杨朝霞：如何走出环境司法的困境 | 茶座
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编辑：李麒玉
图片：师文、李欣南
2014年4月22日修订的《环境保护法》，由四十七条增至七十条，对公益诉讼、按日计罚、行政问责、环境连带责任等内容正式作出规定，被称为“史上最严”环保法，使得我国的环境司法进入一个崭新的时代。不过，毕竟底子薄、起步晚，我国的环境司法立案难、举证难、审判难、执行难等问题依然普遍存在，亟待破解。
受厌讼文化传统、地方保护主义和司法技能不足等的不良影响，作为环境法治体系核心部分的环境司法，一直未能有效发挥保护环境、救济私权、追究责任和定分止争的应有作用，司法“怯场”和“缺位”的问题特别突出。这主要表现在如下几个方面：
一是进入法院系统的环境案件少，占比环境纠纷总量过低，环境司法的现实供给与应然需求严重失衡。据统计，自1998年以来，我国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度递增，2008年-2010年全国投诉到环保部门的环境纠纷年均达70多万件，然而，进入司法程序的环境纠纷却不足总量的3%，信“访”不信“法”的问题异常严重，特别是在面对血铅超标、石油污染、毒气泄漏等受害者或潜在受害者众多的大规模环境侵权问题上。
二是法院受理的环境案件数占比所裁判的各类案件总量过低。有数据表明，在2011年-2013年期间，全国各级法院受理的环境资源案件年均不足3万件，与全国法院年均受理1100多万件案件相比，可谓微不足道。然而，环保问题实际上占到了当前全国群体性事件十大原因的第九位，因环境污染引起的群体性事件的增长速度排到了全国第七位，增长率达到了29.8%。前后两者形成了鲜明对比。
三是进入法院系统的环境纠纷，原告胜诉率极低。据学者统计，从收到1000多份司法文书来看，一审环境民事裁判的原告胜诉率为50.27%；一审环境行政裁判的原告胜诉率仅为26.53%。此外，据中国政法大学污染受害者法律援助中心的统计，该中心自成立到2008年以来10年所接手的110多个案子里，胜诉率只有30%。更为严重的是，即使是最终宣布胜诉的案件，也不一定能执行或执行到位，不少企业往往以经营亏损为由而拒绝赔偿，法院最终也因此而未能按规定退还原告诉讼费和鉴定费。
那么，环境司法制度上到底出了什么问题，又该怎么做，才能走出困境？
与传统普通案件不同，环境案件具有专业性、综合性、公益性等典型特性，如果固守成规，依然沿用传统的司法体制、机制则难以应对日益严峻的环境问题和频繁发生且纷繁复杂的环境纠纷。为走出环境司法的尴尬和困境，学者们纷纷主张走环境司法专门化的路子，全国各地也争先恐后地开展了如火如荼的试点。
一是环境司法组织的专门化。据悉，新西兰、南非、巴基斯坦、美国和澳大利亚等60多个国家，已建立了300多个环境法院或环境法庭、土地法院、水法院、生态法院、森林法院、矿业法院等专门的审判组织。在我国，自第一个环境法庭于2007年11月20日在贵阳成功设立以来，各地的专门性环境审判组织便如雨后春笋般纷纷建立，最高人民法院也于2014年6月成立了专门的环境资源审判庭。据统计，截至2014年12月底，全国共有20个省、市、区人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭，总计达369个。
我国的环境审判组织概览（截至2014年底）：最高人民法院 1；高级人民法院 14；中级人民法院 63；基层人民法院 291；合计 369。
二是环境审判管辖的专门化。据了解，2014年4月，贵州省法院就率先建立了由省法院1个生态环境保护审判庭、4个中院生态环境保护审判庭、5个基层法院生态环境保护法庭的“145”式集中管辖格局。譬如，贵阳市、安顺市、贵安新区为一个板块，指定清镇市法院集中管辖。
一方面，尽管我国环境司法专门化建设已经取得了突飞猛进的进展，可另一方面，许多环境法庭却遭遇无案可审、门庭冷落、“等米下锅”的境况。例如，昆明市中级法院发布的《2013年度昆明环境司法情况报告》绿皮书显示，自2008年12月11日成立至2013年9月20日的5年间，作为圈内“明星”的昆明市中级法院环境保护审判庭，总共仅受理106件涉环保案件。再如，在2013年，北京、上海、天津、广西、河南等14个省区市环境资源审判机构的环境案件结案量为零；河北11个环境资源审判机构有24人，一年的结案总量仅为24件，人均一年只结案1件；江苏5个环境资源审判机构一年只结案5件；浙江的2个环境资源审判机构一年则只结案3件。
环境公益诉讼的困境也并未随着2012年新《民事诉讼法》规定了环境民事公益诉讼制度而发生根本性的扭转，甚至在2013年初还发生了环境公益诉讼的“倒春寒”。从全国的情况来看，从2000年到2013年间审结的环境公益诉讼案件总计不足60起。据中华环保联合会的马勇先生介绍，即使自新《环境保护法》2015年1月1日实施以来，也只有5家环保组织提起了6起环境公益诉讼，并未如人预期那样发生公益诉讼的井喷现象。
环境司法专门化所能解决的只是“平台”或“战场”的问题，但谁上“平台”博弈、谁去“战场”搏击的问题，绝不是环境司法专门化自身所能解决的，我们必须转换视角，另谋他策。发展环境公益诉讼，就是这样的选择。
对于环境公益诉讼，2015年1月1日起实施的新《环保法》明确授予了“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织的起诉资格，这是伟大的进步。但另一方面，也存在严重的问题。这是因为，全国目前仅有700多家环保NGO符合诉讼资格法定条件，其中，有能力起诉的，可能都不够30家。据国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文介绍，河北省目前只有3家NGO组织符合条件，但实际具备起诉能力的可能没有一个。
为弥补环保组织的力不从心，2014年10月28日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，也有学者主张赋予环保部门提起环境公益诉讼的起诉资格。但笔者以为，在现实国情下，检察机关和环保部门在短期内均不应成为环境公益诉讼的主力军。只有确认环境权，推进环境权法律化，将公民列为环境公益诉讼的起诉主体，才是真正的法宝和应当的做法。
所谓环境权，是指公民等享有品质良好的环境的权利，如清洁空气权、清洁水权、采光权、通风权、安宁权和景观权等。环境权是人类面对传统文明尤其是工业文明时代所酿造的环境危机而提出的旨在享有安全、舒适的环境条件的新型权利主张。
赋予公民环境权，有助于为践行环境司法而招募强大的生力军，使广大公众积极投身于生态环保事业之中，为维护公共环境权益和促进生态文明建设而贡献力量。此外，由于环境权的法律化为广大公众参与环境保护提供了环境知情权、环境行政参与权、环境监督权和环境诉权等制度性管道，必将大大减少环境群体性事件的发生几率，促进社会的和谐稳定。
要注意的是，为了防止滥诉的发生，更好地维护环境司法的正常秩序和实现司法资源的最大化，公民以清洁空气权、清洁水权、景观权等公益性环境权受侵害为由而提起环境公益诉讼的，有必要对其起诉主体资格课加一定的限制性条件。譬如，须有环境法律方面的专业知识，无环境违法记录，没有其他环境权人反对，等等。