网约车，还能愉快的“约”么？——以北京网约车新规为例 | 品茗 | 自由微信

网约车，还能愉快的“约”么？——以北京网约车新规为例 | 品茗

Original 2017-04-08 武骁哲 中国民商法律网

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《控方证人》2016年底，北上广深“史上最严” 网约车新规纷纷落定，对网约车车主户籍、车辆牌照、排气量、轴距等作出严格规定，导致一度合法化的网约车成为无营运资质的“黑户”。光明与阴影如影随形，高度管制的行业背后必有“黑市”。在政府执法能力不足和市场需求客观存在的现实情况下，对网约车的严苛限制势必导致黑车的扩张，屡禁不止的“黑车”所造成的社会负面影响将远大于网约车所带来的问题。制度引发的“劣币”驱逐“良币”现象扭曲市场健康发展，“有形之手”的干预必须建立在尊重市场的基础之上。

2016年12月，全国多地网约车新政落地。北京、上海的网约车细则规定要求“京人京车”、“沪人沪车”。全国人大代表、广州律师协会名誉会长陈舒十分关注网约车，她认为，对户籍的限制不能达到真正共享经济资源最优匹配和节约资源的作用，大数据是新经济发展的领头羊，应当给一些运用大数据的行业很好的空间发展。你怎么看？

一

规范性文件梳理

网约车政策是一系列规范性文件的总称，笔者汇总了中央和部分典型地方两类相关文件如下：

文件	立法部门	公布时间	施行时间
《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》	国务院办公厅	2016-07-28	2016-07-28
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》	交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办	2016-07-14	2016-11-01
交通运输部关于修改《出租汽车经营服务管理规定》的决定(即《巡游出租汽车经营服务管理规定》)	交通运输部	2016-07-26（修改）	2016-11-01
《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》	交通运输部	2016-08-26（修改）	2016-10-01

国办“指导意见”与交通部“暂行办法”明确了“各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”，特别是交通部“暂行办法”多次强调地方可以根据自己需要进行规定，这一授权充分考虑了中国各省市实际情况的巨大差异，值得肯定。但是北上广深四城据此授权所公布的 “网约车管理细则”却因为在驾驶员和车辆准入方面的严苛规定引发巨大争议。

北上深广四地网约车管理细则对比

项目	北京	上海	深圳	广州
驾驶员规定
户籍	本市	本市	本市或有居住证	---
驾照	本市	本市	---	本市
驾龄	3年	---	3年	---
其他	前一年内交通违法<5次	前一年内交通违法<5次	无犯罪肇事	无犯罪肇事
车辆规定
车牌	本市	本市	本市	本市
车龄	---	---	2年内	1年内
轴距	燃油车辆≥2700mm，新能源≥2650	---
其他	经营权期限≤8年或行驶里程≤60万千米

上述四城制定了宽严程度不尽相同的规定，下文将选取首都北京为例展开讨论。检视北京市网约车管理的相关规范性文件，北京市网约车新规究竟能否贯彻国办“指导意见”中的“坚持乘客为本”原则？能否实现“满足社会公众多样化出行服务”的立法目标？

一石激起千层浪，反对者从各个方面提出意见：国内最大的租车平台“滴滴出行”回应称，新规将导致车辆供给骤减、司机大幅减少、网约车车费翻倍、出行效率大幅降低，影响数亿网约车用户和千万网约车司机；《人民日报》发表评论指出新规对交通部文件有过度执行之嫌，提出“旧思维不适合指引未来。要构建一个更好的社会，政策的武器库不该如此匮乏，还请三思而后行”；还有学者从法律权利角度，批评地方新规漠视穷人权利、维护出租车公司既得利益，是用立法剥夺一个群体的权利而保护另一个群体的特权。笔者认为，新规对网约车车主做了不合理的限制，导致网约车供给减少，黑车市场重新壮大，出租车任意“加价”，最终有损消费者权益，既违反公平竞争原则，亦无法实现网约车新规的立法本意。

二

现状与历史分析

目前租车市场主要有三类主体：巡游出租汽车（简称出租车）、网络预约出租车（简称网约车）、非法经营出租车。根据交通部《巡游出租汽车经营服务管理规定》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，法律将前两者定性为合法主体，均属于出租车序列，共同提供差异化的服务，第三类是俗称的“黑车”，不受法律保护同时也处于难以监管的黑暗角落。

回溯过去以观照现实，纵观出租车行业的发展历史和原因：中国出租车的产生和发展根源于经济发展所带来的公众出行需求的多样化，而公共交通系统在特定时间地点的供需不足是出租车行业存在和发展的主要原因。即使是在北上广这样公共交通相对发达的城市，地铁和公交营运依然受到线路、时间、服务方式的限制。换言之，公共交通服务之外，出租车有其特定的生存空间。

由于中国人消费能力的提升和对生活便利化的追求，传统出租车市场已经无法满足出行乘车的多元化需求，随着互联网双边平台技术的成熟化，租车市场迎来“互联网+”的可行时代，网约车市场应运而生并迅速发展。“网络预约出租汽车经营服务”是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。网约车是科技创新和传统行业改革的必然产物：一方面，科技创新和互联网双边平台的发展，另一方面，出租车行业管理落后，“打车难”的市场环境促成需求方的主动选择倒逼了网约车的迅速发展，因此，网约车自2013年被引入到中国后得到迅速扩张。

网约车区别于传统出租车而满足消费主体需求的特征有三：一是价格灵活优势，二是区域供给填补，三是交易成本低廉。

1、价格差异化能够满足各类细分群体的差异化需求。

（1）高价的高档网约车。与高质量服务对等的高价网约车，满足部分出行群体对舒适、安全的更高追求。

（2）低价的顺风车、拼车。远低于出租车价格的顺风车、拼车方式主要满足了低收入人群以及学生群体的需求。

2、填补了出租车、公共交通供给空白区域。

通常出租车驾驶员更愿意在人流众多的繁华地段等候客户，导致在人流稀少的时空区域缺少供给，网约车填补了其供给空白，从而满足了小众需求。

3、时间成本、转换成本和行政成本的低廉促成了交易成本的降低和交易效率的提高。

（1）时间成本低。平台利用GPS 定位，迅速对接距离最近的车辆，大大减少顾客的等待时间。

（2）转换成本低。消费者可以在不耗费任何成本的情况下在多个网约车平台上转换来寻找服务提供者，同样，车主也可以在多个平台注册来寻找潜在用户。

网约车、出租车、黑车三者的角力本应由市场决定，但是由于交通涉及公共利益，须在一定程度上受到立法和行政约束。2013年以来，网约车以其多元化的服务和低廉的交易成本突破了传统出租车的行业壁垒，深刻改变了中国人的生活方式。2016年，随着网约车被明确定性为合法市场主体，大量私家车注册为网约车涌入市场，市场自发地挤压传统黑车市场，利益诱导之下许多黑车司机也转变为合法网约车车主，依法接受挂靠平台和地方政府的双重监管。换言之，科技创新和平台经济治好了租车市场的久治不愈“黑市”痼疾。

三

市场准入标准是否公平正当？

北京新规遭受广泛的质疑，首当其冲的是“京籍京车”之规定是否公平合理。市交通委释疑称，这是综合考虑本市人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、空气质量状况等因素确定的；市政协委员郑实回应道：“北京车北京人，是充分考虑到北京就业、疏解人口等需求制定的，应该予以肯定。北京人对于北京的路更熟悉，也具有一定优势。” 这些说法显然都不能有效地解释对驾驶员户籍歧视的正当性：首先，北京的交通拥堵现象早已有之，网约车反而令许多白领通勤时选择更为经济高效的顺风车，有益于高峰时段缓解拥堵；其次，声称为了“改善空气质量”而出台的新规却规定了2700mm的最小轴距要求，一般情况下轴距与排量呈正相关关系，意味着轴距越大污染越大，与改善空气质量的目标似乎背道而驰。

问题的根源是监管思路的狭窄落后——监管者的思维仍然是将网约车纳入传统出租车的监管体系中而非引导传统出租车改革。《北京市出租汽车管理条例》明确规定，出租汽车驾驶员须有本市常住户口。由于新规并未放开出租车驾驶员户籍的限制，出租车驾驶员群体必然反感网约车宽松的户籍限制，为了和出租车规定保持“一视同仁”，监管部门便要求网约车车主也要有京籍。但这一理由事实上是为了一部分人的特权而限制公众权利，缺乏公共利益的支持。

从现实影响来看，对于大量在京专门做网约车生意的流动人员而言，新规无异于“惊天霹雳”。以京籍京车为准入标准以及严格的轴距要求成为劳动者提供服务的巨大障碍，尤其剥夺了“穷人和外地人发财致富的机会”，体现了严重的市场歧视和偏见。此外，由于缺乏不合规车辆的退出机制规范，众多来京的专职网约车司机的退出渠道被堵塞。在购车等资本投入将替代为沉没成本的风险下，司机可能会冒险接“私活”，也就是成为黑车。

与之相反，对于出租车群体而言，这一门槛却是“多重大礼包”。首先，它实现了出租车与出租车的“平等”准入，从而平复出租车驾驶员因生意流失而产生的不平情绪；其次，由于符合“京籍京车”规定的网约车车主少之又少，网约车平台为另寻出路选择与出租车公司融合发展，从而促成了出租车行业升级——11月9日，滴滴出行正式宣布已牵手150多家出租车企业探索多元化融合发展之路，以北京银山出租为例，作为是滴滴融合方案合作伙伴中的一员，网约车平台提供的智能派单系统能够通过综合考虑距离、拥堵情况、运力供需、司机服务评价等因素，自动将乘客的出租车订单定向匹配给一位最合适的出租车司机，此种合作模式下，出租车司机空驶平均下降13.3%，日均收入平均增加33.4%，司机运营效率和收入大幅提高。最后，网约车政策实施后，高峰时段的出租车紧缺和平台推出的出租车调度费制度（即“加价” 约车）令出租车驾驶员“眉开眼笑”。

从新规的合法性来看，根据《行政许可法》的规定，行政许可的设定不能限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务；2016年6月《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发34号）规定了“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件”、“不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出”。据此，上述“京籍京车”标准不仅经不起理论的推敲，而且与上位法相背离，还会引发实践中的黑车问题，可见其标准于法无据、于实践无益。

乱象横生的网约车市场，的确亟需监管。但是监管严格绝不等于缺乏正当性地限制准入。灯火通明的街衢边总有黑暗脏乱的角落，越是讳莫如深任其隐没在黑暗中，越会使垃圾堆积如山，反之，让灯光透射到那些角落，才不会让垃圾有"藏身之处"。实践中，黑车就如同角落里的垃圾，法律就如同灯光，租车市场出现乱象，首先应反思的是监管的灯光够不够亮，照射的角度是否适宜，而不是粗暴地将"外地车"定论为难以监管的领域后，剥夺其行业准入资格和经营合法性，扔到暗处变成"黑车"任其自生自灭。

四

网约车政策能否实现立法目的？

网约车新规的具有多元目标：一是更好地满足广大社会公众多样化出行的要求；二是保障运营安全和乘客合法权益；三是改善环境质量和交通拥堵状况。审视现实，网约车政策能否实现其立法本意？

根据网约车龙头平台---滴滴出行发布的数据——上海市内符合新规的新轴距要求的车辆不足平台原注册车辆的1/5，已激活的41万余车主中仅有不足1万名具备本地户籍。据此可以推知，具备双标准的车辆不过数千人，再考虑到车主的营运意愿，则该数字可能更为保守。北京市的情况也不甚乐观：从2000年到2013年，北京市出租车供应仅从65127辆增加到67000辆，但是市民人口已由1300多万（2000年）升至2100多万人（2013年）。即便考虑到私家车保有率的提升，依然存在着巨大的需求缺口。在供给不足以补足需求时，这个缺口就只能由市场自发的、未经法律许可的供给来满足：“黑车”与出租车肆意“加价”选择客户。若任其自发野蛮生长，将深刻影响行业竞争格局、行政监管难度、税收征管问题和消费者权益。

（一）侵害市场竞争秩序

市场总是自发地趋向于供给需求平衡，如果管制下的合法供给不能够满足需求缺口，这个缺口就只能由市场自发的、未经法律许可的供给来满足，而这个供给就是所谓的"黑车"。与网约车相比，黑车没有平台挂靠，缺乏以平台为中介的实名认证、资质审核、实名信息公示，长期活动于出租车不愿意营运的时段和地段，由于活动灵活隐蔽，管而不死禁而不止，是租车市场的蝼蚁，侵蚀着行业的竞争秩序。

（二）加重行政执法难度

赋予一部分有本地户籍的车辆以合法性而排斥外地车进入租车市场，将会导致原来已被网约车挤压生存空间的“黑车”势力重新抬头，也会使一部分外地无户籍网约车转向非法租车市场。而“黑车”和合法网约车、出租车相比，逃避价格监管，不受车辆安全性。政府禁止黑车的态度是坚决的，执法能力却要打一个大问号。黑车和街头小贩一样，只要存在生存的需求，任何执法都只是治标不治本，永无止境的对抗不仅让黑车司机们东躲西藏，也让执法人员身心俱疲。

(三)放大避税逃税风险

从合法的网约车到非法的黑车，交易行为从“阳光”下转入“地下”，成为地下经济的一部分，不仅让交通管理执法者一筹莫展，也是税收稽管机关的心头大患。由于黑车缺乏统一的平台如传统出租公司或新兴网约车公司的管理，黑车司机不会按照法律对出租车和网约车的要求为顾客开出租车专用发票，其收入难以纳入税务系统，从而不可避免地放大税收漏洞。

（四）损害消费者合法权益

德沃金提出“每一个人应当平等地受到关怀和尊重”，所谓尊重，就是丰富人民的自由选择。科技进步为我们提供了新的选项，中央的网约车政策为这个选项提供了合法化依据，但是北上广新规却人为地限制了公众交通选择的丰富度和自由度：随着合法网约车的大幅减少，在部分地段和时间，不仅黑车市场得以重新寻回其生存空间，而且出现出租车“加”价情况泛滥，甚至在下班高峰时段，加价多达二三十元才能打到出租车，这些损失的最终承担者是无辜的消费者。

综上所述，新规并不能达到立法者的预期，不仅实际功能与初始目标存在巨大落差，而且黑车市场扩大与出租车“加价”问题带来了非预期的负面影响。

五

反思与建议

由上述分析可知，网约车监管的多元目标并未实现，还带来了竞争秩序遭侵蚀、避税风险加剧、消费者权益受损等问题。依据立法理论，当某一个法规的法律实效与客观现实的对接无法实现立法目的时，该法规就应当被修正或者废弃。

笔者认为，网约车监管作为产业政策的一部分，在现阶段的中国市场不可或缺。所谓“完全竞争状态”的自由市场只是学者心目中的"理想国"，由于当下中国正在经历宏大的经济社会改革，市场经济仍处在向法治经济转变的"多事之秋"，市场交易主体的法治意识和管理主体的治理能力均尚未达到基准的素质，产业难以自发地成长和升级，甚至不乏鱼龙混杂者扰乱行业秩序甚至从事违法犯罪活动，因此，在解决实际问题时，仍须坚持实事求是，推行产业政策对行业进行调整、引导和监管势在必行。但是推行产业政策，应当把握以下几点原则：

1、坚持客观指标衡量原则

出于对乘车安全和保护环境的价值考量，有必要设定指标进行限制，但是该指标必须具备合法性正当性，并与目的价值之间存在显而易见的一致性。例如设定最低驾驶年限以保证熟练的驾驶技能、规定最高车辆营运年限以及时淘汰可能存在安全隐患的旧车，明确网约车平台的侵权和违约责任分配规则以激励其自律严管。

2、尊重经济规律原则

产业政策不同于以限权为目的的行政法规，不能用一纸公文随意限制市场主体的权利，而应符合经济客观规律，避免政策扭曲市场。利益之于车主，犹如禁果之于亚当，并不是一纸禁令就可以抑制追求行为的，好的市场政策应当是因势利导而非围追堵截，目的是为市场解决市场自身无力解决的问题。法律的设定从根本上是为节约交易成本而存在的，而商事交易更是首重交易效率，立法的任务是提供“选出性(opt-out)条款” ,既尊重当事人双方的意思自治，又可以有效提示和保护优先消费者。

3、发挥行业协会自律监管能力。

为了避免“法律家长主义”对市场规律的背离，应当发挥政府“白手套”的功能，设立行业协会，以行业自律形式参与和监管市场交易。协会就像无序羊群中的“领头羊”，天然地拥有管理羊群的能力，立法需要做的不是事无巨细而是“管理头羊”，即赋予协会以相应权责。

4、立法规制平台服务提供者。

立法应将重心投射向平台服务提供者，使网约车平台的经营模式内在地具备对用户行为进行规范的动力和需要。对于那些实施严重影响平台交易的用户（如网店欺诈、网约车司机骚扰乘客），网络平台有技术手段和动力去采取下调星级、拉入黑名单甚至代为报警等治理措施，保证平台上广大用户的正常交往活动。网络用户只能在平台经营者预先设置的规则框架内行为，网络平台在特定情况下也可通过技术手段对网络用户的行为进行有针对性的干预。

5、把握效率与公平关系

科技的创新必然带来生产、生活方式的变化，历史已经证明，这种变化带给既得利益群体的阵痛是不可避免的，绝不能因为保护既得利益群体而否定和无视科技发展带来的社会前进的必然性，因此立法中为将网约车与出租车“一视同仁”而设定“京籍京车”是不符合历史发展规律的，是为了“形式公平”而损害发展。

当然，在风投资本的疯狂补贴下，网约车也并非通过正常的提高产品服务质量来竞争，而是通过红包补贴、充值返现的形式用低于成本的价格扩张市场、挤压出租车，实质上破坏了市场竞争秩序，就此行为，应依据《反不正当竞争法》对网约车平台的补贴行为予以处罚。

六

结语

网约车立法是典型的事后立法，新技术的快速更迭使市场变幻莫测，立法滞后于实践。面对新事物的一味禁止只会“川壅而溃”，“立法者的关怀”有时会成为市场进步的掣肘。应给市场一方留白，通过多渠道征求意见、听证等开积极开门立法。无论是公众还是监管与立法机关，无不是抱着出租车与网约车能够“琴瑟和鸣以共利人民出行”的美好期待行事，在此共同目标下，应配套以符合市场规律的、公平的市场进入门槛，避免“黑车”借势做大、出租车“加价”泛滥。

最后，网约车殷鉴不远，共享单车又向城市治理者发出“战书”。城市交通是一个复杂的系统工程，仅靠管制就想解决全部问题无疑异想天开。在社会治理中树立新思维、开发新技术、激活新资源、创造新价值的创新精神以及监管者对“民生问题”的重视和对“人民利益”的关切、使每项改革有利民之效才是使问题迎刃而解的根源。

注释：
1.即《北京市关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》、《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》、《北京市私人小客车合乘出行指导意见》。
2.参见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。
3.数据来源：《中国城市统计年鉴》2014年。
参考文献：
1.《中国多地发布网约车新规官媒：旧思维不适合指引未来》，详见：，2016年12月10日访问。
2.张维迎：《地方网约车新规不应漠视穷人的权利》，详见：，2016年12月18日访问。
3.《网约车须北京人开北京车》，详见：，2016年12月21日访问。
4.参见：《网约车司机生存报告：月入过万成历史京人京牌不足两成》，详见：，2016年11月20日访问。
5.数据来源：滴滴出行官方网站，详见，2016年12月1日访问。
6.参见：《法学界集体发声：对网约车限户籍既不合理也不合法》，详见， 2016年12月6日访问。
7.参见：《人民日报关注网约车新政：细则背后有怎样的考量》，详见：，2016年12月20日访问。
8.刘俊海：《现代公司法》（第2版），法律出版社，2011年版。
9.参见王利明：《论互联网立法的重点问题》，《法律科学》，2016年第5期。