吕忠梅教授主讲环境侵权的环境法解读（下） | 讲坛
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本文为吕忠梅老师发言实录，由论坛组委会整理，中国民商法律网独家发布，转载请联系授权。
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2016年4月14日，第424期民商法前沿论坛在中国人民大学明德法学楼601国际报告厅举行。全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国农工民主党中央委员会常务委员、武汉大学环境法研究所吕忠梅教授主讲“环境侵权的环境法解读”，详解环境侵害的法律应对。本实录稿由论坛组委会编审，本篇为吕忠梅教授主讲部分，因篇幅限制分为上下两篇，经吕忠梅教授审定。中国民商法律网独家出品，转载请联系授权。
发布计划
3月20日 吕忠梅教授主讲环境侵权的环境法解读（上）
3月20日 吕忠梅教授主讲环境侵权的环境法解读（下）
3月21日 张新宝教授、李艳芳教授谈“环境权”等
3月21日 王明远教授谈环境法是传统法基础上的“化合物”等
3月21日 竺效教授、熊丙万博士谈环境侵权研究的新发展
主讲嘉宾介绍
吕忠梅，政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任，中国农工民主党中央委员会常务委员、湖北省委员会主委，教育部人文社科重点基地武汉大学环境法研究所学科带头人、学术委员会委员、兼职教授、博士生导师。曾任中南财经政法大学法学院副院长，湖北省高级人民法院副院长、审判委员会委员、二级高级法官，湖北经济学院院长，湖北省政协十一届委员会副主席。第十届、第十一届全国人大代表，第十二届全国政协委员。2002年荣膺第三届中国“十大中青年法学家”称号，CCTV2014年度法治人物。吕忠梅教授长期从事环境资源法教学和科研工作，先后参与《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水法（修正案）》的起草、调研和论证工作。
纲要
上篇
一、环境问题的严峻现状
二、环境侵权的学科共治及核心争议
三、环境侵权之观察
1.《侵权责任法》中的环境侵权
2.环境法内部视角：区分环境污染与生态破坏
3.外部视角：环境侵权令民法“不曾相识”
4.小结：从民事侵权到环境侵害
下篇
四、环境侵害制度的构成
1.比较法观察：环境侵害责任的双重性
2.环境纠纷的复合性
3.环境公益诉讼
（1）诉讼主体亟待明确
（2）客体选择：对人的损害与对环境的损害
（3）环境公益诉讼不应纳入损害赔偿
五、简单的结论
答疑
1.比较法观察：环境侵害责任的双重性
概念不能解决所有问题，还需要制度。围绕环境侵害的救济，域外实践发展出由民法和环境法共同立法、环境侵害责任承担方式相互衔接的方式，我将其称之为环境侵害责任的双重性，具体表现为：
一是立法双重。很多国家的环境侵权由民法、环境法两方面的立法完成，除了在民法典中规定环境侵权以外，还制定有环境基本法、环境责任法或环境损害赔偿法，通过专门立法方式具体确定环境侵害的原因行为和损害后果、规制原则、和责任承担方式，在环境侵害无过错责任基础上，结合社会救济与法律救济做出相关规定，实现社会利益的总体平衡。例如：
日本《环境基本法》第2条第3款：本法所称公害是指伴随事业活动及其他人为活动而发生的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面下沉和恶臭，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。
俄罗斯联邦《环境保护法》第1条：环境损害——因环境污染而造成的引起自然生态系统退化和自然资源衰竭的环境不良变化。
瑞典《环境损害赔偿法》第3条：由下列原因造成的损害或伤害应当予以赔偿：1．河流、湖泊或者其他水域的污染；2．地下水的污染；3．地下水位的变化；4．空气污染；5．土壤污染；6．噪声；7．振动；8．其他类似的侵害。
德国《环境责任法》第3条：一项损害系因材料、振动、噪声、压力、射线、气体、蒸汽、热量或者其他现象引起的，以这些现象是在土地、空气或者水中传播为限，此项损害系因环境侵害而产生。
台湾《公害纠纷处理法》第2条：本法所称公害，系指因人为因素，致破坏生存环境，损害国民健康或有危害之虞者。其范围包括水污染、空气污染、土壤污染、噪音、振动、恶臭、废弃物、毒性物质污染、地盘下陷、辐射公害及其它经中央主管机关指定公告为公害者。
二是理论双重。在民事侵权理论基础上发展出了妨害行为（英美侵权法）、干扰侵害（德国民法）、近邻妨害（法国民法）、公害（日本）等概念，归责原则也发生了较大变化。
三是制度双重。由民事侵权责任发展出环境侵害责任的制度，突破了原有的民事责任概念和责任承担方式：首先，责任内涵扩大，不仅包括对人的侵害，也包括对环境的侵害；其次，构成要件简单化，归责原则变化为以无过错责任为主，过错责任为例外，即无过错责任普遍化；再次，责任范围扩大，由原来的自己责任、直接责任、填补责任，发展为对环境的责任、间接责任、惩罚性责任；最后，救济方式社会化，除停止侵害、损害赔偿、生态环境恢复外，出现污染责任保险、污染赔偿基金、污染互助金等。实际上，这些突破也意味着民事责任与环境责任的竞合。
从国外的情况看，司法实践在环境侵害责任发展程中发挥了巨大的推动作用。如法国法院认可的有害散发物影响；意大利最高法院发展，后民法典第844条认可的“相邻之间因热、气味、声响、震动及其他类似放射导致超过通常可忍受程度的对所有权之影响”；斯堪的纳维亚法官造法中的因施工致损的客观责任；德国法院对相邻法律关系中的补偿实践、危险作业责任、私人侵扰责任等等。可见，先有司法实践突破传统理论，在环境污染责任中认可不当行为请求权，后才有环境法理论和立法的进步，出现专门的环境责任立法。
2.环境纠纷的复合性
环境责任的双重性必然带来环境纠纷的复合性：
首先是利益复合，包括私益与公益，涉及的直接利益是财产权、人身权，间接利益有生态环境的利益以及人的生存权、健康权、发展权等。
其次是纠纷形式复合，包括纯粹私益纠纷、公益性私益纠纷、私益性公益纠纷、及纯粹公益纠纷。
私益纠纷主要涉及环境污染。纯粹私益纠纷，纯粹为私益间冲突，受害人主张私法上的请求权，要求填补私人利益损失。如噪声污染，受噪声影响的个人是有限且确定的。公益性私益纠纷，同时涉及私益冲突、公益冲突，但受害人主张私法上的请求权，要求填补个人利益，不主张环境权益。之前提到排污致渔民养殖的鱼死亡，受损渔民起诉一定只要求赔偿养殖损失，生态环境的损失无法救济。
我曾在北京市高院调研环境侵害纠纷，发现虽然司法统计报表上没有，但在损害赔偿案件中涉及环境侵害而完全以私益诉讼处理的有一千多件。公益的部分在传统侵权制度中缺乏救济方式。
公益纠纷主要涉及生态破坏。私益性公益纠纷，同时涉及公益冲突、私益冲突，受害人可以主张私法上的请求权，但能否得到救济有赖于公益的确认。例如森林的树木均被砍伐，森林生态系统被破坏，生活在附近的居民受到的影响，可能比远处的居民更直接，所以会涉及私益。纯粹公益纠纷，只涉及公益冲突，是否伴随私益冲突尚不确定，只有公益主体可以主张权利。
传统民事诉讼完全按照私益纠纷的处理方法，无法解决复合的环境纠纷。不能强迫私益纠纷的当事人承担过高的公共责任。针对环境纠纷涉及的公益部分，应明确诉讼主体及诉讼方式。由此提出了环境司法专门化的问题。
我认为，环境司法专门化应该有三个支点：第一，审判体制，建立符合环境司法需求的“三审合一”体制，明确司法职权主义的限度；第二，诉讼机制，建立对行政权、民事权利主张的双重审查机制，构建社会公共利益的裁量机制，发展公益诉讼机制；第三，司法程序，注重程序正义价值，建立能动司法程序、弱者补强程序、诉讼与非诉讼协同程序。
3.环境公益诉讼
环境公益诉讼制度是为解决公共利益损害问题而建立的。首先，应明确对“环境”损害的救济主体。该主体应能代表国家或者民族，代表全体中国人民和子孙后代。其次，突破民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现环境法上的社会责任与公益补偿责任，协调对“环境”损害的救济与对“人”损害的救济。最后，建立公共利益补偿机制，其中生态环境修复的成本计算是重大科学问题，与对“人”损害的直接投入和简单计算不同，生态环境修复是系统工程，诸多自然规律在发挥作用。我主张，建立环境公益诉讼制度应进行专门立法，重点解决诉讼主体、审判组织和审判程序问题。
（1）诉讼主体亟待明确
目前，我国环境公益诉讼的具体规则存在诸多矛盾和冲突。
新《环境保护法》第58条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
《民事诉讼法》第55条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
上述两条环境公益诉讼规则中对诉讼主体的规定存在差异：前者规定为符合条件的社会组织；后者规定为法律规定的机关和有关组织。法律规定的机关有哪些？全国人大常委会授权13个地方的检察机关提起公益诉讼，检察机关是否由此成为“法律规定的机关”而具有主体资格有争议，环保局不具备主体资格。虽然最高人民法院出台的环境民事公益诉讼司法解释，进一步细化了社会组织主体资格的识别，但我国环境公益诉讼主体的规则需要进一步完善。
（2）客体选择：对人的损害与对环境的损害
环境公益诉讼的客体是对人的损害，还是对环境的损害？由于环境纠纷具有复合性，实践中两种利益存在竞合，很难区分。
从客体的角度观察，自然环境具有两种价值：环境是人的社会性生存的必要条件，人通过劳动建立社会关系，在这种关系中，法律将自然环境中的一部分特定为独立的“物”而成为所有权的客体，属于私人利益范畴；同时，自然环境也是人的生物性生存的必要条件，是典型的公共产品，不具有私人物品的独占性与消费排他性，属于公共利益范畴。例如，一棵树可以成为民法上的客体，作为所有权的客体可以被所有权人出卖、砍伐；同时也是环境法上的客体，可以制造氧气、防风固沙、涵养水源。针对同一棵树，民法关注其对人类社会性生存的价值，环境法关注其生态功能。但两个学科对一棵树的认识存在根本差别，体现的是个体主义和整体主义两种完全不同的价值取向，这是造成民法和环境法制度差异的直接原因。
从诉讼效果的角度观察，环境纠纷中，因个人利益受损——对人损害——提起诉讼时，可能使不特定多数人得到环境保护的好处，产生典型的正外部性。如某人就摩托车噪声提起诉讼并胜诉，获益的不仅是原告，还包括同一街道的居民。而以公共利益受损——对环境的损害——提起诉讼时，也可能使特定个人得到好处，产生反射利益或射幸利益。如某环保团体起诉长江沿岸排污企业并胜诉，最直接获益的是长江沿岸的居民，这些反射利益（射幸利益）法律应否加以保护，如何保护？
进一步看，如果仅有对环境的损害，缺少对人的损害，可能出现两种情形：一是没有人认为自己是受害人，无人愿意自己出钱出力对环境污染或生态破坏提起诉讼，尽管事实上可能人人都是受害人，如对江河湖海等公有环境要素的利用，人人都希望利用其发展渔业或者作为纳污场所，但没有直接影响到具体的人，因而无人对污染者主张权利。二是虽然认识到了自己是环境保护的受益人，而因为“搭便车”心理，总是希望别人出钱出力，自己享受利益，因此自己不愿意主张权利。
究其原因，环境是一种公共产品，具有整体性、消费的不排他性或利益的非独占性，极易产生“公地的悲剧”。对于这一部分，需要有专门的法律制度安排，因此产生了环境法上的公益诉讼制度。
将“对环境的损害”纳入公益诉讼，“对人的损害”依然由私益诉讼解决。如美国等国家的公民诉讼制度是通过立法授予公民个人公权力，作为“私人检察长”代表公共利益对企业、政府提起诉讼，法国、德国的环境公益诉讼制度则限于对行政机关影响环境的行为提起的诉讼。
（3）环境公益诉讼不应纳入损害赔偿
我曾经有论文专门强调，环境公益诉讼具有当事人的广泛性、诉讼目的特殊性、诉讼理由前置性、请求救济的内容的预防性、诉讼裁判效力范围扩张性等明显特点，不具有传统侵权法上的损害赔偿性，或者说对环境损害的法律后果不具有直接填补性。例如，美国曾通过公益诉讼解决洛杉矶港口海水污染问题，法院判决被告为当地建立一个信托基金，用以维护港口的生态环境，保护现在及未来生活在这个区域的所有人。可见，环境公益诉讼仅使当地居民间接受益，更多利于地方环境的保护。
因此，与传统意义上的损害赔偿不同，法院判决的生态修复资金应用于弥补公益损失，不可归于提起诉讼的组织、机关或者个人。否则，公益诉讼制度将产生负激励，使更多的人会为获取巨额赔偿金而诉讼。如刚刚结束的泰州水污染公益诉讼案，法院判决生态修复资金1.6亿，媒体惊呼“天价”，但这对环境公益诉讼案件并不奇怪，这笔修复金显然不能给到提起诉讼的环保团体，而应用于修复被破坏的水生态环境。当然，这笔费用中，少量用于奖励、鼓励提起诉讼的组织，维持他们的生存是应该的，也是必须的。目前，在理论研究中关于环境公益诉讼存在两个问题：一是私益诉讼与公益诉讼不加区分，二是将简单的将对环境损害的法律责任等同于传统的损害赔偿。
环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的第三人诉讼。只有将损害赔偿问题排除在环境公益诉讼之外，才可能妥善的制度安排。环境公益诉讼不宜涉及任何私益。因为一旦有私益纠葛，环境公益诉讼的示范意义和政策目标就难以得到社会、政府乃至法院的承认。
从我国的实践来看，环境公益诉讼制度还需要进一步完善，我的观点是改造传统诉讼制度，做好立法衔接：一是在环境侵害责任之外，立法认可准物权或特殊物权制度，明确环境公益的请求权基础；二是给予原告对行政机关、企事业单位的信息请求权，解决原、被告信息不对称造成的诉讼地位不平等问题，向法院申请要求政府或涉污染企业必须向原告提供排污信息；三是明确因果关系推定规则及法律适用的特殊规则。
建立环境侵害救济制度是庞大的工程，很多学者已做出深入研究，将研究成果转变为法律制度实践更需要一个过程。现行法律只规定了环境污染侵权责任，没有规定生态破坏侵权责任，司法实践正在努力探索解决问题的方案，民法典总则的制定中也在对此问题展开深入研究。
我认为目前存在几个明显的问题：一是理论研究不足，学科间的沟通不够；二是司法实践可供研究的案例不多，实证研究严重缺乏；三是法律间缺乏协调，如《环境保护法》与《民事诉讼法》、《侵权责任法》与《民法通则》的规定不一致，法律冲突非常多。
学者自身的问题是，部分环境法研究者没有接受过系统的法律思维和法律研究方法的学术训练，不懂民法的教义学研究方法，只运用社会科学研究方法。有人说环境法是注释法学，我不以为然，环境法是注脚法学，还在为环境政策做注脚，远未达到注释阶段。环境法学科对法律条文的理解与适用研究严重不足。我知道，很多民法学者不屑于阅读环境法学者的论著，认为我们做的根本不是法律研究，是环境科学或者环境管理学研究。民法学者与环境法学者间存在沟通障碍。但是，这个沟通是非常重要的。有人将我称为“沟通与协调”学派，我很乐意。能够在学科沟通与交流中学到很多东西，也可以让不同学科间加强了解或理解，何乐而不为。
我希望法律界能为环境侵害救济制度的建设做共同努力：第一，以跨学科的勇气和能力，继续深入环境侵害理论研究。交流的过程也是学习的过程，让彼此看到之前未关注的问题。第二，以务实的学风与实证方法，加强相关法律的衔接。从司法实践中提炼法律规则，为制度的建立提供基础。第三，提升立法水平，及时完成环境法立改废。加强法学学者参与环境立法，与环境科学家合作发挥各自学科优势，而不应由环境科学家主导全部。第四，提升司法能力与司法智慧，探索并有效运行环境侵害制度。
问题一：《海洋环境保护法》与《民事诉讼法》中，关于海洋环境公益诉讼的规定如何协调？目前，海事法院大多不受理社会组织提起的海洋公益诉讼。
《海洋环境保护法》第九十条 造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。
对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
《民事诉讼法》第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
吕忠梅教授：我认为《海洋环境保护法》没有规定公益诉讼，而是国家所有权诉讼。2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，国务院授权省级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，其提起赔偿诉讼是国家所有权诉讼。
《海洋环境保护法》正处于修订过程中，如果未来规定海洋环境公益诉讼，不会影响原有的所有权诉讼，但二者如何衔接，需要专门规定。
说到专门的环境立法，各方面都有意愿探讨环境法典的问题，立法机关希望我们提交相关报告。如果要制定环境法典，关于环境侵害责任以及公益诉讼都可以纳入。这是朝立法系统性又迈进一步。
问题二：如何协调环境公益诉讼与环境行政权之间的关系？环境民事公益诉讼以及环境行政公益诉讼如何分工，是否有先后之分？
吕忠梅教授：第一，公益诉讼制度具有补充性，在公权力缺位时，民间团体才通过民事公益诉讼代替公权力机构保护公共利益，这也是为何在公益诉讼制度中设置前置告知程序的原因。一项实证研究分析美国72个公民诉讼案例显示，只有两类情况会提起公民诉讼：一是政府无能为力；二是政府有能力管理但不愿意介入，最典型的是美国海军潜艇的声纳系统破坏海洋生态，海豹大量死亡，但司法部不愿意介入国防部事务，于是4个民间团体起诉并最终胜诉。法律并没有严格的分工，但实践中有一定的规则。
第二，我认为不能将简单将民事诉讼与行政诉讼的区分，套用在公益诉讼上。从理论上讲，民事诉讼发生在平等民事主体之间，但我们常说的民事公益诉讼却是赋予民间组织公权力提起的诉讼，是不平等主体间的诉讼。传统的行政诉讼是民告官，私人起诉公权力机关，但现在说的行政公益诉讼却是一个公权力机关起诉另一个公权力机关，是平等主体的诉讼。民事诉讼、行政诉讼都是典型的私益诉讼，不涉及公益。环境公益诉讼是一类专门诉讼，如果以行政机关为被告即为行政公益诉讼，以私人为被告即为民事公益诉讼，会带来理论与实践的混乱。
第三，公益诉讼内部有许多基础性问题有待解决，目前更关注的不是民事公益诉讼与行政公益诉讼的分工，而是授权主体，即民间环保组织、检察机关的诉讼地位。尤其是检察机关既可提起行政公益诉讼，又可提起民事公益诉讼，其宪法赋予的法律监督机关的地位如何处理？按照最高人民检察院的试点方案和实施办法，如果检察机关一旦败诉就行使法律监督权，会导致法院永远只能做出检察机关胜诉判决的结果，这会造成对诉讼结构平衡的破坏。如果有一种诉讼，只能永远是原告胜诉，被告败诉，这还是“诉讼”吗？
我认为，必须提请全国人大作出答复，明确检察机关的试点规则是否突破授权范围，明确法院的相关诉讼程序。从两高的相关司法文件看，对此是存在分歧的，应按照法治思维、法律定位和程序规则妥善解决这个问题。
问题三：广东南岭公益诉讼案中，自然保护区管理机构与开发商签订协议，共同开发、经营、管理森林生态旅游项目，自然保护区核心区被违法开发造成生态破坏。环保组织提起民事公益诉讼时，可否将自然保护区管理机构即行政机关列为第三人？法院能否能否基于民法，判令行政机关承担民事责任？
吕忠梅教授：出现这个问题的主要原因是，自然保护区管理机构集保护、管理、开发、建设于一身，法律定位不清。本案需要考察自然保护区管理机构与开发商签订协议是履行何种职能。若作为行政监管机关参与开发，应承担违反行政法规或决策失误的行政责任，不应承担生态破坏的民事责任，不能作为第三人参与民事诉讼。若作为国家所有权代表行使单位参与开发，是在行使所有权人的权利，就可以成为民事诉讼的共同被告。
民商法前沿论坛
民商法前沿论坛是由王利明教授发起、中国人民大学民商事法律科学研究中心主办的品牌学术活动。民商法前沿论坛以“打造学术争鸣之地、前沿传播平台和学子见贤思齐之所”为宗旨，自2000年9月15日创办至今16年，成功举办440余场，现场听众超过8万人，讲座实录通过中国民商法律网全文发布，累计阅读超400万次。
民商法前沿论坛组委会
召集人：樊勇
承办人：常立 刘瑶
实录编审：孙成相 史丹丽 樊勇
赞助方：北京德恒公益基金会
媒体支持：中国民商法律网
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