财政分析手册（2020年版）
【正文】
对于宏观经济金融分析而言，财政体系与财政政策的重要性应不亚于市场更为熟悉的货币政策领域。但是市场对货币体系以及货币政策体温感和感知度往往更强，而对于财政政策却常常仅限于减税等领域。事实上，财政政策与货币政策之间有着不可分割的关系，且前者的影响更加捉摸不定。例如，近年的两大体系之争(详见三次争辩）以及2021年1月下旬的“钱荒”（详见全面剖析此次“钱荒”），均与财政体系有密切关系。
（一）财政体制的主要内涵是财政核算
财政体制的主要内涵是财政核算，即财政体制本身是一种财政分配关系，而财政核算便是这种分配关系的量化体现。
1、财政体制往往特指财政核算体制，也即以政府为对象进行核算的行为。特别需要指出的是，针对政府的核算本身是以收付实现制为基本原则，即对当期的支付进行核算。
2、事实上除财政体制核算外，还会有一个国民经济核算体系（即SNA），我们通常所谈及的诸如GDP核算方法、三驾马车等均源于国民经济核算，它是对整个国民经济运行的方方面面进行核算的行为。
3、除以上两种核算外，还有金融业综合统计以及外管局体系下的国际收支核算（含存量的国际投资头寸表和流量的国际收支平衡表）等核算值得关注。
（二）财政核算的外在体现是财政政策
财政体系的贯彻落实则主要依据财政核算，而财政核算的外在体现则是财政政策。为便于理解，我们可以从国民经济核算的维度进行解释。
1、国民经济核算体系可以衍生出宏观经济金融分析中常用的主要指标和关系式，如GDP的三种核算方法、投入产出表、资金流量表等等。
2、财政核算则相应地可以衍生出中央及各级政府的收入来源和支出流向，并通过调节收入结构和资源投向（如减税、资金划转以及债务安排等），合理安排各级政府或各环节的收支情况，进一步决定实施何种财政政策。
（一）整体情况：地方财政收支缺口显著扩大、缺口率持续大幅抬升
1、我国的财政体制主要分为三个阶段，即1949-1978年的“统收统支、高度集中”（财力主要集中于中央）；1978-1994年的“划分收支、分级包干”（财力下放到地方）以及1994年之后的“分税制”（财力主要集中于中央）。
2、不过正是基于这种财政体制，才使得我国中央与地方的财政收支情况呈现一定的差异性，也即中央的财政收支差额呈逐步扩大的盈余特征，而地方政府则呈现财政收支逐步扩大的缺口特征。
以2020年数据为例，中央财政收支相抵后还盈余4.77万亿（2017年以来一直稳定在5万亿附近），而地方财政收支相抵后缺口达到11.04万亿元且扩大趋势非常明显。而从财政收支缺口率上来看，整体财政收支缺口率已达34%以上，而地方财政收支缺口率更是高达110%以上。
3、这背后的原因与财政收入和支出的结构有密切关系。例如，地方政府仅拥有财政收入的55%不到，但需要承担财政支出的85%以上，造成地方政府本身的财政负担显著大于收入的情况。
（二）收入与支出划分维度
1、税收贡献了全部财政收入的80-85%
（1）税收收入约贡献了财政收入的80-85%。而在税收来源中，增值税和消费税（含营业税与进口环节）、企业所得税、个人所得税等贡献85%以上。
（2）分税制主要体现在收入端。其中与国家权益、宏观调控相关的税种归于中央（如关税、消费税、进口环节的增值税、央企等），与经济发展直接相关的部分税种则有中央与地方共享（如非进口环节的增值税、企业和个人所得税、资源税、城建税、印花税等），剩余部分则归地方（如城镇土地使用税、耕地占用税、城建税、土地增值税、房产税、契税以及地方国企上缴利润等）。
2、支出方面亦有所侧重
中央和地方政府在支出层面也呈现一定的差异，中央主要负责国家安全、外交、中央国家机关运转以及宏观调控、经济、社会、文化发展的所需支出，地方则主要负责辖区行政机关运转以及辖区经济、社会、文化等发展所需的支出。
（三）中央与地方关联维度
正是前面所讨论的中央与地方财政收支的差异性，才使得在收入和支出两个维度外，还存在其它一些主要平衡地方财政收支差异的部分，如中央地方的转移支付、税收返还和地方上解等。
1、转移支付主要是为了解决中央与地方政府、地方政府之间的财力分配不均的问题。其中主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，前者主要是为了弥补地方政府之间的财务差距以实现地方公共服务能力的均等化，后者则主要有服务“三农”、教育、医疗卫生、社保保障和就业等具体目的。
2、税收返还主要包括增值税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还等项目。
3、地方上解主要指按照规定上解中央的各项收入，具体包括原体制下的上解收入和出口退税专项上解收入。
明确财政收入体制后，进一步对中国财政核算的模式进行讨论。2020年12月7日，财政部发布《关于编制2020年度中央和地方财政决算（草案）的通知》（财库〔2020〕41号），意味着2020年决算工作和2021年预算工作已正式启动，今年全国两会上将进一步见分晓（届时再进行分析）。
（一）整体情况说明：纵向五级预算和横向四类预算
整体上看我国的财政预算体制主要从纵向（按照政府层级）和横向（按照经济性质）两个维度划分。
1、我国实行一级政府一级预算总共五级的预算体制。主要包括（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）设区的市、自治州、县、自治县；（4）不设区的市、市辖区；（5）乡、民族乡、镇等五级。
其中，国务院编制中央预算草案，并由全国人大批准后执行；地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人大批准后执行。我们前面所指的地方财政收支主要指地方各级预算收支。
2、我国财政目前只有预算流量表，没有与之相对应的存量。当然近两年国有资本的存量情况也开始逐步在公布，算是在做出一些努力。
3、我国的预算按照经济性质分为（1）一般公共预算（即我们通常所谈及的财政收入）；（2）政府性基金预算（即为支持特定公共事业发展筹集的专款专用非税收入）；（3）国有资本经营预算（依法收取的税后利润、股利股息、产权转让收入等国有资本收益）；（4）社会保险基金预算（国家通过一般税收、社会保障费及其他渠道筹集资金、专门用于社会保障的专项预算）等四类，且每一类预算均分为全国、中央与地方三级体系。
其中一般公共预算、政府性基金预算与社会保险基金预算为绝对主导部分，且除一般公共预算和社保基金预算外的政府性基金预算、国有资本经营预算一般会呈现盈余状态，因此政府性基金和国有资本经营与社保基金预算的年度结转余额部分往往会用来弥补一般公共预算的缺口。
4、根据《预算法》的规定，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接，这就意味着四类预算模式下，相互之间可以通过一些结转项、基金和资金调入等进行衔接。因此在计算财政收支总额，不能简单相加，需要剔除重复项（如社保基金收入中的财政补贴收入、一般公共预算调入政府性基金的税收返还项目以及其它）。
（二）一般公共预算（收入端含财政与调入资金，支出端含转移支付和返还）
一般公共预算即我们通常所谈及的财政收入。事实上，每年财政部门报送人大审批的赤字，便是一般公共预算中的收支差额，而这部分差额理论上全部通过新增债务来弥补。
但也有例外，如以前年度结转资金（以前年度已经列支）、调入的预算稳定调节基金（与当年公共预算收入无关）和部分专项债券（计入政府性基金）。
1、一般公共预算主要以税收收入为核心，同时支出方面主要为了维持国家机构运转、维护国家安全、进行宏观调控、保障和改善民生等领域。
2、中央政府的收入端主要包括一般财政收入、中央预算稳定调节基金调入部分、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金三个部分。支出端则包括一般财政支出、对地方的税收返还和转移支付。
3、地方政府的收入端主要包括一般财政收入、中央的税收返还和转移支付以及调入资金三部分，支出则为一般财政支出。
4、除一般财政收支外，税收返还和转移支付是大头，2020年预算高达8.39万亿。此外，对中央政府而言，2020年预算下的政府性基金和国有资本经营预算调入资金等有8880亿元，地方政府则高达2.11万亿。
（三）政府性基金预算（含地方卖地收入、彩票收入以及专项债券收入等）
1、政府性基金收入端主要是指国家向社会征收以及出让土地、发行彩票、发行专项债券等方式获得的收入，具体包括全国政府性基金收入（以土地使用权出让收入为主）、上年结转收入和地方政府专项债券收入等三大部分。
其中，在政府性基金项下列支的地方专项债券具有特定用途，2015-2020年期间地方政府专项债券募集收入分别为0.10万亿、0.40万亿、0.80万亿、1.35万亿元、2.15万亿元和3.75万亿。
2、大的口径来看，地方政府性基金收入由国有土地使用权出让收入（占比53.10%）、地方专项债募集资金收入（占比30.40%）和中央转移支付（占比6.50%）三部分构成，且地方政府专项债券募集资金占比正逐步扩大。
这里的土地出让收入也就是我们通常所说的卖地收入，2015年以来地方政府的卖地收入逐年攀升，已由2015年的3.18万亿攀升至目前的7万亿以上。
3、由于每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。意味着一般情况下需要将政府性基金项目中结转较多的资金（超过30%）调入一般公共预算统筹使用，剩余的结转资金继续专款专用。
（四）国有资本经营预算：调入一般公共预算的比例逐年提高至35%左右
1、国有资本经营预算是国有资本进行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，而国有资本经营预算收入主要包括国有资本带来的利润收入、股利与股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营收入以及结转收入等六项。
2、纳入国有资本经营预算编制范围的企业包括国资委监管企业、最高检所属企业、教育部所属企业、工信部所属企业、体育总局所属企业、中国际贸易促进委员会所属企业、中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业、中国烟草总公司、中国邮政集团、中国铁路总公司等。
3、国有资本经营的支出主要包括资本性支出（如注入资本金、增加资本性投入等）以及费用性支出、国有资本经营预算补充社保基金的支出等。
4、自2010年以来，国有资本经营预算调入一般公共预算的比例在逐步提高，其中2015年为16%、2016年为19%、2017年为22%、2018年25%、2019年为28%、2020年预算为35%。
（五）社保基金预算：可通过一般公共预算和国有资本经营预算进行平衡
社会保险基金预算主要是指对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式募集资金、专项用于社会保险的收支预算。
1、我国自2010年才开始编制社会保险基金预算，将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工医保、工伤保险、生育保险、城镇居民社会养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合等所有社会保险基金纳入。
此外财政部、人力资源社会保障部和国家卫生计生委每年也会定期发布全国社会保险基金决算报告，详细公开各项基金收支数据。
2、社会保险基金收入可由一般公共财政预算、国有资本经营预算等进行补助，但不能用于平衡其它三类预算。例如，根据2017年11月9日国务院发布的《关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发〔2017〕49号），划转比例统一为企业国有股权的10%。
3、由于财政补贴的存在，使得我国社保基金缺口数值表面上看不大。例如，2020年预算数据显示，2020年度全国社保基金收支缺口达到4996.73亿元，但当年财政补贴规模合计达21628.95亿元。
政府债务也是财政体制的一部分，特别是对于地方政府而言，债券已经成为其重要资金来源渠道。不过这里并不进行深入探讨，关于地方政府债务的详细分析可参见地方政府债务手册（2020年版）。
2020年的中央国债和地方政府债券预算余额限额分别为21.30万亿和28.81万亿，合计达到50.11万亿，实际数则为46.17万亿。
对宏观税负的衡量根据政府收入内涵的不同通常有三种口径。这里政府收入的内涵主要借鉴了IMF发布的《政府财政统计手册》，其政府财政收入主要包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入，即增加政府权益或净值的部分。这里需要注意的是，IMF口径计算的宏观税负不应包括土地出让收入（因为其是政府土地资产的减少和货币资金的增加、不带来政府权益变化）。
（一）狭义口径的宏观税负，即税收收入/GDP。
（二）中性口径的宏观税负，即（税收收入+社会保障缴款）/GDP
（三）广义口径的宏观税负，即（一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保险基金收入-国有土地使用权出让收入-重复项）/GDP。
根据央行披露的最新数据显示，2021年1月我国政府存款规模高达35.72万亿，但是地方政府又面临较大的债务压力，这种看似矛盾的现象需要进一步分析。事实上，2021年1月下旬的“钱荒”实际上也与上述现象有密切关系。
（一）概念辨析：政府存款、财政性存款、国库存款等
1、主要关系式
我国财政国库管理制度缺乏统一的口径，产生了多种混合性表述和概念，如政府存款、财政性存款、国库存款、财政存款、国库定期存款等。对于这些概念之间关系的梳理大致如下：
政府存款=财政性存款+机关团体存款
财政性存款=国库存款+其他财政存款
国库存款=财政存款+财政过渡存款
其他财政存款=划缴财政存款+待结算财政存款+财政专用基金存款+财政预算外存款+国库定期存款
其中，政府存款是指财政资金的备付结存余额（即前面所讨论的公共财政收支、政府性基金收支、债务性融资等资金流形成的账户余额），即以备未来支出。具体包括三部分：（1）流向央行国库形成的财政存款（反应在央行资产负债表中、目前为5.35万亿）；（2）流向商业银行的国库现金定期存款（反应在金融机构的信贷收支表中、目前为）；（3）反应在各类财政专户中的存款（含机关团体存款）。
2、机关团体存款
机关团体存款具体是指机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。具体分为公积金以及政府资金下拨至科教、文卫、军队等机关事业单位的结余资金（2021年1月余额约为30万亿）。
央行发布的《关于改革存款准备金制度的通知》（银发（1998）118号）明确从1998年3月21日起，机关团体存款不再作为财政性存款，作为一般存款。
3、国库定期存款
（1）国库存款属于财政资金，各级国库存款的支配权属于本级政府财政部门。也即除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。
（2）2006年起，央行和财政部共同对政府存款实施现金管理，将一部分政府存款存入商业银行定期存款，归为一般存款管理，取名为“国库现金管理商业银行定期存款”。
4、其它政府存款
（1）国库存款和划缴财政存款不计入M2，也无需缴纳存款准备金。
（2）财政专用基金存款、财政预算外存款、国库定期存款以及机关团体存款属于商业银行的负债来源（一般存款），需要缴纳存款准备金，同时也需要计入M2。
（二）政府存款：规模已接近36万亿
目前对政府存款数据的披露主要有以下几个口径（数据截至2021年1月）：
1、货币当局（央行）的资产负债表，其披露的政府存款规模为5.35万亿.
2、金融机构信贷收支表披露的政府存款规模为35.72万亿，其中包括机关团体29.99万亿和财政性存款5.65万亿。可以看出机关团体存款本身季节性并不突出，而央行的政府存款以及金融机构的财政性存款季节性比较明显。
3、中资全国性大型银行、中小型银行的国库定期存款余额分别为2038.61亿元和2818.22亿元，合计为4857亿元。
（三）政府存款与流动性：2021年1月“钱荒”的原凶
由于机关团体存款归于商业银行的一般存款（且几乎没有季节性特征），因此其整体对流动性的影响和一般存款无异。事实上，政府存款中真正对流动性有影响的部分是财政存款，由于财政存款余额可以理解为财政收入与财政支出的差额，而这一差额通常与经济形式以及财政资金的收缴有密切关系，因此会对流动性产生一定程度的扰动，比如2021年1月下旬的“钱荒”。
1、长周期上受财政政策影响
长周期上来看，财政存款的变化主要受财政收入与支出两端的共同影响，而财政收支会进一步受到宏观经济环境变化和相应财政政策的影响。通常情况下，当经济处于向上阶段时，财政收入会相应增加（增幅往往会大于经济增速），财政支出则相应保持平稳，此时财政存款余额会对应增加。反则反之。
2、财政存款增加导致基础货币减少，影响货币投放
央行货币的投放主要依赖于外汇占款的变化、公开市场等货币政策操作以及政府存款的变化等三个维度。同时考虑到，
基础货币的变化≈外汇占款变化+对其他存款性公司债权-政府存款的变化
因此政府存款本身的变化会影响到基础货币，由于政府存款的短期变化依赖于税收的收缴，并进一步会导致商业银行一般存款发行变化，从而影响到存款准备金，并进一步影响基础货币。整体上看，当政府存款开始减少，也即财政政策趋向于积极或财政资金趋向于投放时，意味着基础货币将相应增加，反则反之。
3、短周期上季节性特征突出的财政存款对流动性影响较大
财政存款的季节性特征比较突出，且主要体现在以下两个方面：
（1）诸如企业所得税等税种为按季预缴，导致财政性存款余额具有明显的季节性特征，使得财政收入在1月、2月、5月、7月、10月等月份出现高峰。
（2）由于财政预算需要经过本级政府人大批准 且政府委托代建项目多为按季或按年结算，因此财政支出高点往往发生在季末月份，导致财政支出的规律很难把握，我们理解今年的财政支出变慢或更为谨慎可能导致市场出现“钱荒”。
例如，2021年1月央行资产负债表上的政府存款余额达到5.35万亿，环比大幅增加1.48万亿，意味着相对应的基础货币投放减少了1.48万亿。
（一）机理：积极财政政策往往会推动利率趋于上行并挤压私人投资空间
财政政策与货币政策共同构成宏观经济金融政策的主体（其它还有诸如产业政策等），对财政政策经济学机理的理解，需要借助于一些简单的假设。即，
以上关系式可以告诉我们两个结论：
1、当增加政府购买或降低税率时，有助于提升国民收入水平，也即积极的财政政策有助于增加国民收入。
2、在国民收入相对保持稳定的情况下，减税或增加政府购买往往会使得利率水平趋于上行，也即挤压投资。因此积极的财政政策虽然可以缓解陷入困境中的经济，但往往也会推动利率上行，并在一定程度上挤压私人投资的空间，从而导致积极财政政策的效果会出现一定折扣。
（二）财政政策回溯与展望
1、整体基调：2009年以来财政政策取向一直为“积极”、已持续11年
通过梳理历年中央经济工作会议可以发现，除在2005-2008年保持稳健取向外，2009年以来的财政政策在取向上均为“积极”。也即2007-2008年金融危机以来，国内财政政策一直保持积极态度，只是在力度上有所差异，当然也正是十余年的积极财政政策，造成了政府债务压力越来越大、不断累积。
2、专项债与减税降费：持续攀升
（1）减税降费是我们对财政政策的直观感受。2016-2020年期间，减税规模分别达到0.50万亿、0.57万亿、1.10万亿、2万亿和2.50万亿。
（2）专项债发行也是积极财政政策的体现。2016-2020年期间，地方专项债的发行规模分别达到0.40万亿、0.80万亿、1.35万亿、2.15万亿和3.75万亿。
3、赤字率：预计2021年重回3%附近
3%的财政赤字率一直是一个警戒线，此次在特殊内外环境下，首次将财政赤字率大幅提升0.80个百分点至3.60%以上，这也是我国历史上赤字率第一次突破3%，而赤字规模也由2019年的2.76万亿扩大至2020年的3.76万亿。
（三）财政政策五点展望：中央经济工作会议和全国财政工作会议指明方向
依据目前情况来看，已历经十余年的积极政策取向和因疫情而较为激进的2020年财政政策在2021年将很难延续。特别是考虑到财政收入受经济基本面等因素影响较为有限、财政支出则呈现出明显刚性（如人口老龄化和地方政府债务等），因此现在财政压力很大、未来会更大。综合中央经济工作会议和全国财政工作会议，我们认为主要体现在以下几个方面：
1、整体基调上较2020年会更紧，在提质增效前面删掉了“大力”二字，同时强调可持续和不急转弯（意味着弯还是要转）并提出“加强财政可承受能力评估”、“保持政府总体杠杆率基本稳定”、“为今后应对新的风险挑战留出政策空间”、“大力盘活存量资金”（可能包括我们前面提及的政府存款资源浪费？）、“合理确定赤字率和专项债券”（赤字率和专项债券发行规模可能分别重新回至3%和3万亿左右、减税降费力度较2020年会有所减弱）以及“2021年财政收入恢复增长后，各地要抓住有利时机，努力提高财政收入质量”等一系列新表述。
2、常态化延续2020年的财政资金直达机制（资金来源包括直接用于基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央对地方共同财政事权转移支付和具备条件的专项转移支付），以提高财政支出效率。
3、中央经济工作会议明确提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。主要是因为目前国内多数省市的政府债务持续性较为紧张（如官方曾统计出十四五时期约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息），因此2021年将需要下大力气，路径之一应包括实行责任到人的问责机制。
4、变革专项债券运作模式。目前项目和专项债券无法实现对应，未列入赤字的专项债券实际上仍然依赖于借新还旧的方式来解决兑付问题，且专项债券规模已经超过一般债券、专项债券对应的项目收益亦逐渐走低以致其最终仍需要财政收入偿付，因此只重规模的专项债券做法应该会有所变革、应逐渐将专项债券向一般债券过渡（债务偿还显性化、而非通过政府性基金隐藏或延后），如放宽发行时间限制（不再严格跟着项目？）、扩大使用范围（不再要求一一对应项目？）。
5、进一步支持“工业品下乡”（如汽车家电等）、“农产品进城”渠道畅通、提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例（2018年7月1日已开始实施养老保险基金中央调剂制度）、消费税改革（如推进消费税征收环节后移改革并下划地方和适当扩大省级税收管理权限）等。
（四）附件：历届中央经济工作会议的财政政策提法汇总
（完）