柴瑞娟： 普惠金融视角下的银行商业特许经营：模式创制、制度解构与移植路径丨法学评论
本文载《法学评论》2017年第5期
作者：柴瑞娟，法学博士，中法联合培养博士，法学博士后，山东大学法学院讲师。
内容摘要：与传统的直接投资入股模式不同，澳大利亚Bendigo银行通过商业特许一系列Bendigo社区银行创制了银行商业特许经营模式，社区银行由社区居民和企业筹资设立，Bendigo银行在自身不用资金投入的情况下，通过商业特许经营将自身成熟的产品服务、运营管理、股权结构、公司治理等输入社区银行，两者合力共同构筑了Bendigo社区银行运作多年的成功。当下我国普惠金融的载体村镇银行困境丛生，但其与Bendigo社区银行在产生背景、设立初衷及发展定位等众多方面高度类似，从而构筑了坚实的制度移植基础。废除村镇银行中备受诟病的主发起行制度，以适格大型成熟银行采用商业特许经营模式来进行制度替代，并结合我国金融生态文化进行本土化移植，或可开启村镇银行走出困境普惠农村之路。
关键词：银行商业特许经营；澳大利亚Bendigo社区银行；村镇银行；主发起行制
随着时代进展，金融不应再仅仅惟利是图热衷于为富人阶层服务，也应具有人文关怀和财富分配矫正功能的观念日益深入人心，社会各个阶层尤其社会底层的金融发展权、金融服务获得权也日益受到各国重视。在探寻适合自身的普惠金融之路上，各国路径各异，其中不乏取得举世瞩目成绩者：孟加拉创制了格莱珉银行（也即乡村银行）模式，美国探寻出了社区银行模式，澳大利亚摸索出了银行商业特许经营模式。为解决我国广大农村地区的金融匮乏状况，我国在村镇银行的道路上也探索了十余年。国内关于格莱珉银行和美国社区银行的研究已经连篇累牍，但对澳大利亚创制的银行商业特许经营模式，国内尚无关注，研究成果也鲜有所闻。商业特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。我国的商业特许经营在餐饮、住宿、洗衣、装修等服务业可谓兴盛，但在银行业我国尚无商业特许经营的事例。经济运行、立法和学界研究在银行商业特许经营领域的空白，也进一步凸显了本文的研究价值。
一、银行商业特许经营模式的创制：澳大利亚Bendigo社区银行的产生
（一）澳大利亚Bendigo银行概述
作为澳大利亚历史悠久且享有盛誉的银行之一，澳大利亚Bendigo银行产生于1858年，位列澳大利亚第七大银行。19世纪中期和晚期淘金热席卷Bendigo市，当时Bendigo的金矿区成千上万顶临时搭建的简陋帐篷聚集在含金矿沟中，为解决那些希望拥有自己住房的矿工的需求，当地的一些精英人士牵头组成了Bendigo土地和建筑协会（the Bendigo Land and Building Society），为栖身于简陋工棚的矿工提供金融服务，一些通过这种方式建起来的矿工房屋，直到今天还能在Bendigo城看到。伴随着Bendigo市的繁荣，Bendigo土地和建筑协会也获得了迅猛发展，凭借其谨慎的财务管理，其迅速建立起了良好口碑和业界声誉。Bendigo市其他土地和建筑协会瞬息即逝，Bendigo土地和建筑协会却成长迅速，每年都能盈利，即使是19世纪90年代和20世 25 46023 25 11685 0 0 7946 0 0:00:05 0:00:01 0:00:04 794330年代经济危机时期也不例外。1995年7月1号Bendigo土地和建筑协会转变为银行，并取名Bendigo银行。在Bendigo银行多年的发展成长历程中，其兼并了一大批公司和建筑协会，这其中就包括Bendigo and Eaglehawk Star(1978), Sandhurst(1983), Capital(1992) and Compass(1992)和昆士兰第一澳大利亚建筑协会（2000）等。2007年Bendigo银行和Adelaide银行合并，并在2008年的3月份将银行名称改为Bendigo和Adelaide银行(Bendigo and Adelaide Bank)，由此位列澳大利亚第四大行，2014年12月31日，其资产额为654亿美元并在澳大利亚证券交易所上市。[1]
（二）银行商业特许经营模式的创制：澳大利亚Bendigo社区银行的出现
1993年到2000年短短七年间，陆续有2050家银行分支机构（占全国银行分支机构总数的29%）撤出了澳大利亚农村地区，很多农村社区出现了银行机构和金融服务空白。Bendigo银行发现了大批量银行分支机构给农村地区带来的负面冲击和影响，1998年其开始同维多利亚社区、鲁帕尼厄普和米尼普社区（the Victorian communities, Rupanyup and Minyip）合作建立Bendigo社区银行，开始了银行重返农村地区的试点。鉴于以往其他银行在农村地区直接投资开设分支机构但最终撤出的教训，为避免重蹈覆辙，Bendigo银行另辟蹊径另外创制了一种新的模式即银行商业特许经营模式：Bendigo社区银行由当地社区的居民和企业作为股东出资设立，具有独立主体资格，Bendigo银行与其是商业特许经营关系，其作为特许权人，为特许Bendigo社区银行提供银行牌照的许可、全方位的银行产品、员工培训和持续的支持，但Bendigo银行并不投资入股，也不是Bendigo社区银行的股东，双方只是纯粹的商业特许经营关系，Bendigo社区银行支付特许使用费作为对价。这种银行特许经营模式在澳大利亚银行史上还是首次。[2]
Bendigo社区银行自开始试点，便受到了众多农村社区的热烈欢迎。经过近20年的发展，Bendigo社区银行不仅遍及了澳大利亚的农村地区，也入驻了众多城市社区，且数目仍在不断增长。截至2016年底，澳大利亚已经设立了313家Bendigo社区银行，回馈当地社区1亿6500万美元，并向74000名本地股东支付股息4200万美元。[3]在2013年9月至2015年2月期间，Bendigo银行进行了一次关于社区银行模式的调查即“地平线”项目（Project Horizon）。这个项目是通过与众多的社区银行磋商和全盘调查进行的，项目的着力点在于进一步调整财务模式，以平衡参与社区与Bendigo银行间各自的付出与回报，以更好的实现风险共担。调研项目希冀通过对这种特许经营模式进行进一步的反思与改良，以寻求一个更加稳定、更具可持续发展的模式，以助力当下的社区银行在现在及未来都可获得成功运作。[4]
二、银行商业特许经营模式下被特许银行之设立程序
Bendigo社区银行作为社区持股、通过Bendigo银行的特许授权后从事银行业务的独立银行，其设立过程中需要参与社区和特许银行Bendigo银行的充分合作与配合，需要两者协力通过广泛的社区公众咨询来论证和检验在参与社区开设Bendigo社区银行的可行性，即使在Bendigo社区银行设立后，社区参与也是Bendigo社区银行商业运营所倚重的重要战略。大体而言，一家Bendigo社区银行的设立过程有如下步骤：[5]
(一)参与社区建立指导委员会
参与社区首先召开预备会议来讨论开办Bendigo社区银行的设想和初步步骤，同时决定成立常设的社区指导委员会来协助进行公众评估意见和协助开办社区银行。
（二）进行公众宣传活动
Bendigo银行和指导委员会共同协作，在社区进行公众宣传活动，具体主要包括以下活动：举办一系列公共会议和论坛告知社区关于社区银行模式以及给社区可以带来的潜在好处，以此来获得广泛支持，并从有意变成社区银行客户和股东的社区成员中获得象征性的抵押，该抵押显示了公司能够获得社区支持的水平。
（三）聘请会计师事务所进行社区调查及调查内容
根据公众宣传活动之后初步显示出来的支持度，指导委员会聘请一家知名会计师事务所进行社区调查，迄今为止很多社区银行设立过程中聘请的都是AFS(AFS & Associate PtyLtd)。AFS是一家历史悠久的会计师事务所，自1998年以来，AFS已经进行了大约150多个社区调查，调查澳大利亚社区建立社区银行的可行性，其已经帮助了具有各样社会和经济架构的多种社区包括乡村小镇以及大型城郊的许多社区建立了自己的社区银行。迄今为止，AFS总共已经帮助了150个社区建立了社区银行，并且帮助筹集了1亿1000万美元来建立这些社区银行。
AFS从事社区调查并且提供参与社区的有关经济、人口和当地其他情形的信息，这些调查用来评估该社区对Bendigo社区银行的参与水平以及支持度。AFS的具体工作如下：向位于该社区和社区周边的家庭和企业做调查；和当地的部分企业和社区成员面谈；复核当地的经济和人口资料以及整理关于当地状况的资料等。在这些调查对象中，绝大多数调查对象通过暗示自己会转移银行业务的方式，表达了对建立Bendigo社区银行的支持，这也表明了向公众宣传活动的成效，当然调查对象没有义务必须要转移他们的银行业务到今后设立的Bendigo社区银行。[6]
（四）特许银行提供多家已设立的Bendigo社区银行作为参照物
特许银行Bendigo银行提供给指导委员会十五家Bendigo社区银行过去三年的业绩以及未来几年的发展趋势作为参照对象。这些数据用来帮助指导委员会及Bendigo社区银行成立之后的董事会来预估社区银行之后的营运成本。供参照Bendigo社区银行由Bendigo银行选定，选择的是与筹建社区所在地域和人口状况最为类似的其他区域的Bendigo社区银行，具体包括银行营业年限、存款以及银行营业后6个月内的贷款情况等等。[7]
（五）特许银行Bendigo银行的复核
Bendigo银行对于以上过程取得的结果进行审核，并对是否同意开设社区银行作出评定。具体考虑在内的因素包括：供参照的Bendigo社区银行业绩资料和分析；这些Bendigo社区银行未来的发展趋势；社区参与水平以及对社区银行的支持度；AFS的社区调查结果；达到一定的银行营业目标所需时间；该地区既有的Bendigo银行和其他银行的数量；市场的整体信息；当地经济状况以及筹备中的董事会人员的多样性和能力等等。
（六）筹备Bendigo社区银行并确定经营战略
在获得Bendigo银行同意该社区建立社区银行的复核后，指导委员会开始筹备Bendigo社区银行。董事会根据之前社区参与的活动、AFS社区调查以及Bendigo银行所提供的供参照社区银行的经营状况及未来发展趋势的资料等，制定出经营方案，为Bendigo社区银行向公众加强宣传以及开展业务经营提供战略。
该经营方案中包括战略方案，该战略方案为该Bendigo社区银行的经营设定目标、行动方案以及活动细节。与此同时该方案有一个重要的侧重点即通过社区参与活动来扩大社区对于社区银行的认知情况，这些活动包括当地营销和推广、社区论坛及咨询以及通过给予补助金、捐赠和赞助等社区贡献形式支持社区组织——Bendigo社区银行的一个重要目标是使参与社区能够分享其所产生的利润，因此对社区的赞助和补助金是该经营方案的一个重要组成部分。Bendigo银行会对各Bendigo社区银行对社区的贡献作出指引，包括资助计划和资助指南等。董事会根据情况变化对经营方案进行进一步调整。[8]
（七）发布招股书明书募集设立资金
董事会在全盘考虑所有能够获得的信息的基础上，具体包括Bendigo银行所提供的供参考Bendigo社区银行的业绩和发展趋势、本社区银行成立后银行业务所能达到的水平、社区的参与度和对Bendigo社区银行的支持度、AFS公司所做的社区调查和相关信息以及经营方案和当地特殊因素等，发布招股说明书募集社区银行设立资金，资金募足后Bendigo社区银行成立。
三、制度解构：特许银行与被特许银行的商业特许经营关系
Bendigo社区银行采用的是商业特许经营模式，故Bendigo银行与Bendigo社区银行间签订的商业特许经营协议是Bendigo社区银行业务的基础，其设定了Bendigo社区银行和Bendigo银行之间的关系及其各自权利义务。该商业特许协议中Bendigo银行为特许人，Bendigo社区银行为被特许人，其之间的法律关系受《澳大利亚特许经营行为法典》（the Franchising Code of Conduct）的制约。该商业特许经营权协议是非排他性的，Bendigo银行可以授权其他社区在任何地方开设Bendigo社区银行。[9]在银行商业特许经营模式之下，特许银行和被特许银行间的特许经营关系大体如下：
（一）特许银行Bendigo银行的帮助与指导义务
Bendigo银行作为特许人，对Bendigo社区银行有一系列帮助和指导义务，具体包括：Bendigo银行必须授权Bendigo社区银行有权使用Bendigo银行的名称、商标、Bendigo社区银行商标等；（2）Bendigo社区银行负责选定其营业位置，Bendigo银行必须对其选址类型给予指导；（3）必须对Bendigo社区银行的装备及维护做出要求，其中包括外观形象、布局、色彩布局、装饰品、设备以及标志等，相应的社区银行必须遵循Bendigo银行告知其的要求和变化；（4）必须为Bendigo社区银行提供运营和专家及基础设施支持，Bendigo银行对具体支持程度有自由裁量权；（5）必须在Bendigo社区银行的运营给予指导，具体包括营运和财政、人员招聘和业绩管理、经营风险、社区贡献等方面；（6）必须给Bendigo社区银行发布操作手册和企业管理手册（即关于公司事务的要求，如企业管理、员工培训、职业健康与安全以及环境报告等），Bendigo社区银行必须遵循此手册；（7）必须遵循相关法律的要求，为Bendigo社区银行营业提供产品和服务。Bendigo银行持有吸收存款的经营许可证、澳大利亚金融服务经营许可证及澳大利亚信用经营许可证。基于这些许可证，Bendigo银行授权Bendigo社区银行为其代表；基于澳大利亚金融服务经营许可证的授权许可，Bendigo银行授权Bendigo社区银行提供金融服务，并且代表Bendigo银行经营不同种类的金融产品与服务；（8）必须确保其提供的金融产品和服务能够被Bendigo社区银行推广和销售，其可以决定哪些产品和服务能授权给Bendigo社区银行，并有权决定不同的产品和服务提供给不同地区的Bendigo社区银行。[10]
（二）被特许银行Bendigo社区银行的权利与义务
作为被特许人，Bendigo社区银行有权使用Bendigo银行的名称、Bendigo银行商标、Bendigo社区银行商标等；除此外，上文所述的Bendigo银行的众多义务，俱为Bendigo社区银行当然之权利。此外Bendigo社区银行还将享受Bendigo银行所做广告以及推广所带来的利益。
Bendigo社区银行的义务主要有：（1）将在Bendigo银行的特许授权下从事业务经营，其业务经营具有目的唯一性，除非取得Bendigo银行的授权，其不得从事其他业务，其只能作为Bendigo银行的代理商或分销商来推广或销售金融产品和服务，只能销售Bendigo银行提供的产品和服务；（2）向Bendigo银行缴纳特许经营许可费用；（3）必须接受Bendigo银行提供的以下各项服务并支付相应的费用：员工培训如公司运营和程序方面的培训；工资单服务；支票交换服务；为该社区银行的提供设施配备等等；（4）必须参加与Bendigo银行的会议，并向Bendigo银行做日常的详细报告，Bendigo银行有权从获得其他信息，有权进入Bendigo社区银行并对其信息进行审核；在公共沟通方面，Bendigo社区银行必须遵循Bendigo银行关于公共沟通的指导，包括利用社交媒体进行沟通等；（5）Bendigo社区银行必须获得并保有特许经营权协议中规定的保险，包括专业损害赔偿保险、产品责任保险，经理和员工补偿保险以及银行全面犯罪保险等。
除以上义务外，在特许经营权期限内，Bendigo社区银行还不得从事以下行为：（1）自我交易或者对进行的活动有金融利益；（2）尝试从Bendigo银行的客户中挖取客户；（3）在特许经营权期限内，以及在特许经营权期满后一年内，引诱挖取来自Bendigo银行以及其他作为被特许人的Bendigo社区银行的员工；（4）Bendigo社区银行的员工和经理不得从事与Bendigo银行相冲突的活动，包括为与Bendigo银行有竞争关系的企业工作，或在该竞争企业有相关利益。[11]
（三）商业特许经营协议的期满、续期与终止
初始特许经营协议期限为5年，在该初始五年期限结束前，如果Bendigo社区银行满足续签特许经营协议的条件，Bendigo银行必须续签下一个5年协议。当第二个5年期限结束时，需同样的申请条件和程序，Bendigo银行在此（也即15年）之后便没有继续续签协议的义务。Bendigo社区银行要求续签特许经营合同，需在该特许经营权到期前的最后3到6个月内提出。协议续签的条件如下：（1）Bendigo社区银行没有违反特许经营协议；（2）Bendigo社区银行租赁场所的租期长达十五年，从该社区银行营业之日起算；（3）在协议期间内Bendigo社区银行做出的任何变动都符合Bendigo银行的装备要求。如果在第一个5年期限届满之前，这些情形没有得到满足，特许经营权协议将会在最初的5年之后终结。如果特许经营权得到续展，但是该Bendigo社区银行在第二个5年期届满之前没有满足，特许经营权协议将在该协议开始之后10年终结。Bendigo社区银行续签协议后需支付续展费，包括附加的特许经营权费用、处理费、培训费以及支付Bendigo银行为续展该项关系的合理费用。
Bendigo银行在以下任何适用的情况下都可以结束特许经营权协议：（1）Bendigo社区银行违反协议并在接到Bendigo银行通知的30天内没有纠正；（2）Bendigo社区银行的经营在任何6个月的期限内每个月都没有盈利；（3）Bendigo社区银行破产；（4）Bendigo社区银行自愿终止运营或经销关系；（5）Bendigo社区银行被起诉严重犯法；（6）Bendigo社区银行在经营中欺诈；（7）Bendigo社区银行以危害公共健康和安全的方式运营。相应的，如果Bendigo银行实质性违反特许经营协议，则Bendigo社区银行也可以终止协议。[12]
四、制度解构：银行商业特许经营下被特许银行之公司治理
与我国采用的“二元制”公司治理模式在股东会下设董事会和监事会不同，英美法系国家在公司治理结构上大多采用“一元制”治理模式即在股东会下只设董事会，澳大利亚采用的公司治理结构就是典型的一元制。Bendigo社区银行作为公司，其治理结构自然也遵循一元制的构造。
（一）Bendigo社区银行的股东会：一人一票及禁止持股利益
Bendigo社区银行的章程对其股东会的表决机制及股权分布通常有着详细规定与要求，且除非Bendigo银行同意，否则Bendigo社区银行不能修改其章程中的核心条款。在股东会的表决机制上，无论股东持有股权数量的多少，均只有一个投票权，Bendigo社区银行通过给予所有股东平等的投票权，以凸显Bendigo社区银行以社区为基础的公司性质。但是在股东分红和剩余财产分配请求权上，依然是按照持股比例分配，在给股东分红时，具体用于股东分红的利润比例是受特许经营协议限制的，该点在前文已述，而且如果股东持有禁止持股利益（prohibitedshareholdinginterest），则该禁止持股利益并不享有投票权和分红权。股东手中的股权可以自由转让，但当股权转让将导致禁止持股利益产生时，则董事会可以拒绝该股权转让及其登记。[13]所谓禁止持股利益，具体包括以下情形：
（1）持有或控制10％以上股权时。一个主体拥有或控制10％或以上的股份时为禁止持股利益，如果一个主体可以控制的本公司10％以上的投票权，也是拥有禁止持股利益。这一持股限制的目的是为了体现Bendigo社区银行的社会基础性质，以确保股权不会集中在少数股东手中；
（2）无密切联系。由于Bendigo社区银行以社区为基础的性质，其要求股东必须与社区有密切联系，如果主体与当地社区没有紧密联系，也将被视为有禁止持股利益。例如当地社区的居民，注册地在当地社区且股权被当地居民持有的公司，都会被认为与当地社区有着密切联系。当主体申请股权或进行股权转让登记时，董事会有权评估某一主体是否具有密切联系。密切联系也会发生变化，如某一股东现在是社区的居民，但他有可能会搬到另一地区居住，在这种情况下，董事会有权要求股东提供信息以评定此人今后与社区是否保持着足够的联系，如果董事会认为此人今后不会再与社区有紧密联系，则其必须转让手中的股权给其他具有密切联系的主体。这种情况也会发生在股权转让阶段，社区银行的股权转让是自由的，但受让主体也必须与当地社区有密切联系，如果没有，则其无权成为受让主体；
（3）股权转让导致股东人数少于“基数”的，该基数为Bendigo社区银行募集设立时入股股东数目的90%。为保证Bendigo社区银行股权广泛散布于社区各类主体，Bendigo社区银行要求股权转让不能致使股东人数少于“基数”，否则该股权也会被认为具有“禁止的持股利益”。如果拥有禁止持股利益，则该股权的投票权和分红权将被暂停直至致使其成为禁止持股利益的情况消失。董事会在获悉某股东有禁止持股利益时，必须对股东发出正式通知，要求其主动消除这种情形，如果股东在规定期限内（一般为是三至六个月）不遵守董事会通知，则董事会有权代表此股东处置其股权，转让收益在扣除董事会为出售或其他处理方式的费用后，归该股东所有。董事会的该项权利，会在Bendigo社区银行章程中给予明确授权。[14]
（二）Bendigo社区银行的董事会
Bendigo社区银行的经营管理由董事会负责，社区银行的战略决策、预算、财务状况监管、社区贡献和股利分配、风险管理和员工政策等均由董事会决定。董事具有以下义务：如促进Bendigo社区银行业务经营，不断完善Bendigo社区银行的特许经营模式，尽最大努力促使Bendigo社区银行履行特许经营协议，遵守特许经营协议中关于利益冲突的规定，接受Bendigo银行的企业价值观，并遵守Bendigo银行给公司规定的行为准则等。[15]Bendigo银行与Bendigo社区银行共同统一任命Bendigo社区银行经理。其他员工的具体来源，可以由Bendigo社区银行直接聘任，也可由Bendigo银行派往Bendigo社区银行，但无论员工来源如何，在劳动关系归属上，其都只是Bendigo社区银行的员工。此外所有的员工必须经由Bendigo银行批准，在特定情形下如经过培训没有达到履职要求或者没有履行其所要求的职责，Bendigo银行有权要求一些员工停止参与Bendigo社区银行的经营。
1、董事的任命与资格要求。Bendigo社区银行董事会成员由股东选举产生，董事也由当地社区居民充任，其一般具有经商经验、相应资历和专业。除此外董事的任职资格主要有：董事在被任命之前，都必须进行廉洁检查（probity check）,主要检查内容为有无犯罪记录，且每12个月董事有义务再次接受廉洁检查；董事不得有破产记录，也不得成为法律诉讼或行政处罚的对象，也不得在涉诉或行政处罚的公司担任为董事，除此外，若其在担任其他公司董事期间，该公司遭遇破产或者在其辞职后12个月后破产，则此人也不能担任Bendigo社区银行的董事。
2、董事的薪酬、保障与“特权包”。Bendigo社区银行的董事没有薪酬，但董事具有权利保障，Bendigo社区银行会通过为董事购买保险的形式，保证社区银行的现任董事、前任董事以及任期届满辞任的董事不会因其行使职务行为而面临对第三人的赔偿责任。除此外，由于董事对Bendigo社区银行经营成败的重要性，Bendigo社区银行、所在社区与Bendigo银行会给予董事“特权包”——Bendigo社区银行的股东也是享有这些特权的，但董事享有这些特权，并不需要持股，具体特权如可享受Bendigo社区银行各种产品和服务的折扣等。[16]
3、董事会下设的各委员会。董事会可以下设各委员会以帮助分责。Bendigo社区银行董事会通常下设以下委员会：（1）尽职调查委员会，主要帮助董事会准备招股说明书，并进行尽职调查确保招股说明书符合法律；（2）运作、管理和治理委员会，主要负责监管Bendigo社区银行日常运作并报告给经理，确定市场运作指导方针并保证恰当的公司治理程序及其实施，为董事会筹备换届计划等；（3）资产委员会，主要负责鉴别被提议的Bendigo社区银行的位置等；（4）财务管理委员会，主要监管Bendigo社区银行的财务状况、安排审计、做出预算和制定战略计划；（5）人力资源委员会，主要是和Bendigo银行一起共同安排分行员工的面试和招聘；（6）社区捐赠和股利委员会，主要负责Bendigo社区贡献和股利的分发。
五、共建多赢：银行商业特许经营模式成功的生命力要核
从模式首创到迄今为止，银行商业特许经营模式已经走过了近20年的历程，在这近20年间，Bendigo银行作为特许银行，每年都不遗余力的在澳大利亚新的社区（包括农村和城市社区）推广该模式，从未间断；而对于参与社区方而言，该模式也受到了众多社区的欢迎，越来越多的社区向Bendigo银行提出了设立当地的Bendigo社区银行的申请，新的Bendigo社区银行源源不断的设立，Bendigo社区银行队伍在澳大利亚不断壮大。可以说，银行商业特许经营这种模式，无论对于特许银行方，还是对于参与社区方，都是互利共赢的，这也是这种模式强劲生命力的要核所在。[17]
（一）参与社区的多重受益
在银行商业特许经营模式之下，参与社区可以建立一家由Bendigo银行作为特许经营权人（即特许银行）、由当地社区居民和企业投资入股的银行即Bendigo社区银行（即被特许银行），这会给当地居民和企业以强烈的激励，使他们通过自己所参股的本地银行来处理自己的财务，从而最大程度的增强当地企业的盈利能力。参与社区为Bendigo社区银行提供启动资金，负责Bendigo社区银行的运营，并负责银行的运营成本如员工工资、银行场所租赁成本等及防控银行经营风险。参与社区有机会获得以下收益：Bendigo社区银行利润的一部分给当地股东分红，另一部分收益可以用来支持社区的发展，具体由Bendigo社区银行的董事会决定利润在股东和社区间的分配比例以及如何在社区间运用，例如社区的各种公益组织可以向社区银行申请资金，资金的投向包括当地媒体设施，老年人护理设施以及体育设施，也包括其他各种形式的社区援助，比如社区公交，消防器材以及青少年发展项目等。[18]
故作为被特许银行的Bendigo社区银行，其设立目的和初衷及客观溢出效果都是多重的，而这些多重收益的受益方就是参与社区：首先，为参与的社区提供了银行服务，填补了金融服务空缺——Bendigo社区银行的存在及其服务的提供不仅能够提升本社区的投资水平，还可以刺激商业活动，为当地增加就业机会，增加本地商业经营信心等；其次，帮助参与社区更好的运营产生于本地的资本并分享其收益；再次，使参与的社区分享社区银行所产生的利润，并且使得股东获取红利成为可能——一般而言，社区对当地银行所产生利润的去向是没有任何发言权，其属于股东权利范围，但这个原则不适用于Bendigo社区银行——其董事会中包括当地社区的代表，他们共同决定Bendigo社区银行利润的用途。[19]所以，Bendigo特许经营模式下的Bendigo社区银行，其模式的实质是在社区和Bendigo银行之间共建互赢，通过双方权利义务的配置和衡平，根据双方对共同经营的社区银行的投入，分配其获得相应的回报。
(二)无需资金投入且收益稳定：作为特许银行的Bendigo银行
Bendigo银行作为特许经营权人即特许银行，其负责提供一个全国性识别的品牌、产品和服务以及运营体系，它还需负责持续持有和保有向Bendigo社区银行所提供的所有的产品和服务的监管执照。此外它还需要为Bendigo社区银行的一系列事项提供指导，包括与消费者客户关系的发展、运营效率、盈利能力、员工聘用与培训以及运营风险防控等等。Bendigo社区银行对自身运营和相关成本承担责任，自负盈亏，Bendigo银行对Bendigo社区银行的盈亏并不担负任何责任。[20]
这种模式对于Bendigo银行而言是低风险且稳获收益的：通过当地社区所出资设立的Bendigo社区银行，Bendigo银行能够在无需出资、且无需承担额外责任的情况下，建立自己产品和服务的分销网络，并能够进一步扩大自己品牌的影响度。除此外，Bendigo银行还可获取不菲的收益：一部分来自向Bendigo社区银行公司收取的特许经营费，一部分来自Bendigo社区银行销售的产品和服务的利润分成。[21]
(三)“背靠大树的出生和发展”：作为被特许银行的Bendigo社区银行
相对应的，每一家Bendigo社区银行作为Bendigo银行的特许经营银行而存在并开展经营，其在缴纳了特许经营费后，有权使用Bendigo银行名称标识及其运营系统，有权销售Bendigo银行开发的产品和服务，员工有权接受Bendigo银行的培训等等。众所周知，高负债的银行业的运营不同于普通行业，其有着自身的专业性、复杂性和外部性，由毫无经验的普通资本去运营专业化和风险都程度如此之高的行业，本身就会蕴含极大的风险，这也是我国监管层迟迟不放开民营银行、直到2014年才开闸允许设立的原因之一，也是监管层在设计我国村镇银行制度时要求村镇银行必须由银行作为最大股东和主发起银行的重要原因。
然而银行商业特许经营模式之下，该问题迎刃而解。Bendigo社区银行“背靠着大树出生和发展”：从其设立产生伊始，就有成熟稳健的特许银行Bendigo银行的全面指导培训和支持，这种“扩印底板”式的发展模式大大缩短了其业务摸索和尝试时间，加速了其经营的成熟和盈利的可期，从而降低了运营的风险；与此同时，其还可以承袭享受Bendigo银行现成的商誉和品牌，分享规模效益。尤其重要的是，由于Bendigo社区银行与“大树”Bendigo银行之间只是纯粹的特许与被特许关系，并无股权投资和控股关系，双方权利义务界限明晰，Bendigo社区银行丝毫无须担心受特许银行的过度控制而伤及自身独立性和利益。
（四）各方权益实现的历史表现
一如前述，Bendigo社区银行始于1998年，自创办以来，众多Bendigo社区银行的盈利表现受各种因素影响而有过起伏，但总体而言，大体上是实现了各方多赢这样一个设立初衷的。
首先来看Bendigo社区银行对所在社区的贡献。Bendigo社区银行模式的一个重要目标就是使当地的社区能够分享Bendigo社区银行的利润，而这一目标的实现主要是通过Bendigo社区银行对它们所在的社区进行利润分配来实现的。这种利润分配具体可以表现向社区捐赠、拨款或资助等方式，也可表现为购置一部分Bendigo社区银行财产，但供社区公共使用。[22]Bendigo银行鼓励所有的Bendigo社区银行回报社区，但是分配给所在社区的具体数额和比例由Bendigo社区银行董事会来决定。截止到2016年底，自1998年第一家Bendigo社区银行开办以来，已经超过1.6亿美元通过Bendigo社区银行系统提供给了社区项目。以2014年为例，除两家Bendigo社区银行外，其他的Bendigo社区银行对所在社区都有不同比例的回馈。对社区回馈的比例和多少因不同社区银行而有所不同，这也大体上反映了各Bendigo社区银行的成熟程度。举例而言，截止2014年6月30号，营业少于三年的Bendigo社区银行所回馈的金额在0--50000美元之间，而对于已经经营业六年及以上的社区银行来说，所做贡献的金额在0--200000之间，且大部分都超过了50000美元。[23]
其次来看每股的分红。一如前述，Bendigo社区银行模式的一个主要目的就是为当地的社区分享由Bendigo社区银行所产生的利润，不是简单的、仅仅以股东收益为目的。每个Bendigo社区银行的董事会有权决定是否向股东支付红利以及支付红利的数额，当然向股东分红的数额和比例受到Bendigo银行的特许经营协议所设的最高比例的限制。所以有很大一部分Bendigo社区银行盈利后先回馈社区之后才向股东提供红利。所以对股东的分红是在缴纳税款和社区回馈之后计算出来的，社区回馈额度越大，每股的分红就越少。以2014年为例，整个Bendigo社区银行平均利润为每股分红3.61美分，统计数据显示，经营期限在4年以下的Bendigo社区银行，大多处于亏损状态，营业期限超过5年的Bendigo社区银行，平均每股分红为11.49美分。[24]
六、受困于主发起行的村镇银行：移植银行商业特许经营的最佳载体
（一）我国银行业尚无商业特许经营
我国银行业并没有实行商业特许经营，目前在我国商业特许经营的运作现实中，主要集中于餐饮、零售、洗衣、美容、室内装饰等行业，在关于商业特许经营的立法《商业特许经营管理条例》中，也仅是规定“企业以外的其他单位和个人不得作为特许人从事特许经营活动”[25]，并没有对银行业实行特许经营实施禁止。但鉴于我国对金融业的监管和管控历来甚为严格，这么多年来无论是经济运行现实还是学界，从未涉足过银行业的商业特许经营。但任何事物和制度的发展，都有一个从无到有、从萌芽到成熟的轨迹，银行商业特许经营也大抵如此，Bendigo银行初创这种模式的时候，也曾遭遇过多方包括银行高层的质疑。既然其在澳大利亚能够首创并取得巨大的成功，就已经证明了其合理性和可行性，故我国对此制度尝试引进，并无不可，更何况我国也存在与澳大利亚社区银行产生背景类似的境况。
（二）村镇银行是我国移植银行商业特许经营的最佳载体
为解决我国农村金融空洞化，银监会在2006年准许境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区的县和乡镇两级设立村镇银行，为杜绝资金虹吸，村镇银行的业务经营受到严格限制，不能跨县发放贷款。[26]截至2016年底我国共有村镇银行1519家，[27]按照监管层每县均有一家村镇银行的规划，村镇银行的数量还会进一步扩张。截至目前村镇银行发展已愈十年，虽从数量上看其发展可谓高歌猛进一派繁荣，但繁荣外表之下困境重重：如逐利性与支农性冲突严重，大幅偏离服务“三农”初衷；知名度和信誉度低导致民众敢贷不敢存，资金瓶颈制约突出；主发起银行制度致使村镇银行股权失衡且独立性欠缺；治理结构过于随意；行政干预突出等等。[28]其中最核心的冲突便是其主发起行制度的设置——也即村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%（后降至15%[29]）。十余年来，各界对主发起行制度的声讨从未停止过。在运行现实层面，主发起行制也致使村镇银行的发展严重受困：首先是主发起行过度控制村镇银行严重，很多主发起行的持股比例都超过了51%，以致村镇银行沦为了主发起行的分支机构；其次主发起行的强势持股和“一言堂”的强势管理也打击了民间资本参股设立村镇银行的积极性；[30]再次在唯利性的驱使下，经济发达的农村地区遭到主发起行的哄抢，但众多经济落后亟需金融服务的农村地区再次被嫌贫爱富的银行们摈弃，以致当地的村镇银行因主发起行的缺位而设立不能——当下1500多家村镇银行主要扎堆设立在经济发达的省份，而甘肃、贵州、青海等省份村镇银行的设立严重不足。[31]本意在提升村镇银行公信度并强化其专业化运营的主发起行制度，俨然已经成了村镇银行发展的最大桎梏，如何为村镇银行的发展解套是我们不得不面对的难题。
Bendigo银行所创制的这种银行商业特许经营模式为我们提供了很对口的移植范本——其成功实现了“鱼和熊掌兼得”，即利用了成熟银行的商标、产品和服务、运营模式、风险防控等，也避免了因其控股而导致的一系列弊端，较之主发起行制度，其更好的实现了我国村镇银行立法当初设置主发起行制度的初衷。我国村镇银行与澳大利亚Bendigo社区银行业在产生背景与设立初衷、借力外部成熟银行、发展定位等方面存在多维度的契合：两者的设立目的都是为了填补被惟利是图的银行们遗弃的农村地区的金融空洞，满足当地亟需的金融服务需求，都是旨在助力社会底层的普惠金融；在具体的制度设置上，为了降低外行资本经营银行业的风险，均向外部成熟银行借力，我国村镇银行外部借力主发起银行的直接投资入股，Bendigo社区银行则外部借力Bendigo银行的商业特许经营，虽两者在具体借力方式上完全不同，但都倚重外部成熟银行的支持；在发展定位上，两者均定位于社区银行。村镇银行这种定位和澳大利亚社区银行的定位是类似的，虽然村镇银行的社区银行定位从股东到运营，都与澳大利亚社区银行差异甚大，后者的社区性凸显得更为彻底，但并不影响两者发展方向的大体类似。我国村镇银行和Bendigo社区银行在这众多方面的契合与相似，直接增强了在两者间进行制度移植的成功度，构筑了两者间坚实的移植基础。故若要突围我国村镇银行的发展困境，移植Bendigo社区银行的商业特许经营模式，以村镇银行作为制度移植客体，或可一试。
七、本土化移植：我国引入银行商业特许经营模式的具体路径
金融资本市场法律制度由于其营利性和技术性，较之其他法律部门，其国际性和普适性更为明显，在制度借鉴和移植时也就较少受到当地的政治、传统和文化等因素的影响，其移植后的适应性和成功率也远高于其他法律部门。所以纵观我国金融市场现有的众多法律制度，从发达经济体借鉴移植的制度不胜枚举，虽其中有不尽人意者，但运行稳健效果斐然的也不在少数。故对银行商业特许经营模式进行移植，再结合我国国情进行本土化改造是可行的。废除我国村镇银行中当下屡受诟病的主发起行制度，以达到一定评级的大型成熟银行采用商业特许经营模式来进行制度替代，确实为两全之策。至于具体构建，在股东资格、股权配置、股东权利、分红和社区贡献、董事选择、董事会职权、村镇银行与特许行之间特许经营权利义务分配等等方面，都可以对Bendigo社区银行加以借鉴并结合本土金融文化加以选择性吸纳，从而开启我国村镇银行走出发展困境并惠及广大农村地区之路。
（一）以银行商业特许经营模式代替主发起行制
已如前述，村镇银行的主发起行制弊端重重，而银行商业特许经营模式下的特许银行有其利但无其弊，可考虑废除主发起行制，以商业特许经营模式取而代之。具体由特许银行取代主发起行，以商业特许经营法律关系取代直接投资入股法律关系。在特许银行的选择上，以成熟稳健为考核标准，我国银行商业化推行多年效果显著，故国有银行、全国性股份制商业银行和超大型城市商业银行均可堪此重任，自身脆弱的小型商业银行可排除在外。在具体操作上，可由银监会对特许银行进行资格许可，获得此资格者，在其投资入股的村镇银行中进行角色转换，即将手中股权转让给其他投资者，将股东身份变更为特许银行。对于既存的不具有特许银行资格但又投资入股村镇银行的，也一并限令其转让股权，同时引入适格的特许银行。特许银行与村镇银行之间形成新的银行商业特许经营关系，双方的权利义务可参照Bendigo银行和Bendigo社区银行之间的设置。
（二）商业特许经营下村镇银行的募集设立与股东资格限制
我国当下立法仅允许村镇银行进行发起设立，不能向社会公开募集资金，故纵观我国千余家村镇银行的股东架构，多在10-20人之间，很少超过30位投资者。发起设立限制之下，投资村镇银行入股银行业无疑成了强势经济主体的专利，众多有投资意愿的主体被剥夺了平等投资机会，村镇银行的社区性在股东源头上就遭遇了严重的削弱。故为确保村镇银行的社区属性，夯实其社区根基和社区忠诚度，同时也为确保当地社区普通居民和企业的平等投资机会，有必要借鉴Bendigo社区银行的做法，对村镇银行进行募集设立，对村镇银行在当地进行众筹设立，股东数量不少于200人，且投资人必须与当地社区有密切联系，必须为当地户籍的居民或注册地在当地的企业，之后的股权转让主体亦必须具有此密切联系。我国当下村镇银行的股东资格并没有与当地有密切联系的限制和要求，现实中外地投资者众，也就从根本上削弱了村镇银行与当地的资本和情感联系，故此制度必须改变。就股权结构而言，我国村镇银行当下立法要求除主发起银行外的单一投资主体持股不能超过10%，与Bendigo社区银行的做法异曲同工，也符合公司法中股权制衡的一般理论，可予以保留。
（三）村镇银行股东投票权、分红限制与社区回馈
Bendigo社区银行的股东实行的是一人一票，有典型的合作性质。在股东分红上，也强制性的要求银行利润必须有一定的比例无偿回馈给社区后，才能对股东进行分红。我国村镇银行在引入银行商业特许经营模式后，在此问题上不能照搬。一股一票是典型的合作金融的特征，从建国到现在，实行一股一票的合作金融在我国日渐衰落，农村信用社、城市信用社纷纷变身为资本多数决的商业银行，农村资金互助社步履维艰，都一再证明合作金融及其一人一票机制在我国确实不具有生存土壤。故我们还是遵从资本本性，以资本多寡来定话语权，与其他的商业银行一样奉行一股一票更为现实。在分红限制方面，我国公司社会责任理论倡导多年，依然停留在提倡阶段，故在巨无霸型商业银行尚难以做到社会回馈和分红限制的当下，强行要求处于银行金字塔底层的村镇银行“兼济天下”，实在是勉为其难，故在分红限制和社会回馈方面，还是要求村镇银行“独善其身”，尊重资本的逐利本性更为现实。
（四）董事选择与公司治理的完善
Bendigo社区银行的董事全部由当地居民中具有相关知识背景者担任，且不领取薪酬。在此问题上，我国村镇银行在引入商业特许经营模式后，也无法照搬。银行业本就是专业性强的特殊行业，其董事必须具有与履职相适应的知识、经验和能力，囿于我国县域内居民的整体受教育水平和金融、经济从业经验，要求村镇银行的董事完全当地化并不现实。一元制下的Bendigo社区银行公司治理还是相当完善的，反观之下我国村镇银行公司治理方面则显得过于弹性随意，其董事会和监事会均为任意设置机构，在一定程度上，这种规定与我国公司法是直接悖反的，公司法规定只有股权人数较少或规模较小的公司，治理结构才能适当简化，但村镇银行无论从哪方面衡量，显然都不属于此列，再兼银行业本就是高负债的风险行业，其公司治理尤其需要严谨，故将村镇银行公司治理与其他商业银行统一标准是应有之举。
*本文系国家社科基金青年项目《普惠金融视角下银行商业特许经营模式法律问题研究》（16CFX047）的阶段性成果。
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[18] Community Campaigns-and-Programs,http://www.bendigobank.com.au/public/community/community-campaigns-and-programs；Community Partnerships,http://www.bendigobank.com.au/public/community/community-partnerships；Community Funding,http://www.bendigobank.com.au/public/community/community-funding；Generation Green,http://www.bendigobank.com.au/public/community/generation-green,2016年4月24日访问。
[19] Community Promise, http://www.bendigobank.com.au/public/community/community-promise，2016年4月26日访问。
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[21] Wendy Stubbs & Chris Cocklin. Cooperative, Community-Spirited and Commercial: Social Sustainability at Bendigo Bank. Corporate Social Responsibility and Environmental Management, 14(2007),p 251–262.
[22] Bendigo bank: building better communities: Bendigo’s community bank story.http://www.bendigobank.com.au/public/community_bank/pdf/2580_communitycontribution.pdf，2016年5月1日访问.
[23] The Field Guide. The future of the Bendigo community bank model, a conversation with Bendigo bank CEO Mike Hirst, http://fieldguide.capitalinstitute.org/conversation-with-bendigo-bank-ceo-mike-hirst.html. 2016年5月2日访问。
[24] The Field Guide. The future of the Bendigo community bank model, a conversation with Bendigo bank CEO Mike Hirst, http://fieldguide.capitalinstitute.org/conversation-with-bendigo-bank-ceo-mike-hirst.html. 2016年5月2日访问。
[25] 《商业特许经营管理条例》第3条。
[26] 《村镇银行管理暂行规定》第5、8条。
[27] 《银监会：截至2016年末全国已组建村镇银行1516家》，http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhfg/2017-03-03/doc-ifycaasy7412278.shtml，2017年3月20日访问。
[28] 柴瑞娟：《民间资本控股村镇银行：逻辑证成与法律规制》，载《法学评论》2012年第6期。
[29] 银监会2012年出台的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》。
[30] 杨佼：《民企失望退出，掀起村镇银行股权转让潮》，载《第一财经日报》2012年11月23日。
[31] 秦丽萍、邹新：《村镇银行组建缓慢2012年前9个月仅70多家 经济欠发达地区主发起行难寻》，载《第一财经日报》2012年12月27日；张昕：《村镇银行扩张布局被指嫌贫爱富 主发起行制存隐忧》，载《南方日报》2015年1月14日；秦丽萍、邹新：《监管评级需达二级 村镇银行主发起行难寻》，载《第一财经日报》2012年12月27日。
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