定目标行动。共治通过整合实现利益诉求，汇集治理力量和治理资源。与此同时，整合立足于促进共治基础的形成。党和政府对社会治理的引领目的在于推动社会多元共治制度的形成及运行，就是说其目标是让“社会治理共同体”运转起来，同心协力，面对社会治理领域的问题。在“一核多元”的框架下，打造多元共治的治理格局势必要求确立集体共同行动的责任以及规则，为社会资本的参与建立制度化的保证。第一，政党、政府坚持“以人民为中心”，拥有开放、务实的精神和态度，在“社会治理共同体”中担当引领、服务、聚合民意而非控制的角色。政党领导、政府负责是共治制度的关键，甚至是前提。领导和负责不应理解为包打天下、包办代替，有所为、有所不为，谁该所为、所为什么，给市场组织、社会组织、自治组织让渡集体行动的空间，对于构建共治制度至关重要。政党、政府要“以人民为中心”，基于公共利益的考量，发现并区分关键社会问题，形成分级分层解决问题的责任系统。在治理过程中，党和政府应以开放、平等的态度，与多元治理主体共同讨论、商议，招揽社会人才参与，为社会治理出谋划策，促进多种合作机制的形成。第二，有效运用多元主体治理力量及工具的优势，并以基本制度做保证。“多管齐下”是我国社会治理的一个重要特色，常归于“齐心协力”“齐抓共管”，但这带有运动式治理的特征。向多元主体合作共治的转型，一方面，要通过目前习惯的动员或说服模式来驱动多元主体参与治理；另一方面，需要认识不同治理主体介入治理的优势及缺陷，在运用市场组织、地方社会资本、社区自治体力量时，充分发挥其能力和优势，并建立制度平台，促使多元主体分享治理信息和治理资源，共享治理成果。第三，赋权增能，撬动社区的自主性，不断拓展基层社区自治的空间。要解决公众在基层社会治理中的冷漠感、无力感、无助感，就必须赋权社区居民自治组织系统，以自下而上的政策倡导过程，让它们运转起来、真正组织起来。社区自治体承载着社区居民的代表性，它组织和代表居民利益，增强居民对社区利益与自身利益相关性的意识，向政府提出社会治理问题和要求，并通过协同、协商和契约与政府共建社区家园。总之，只有多元治理主体认同参与是有公共价值的，让每个主体树立治理信念，社会共同体秩序才能变得更好，才能践行人人有责、人人尽责、人人享有社会治理的多元共治宗旨。（本文选摘自《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》（杨开峰等 著），中国人民大学出版社，2020年9月。）

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