本文载《法学评论》2021年第3期
作者：韩大元，中国人民大学法学院教授；周叶中，武汉大学副校长，法学院教授；焦洪昌，中国政法大学教授；朱福惠，山东大学（威海）法学院教授；王锴，北京航空航天大学法学院教授；刘怡达，湖南大学法学院副教授。
内容摘要：2020年11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议正式提出"习近平法治思想"，为当前全面推进依法治国、全面推进中国特色社会主义法治体系建设提供了根本遵循与行动指南。宪法是国家根本大法，依法治国首先是依宪治国。党的十八大以来,加强宪法实施、维护宪法权威,始终是党和国家的明确主张，也得到了全社会各方面的坚定支持与热烈拥护。关于宪法的思想是习近平法治思想的重要组成部分。在深入学习与阐释习近平法治思想的过程中，加强对于宪法理论、宪法制度的进一步研究,是非常关键、非常必要的，中国法学会宪法学研究会对此高度重视。本期《法学评论》组织并邀请了宪法学界诸位知名学者，从专业的、学理的角度,就如何正确理解与把握习近平法治思想，提出了相关见解，希望借此为全面依法治国战略的深入推进注入坚实而鲜活的理论力量。
在习近平法治思想的理论体系中，“宪法”是一个高频词，包括宪法历史、宪法理论、宪法实施和监督以及宪法教育等在内，他的“一系列关于宪法的重要论述，丰富和发展了中国特色社会主义宪法理论，标志着我们党对宪法的认识和实践达到了一个新的高度”。习近平同志有关宪法重要论述的核心，是依宪治国、依宪执政理论的提出与创新，它构成了一套科学完备的宪法理论体系，其中包含着宪法运行和实践观，深刻论述了中国宪法的实施监督机制以及中国宪法的实施保障措施。在强调宪法实施监督与实施机制时，习近平同志将宪法解释作为宪法实施的重要机制，强调要完善宪法解释机制，及时回应改革开放与社会发展的需求。习近平同志反复强调要用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。他提出，“宪法是国家各种制度和法律法规的总依据”，“宪法是我们党长期执政的根本法律依据”。“徒法不足以自行”，宪法作为国家的根本法，具有最高的法律地位与法律效力，宪法调整的社会关系覆盖政治、经济、文化、社会、环境等广泛的领域，各类社会主体都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。无论是依宪治国，还是依宪执政，宪法实施是最为关键的环节。对此，习近平同志从社会主义法治体系建设的战略高度，科学地阐述了宪法实施的理论与实践命题。2012年，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话中，习近平同志指出，宪法明确规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”。2014年党的十八届四中全会决定进一步提出，建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家的总目标。2018年，在中央政治局第四次集体学习时的讲话中，习近平同志再次强调：“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。”对于宪法实施的体制机制问题，他指出：“要坚持顶层设计和法治实践相结合，健全保证宪法全面实施的体制机制，加强对法律实施的监督，健全社会公平正义法治保障制度，提升法治促进治理体系和治理能力现代化的效能。”宪法实施的体制机制建设要从中国实际出发，有针对性地采取一系列行之有效的举措。在宪法实施中，加强宪法解释是中国共产党一直探索的宪法监督机制，但在实践中，尚未得到有效落实。早在1954年，对当时的宪法草案征求意见时，许多人士建议，应当在宪法中明确规定宪法解释权和行使该权力的机关，但最终，只是将宪法监督权规定为全国人大的职权，没有就宪法解释权的主体和程序等问题作出统一规定。由于历史的原因，1975年宪法没有规定宪法解释问题。1978年宪法在规定全国人大常委会职权的时候，第一次规定其有权“解释宪法”。1982年宪法为了加强人民代表大会制度，扩大全国人大常委会的职权，在第67条规定了全国人大常委会的21项职权，第一项就是“解释宪法，监督宪法的实施”。这充分体现了修宪者对宪法解释制度的重视。1988年2月27日，全国人大常委会委员长会议研究宪法修改时，时任委员长彭真同志讲到，今后修改宪法，只对必须进行修改的条文作修正，能用宪法解释的就作宪法解释，整个宪法不作修改，这样有利于宪法稳定，有利于国家稳定。1988年修宪确定“可改可不改的不改，有些问题可用宪法解释解决”的基本方针。1993年3月14日，中共中央在《关于修改宪法部分内容的补充建议》的附件二中指出：“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”同时，明确提出了可通过宪法解释解决的事项，如社会主义市场经济的具体内涵和按劳分配原则与其他分配方式的关系。2002年12月4日，胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中指出：“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”但由于各种因素的影响，宪法解释问题没有得到应有的重视，客观上影响了宪法实施的实践性，无法为有效的宪法监督提供基础，这也是我国宪法实施缺乏实效性的重要原因。2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话，提出一系列的重要宪法论述。他指出:宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。同时，提出“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。这些论述是习近平同志对宪法与依法治国关系的科学阐述，把宪法能否得到实施提高到新的高度。基于对宪法实施监督的科学判断，他明确要求“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。在这次讲话中，虽然没有直接提出“完善宪法解释”的表述，但健全宪法监督机制和程序的论述中包含重视宪法解释的基本要求。2014年10月27日，习近平在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话中指出，“要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据”，要求在改革过程中遵循法治原则，对依法治国有重要意义的改革举措，纳入改革任务总台帐、一体部署、一体落实、一体督办。这对改革与法治的良性互动具有重要的指导意义，一方面强调“重大改革于法有据”，另一方面强调法律解释在法治运行中的作用，改变单纯立法、修法的模式，及时通过法律解释阐明法律含义，特别是原意，使社会变革始终在法律框架内进行，保持改革的合法性。10月28日，党的十八届四中全会《决定》首次将“健全宪法解释程序机制”作为加强宪法实施的首要措施。在对《决定》进行说明时，习近平同志指出：党的十八届三中全会提出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法要求提高到一个新水平”。正是因为健全和完善宪法解释机制是完善宪法监督制度的重要组成部分，所以这次会议进一步提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。2018年1月19日，在党的十九届二中全会第二次全体会议上的讲话中，习近平同志具体阐述了宪法解释工作的重要性。他指出“监督宪法的实施，解释宪法，是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职责”。他同时强调：要健全宪法监督机制，推进合宪性审查工作，有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当同宪法规定、宪法精神相符合。这一论述进一步明确了宪法是治国理政的总依据，必须维护其权威性，让宪法精神渗透到立法以及决策的各个环节。同时，习近平同志特别强调：“要健全宪法解释机制，加强宪法解释工作，积极回应涉及宪法有关问题的关切，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一”。在强调健全宪法解释机制和加强宪法解释工作之外，这是他第一次提出“要回应涉及宪法问题的关切”。由于宪法是法治的基础和核心，在社会发展中，经常出现与宪法相关的问题，仅仅依赖于法律手段很难解决，如征收征用、公共利益与私人利益的冲突、社会正义以及司法不公等问题。当合法性的问题无法有效解决时，需要以合宪性方式加以解决，如果缺乏有效的宪法解释机制，很难回应公众与社会对宪法问题的期待与关切。在强调宪法解释作用的同时，习近平同志重视宪法解释的程序问题，他指出，“党中央2017年3月转发了《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》，提出了明确要求，规定了工作规范，有关方面要认真贯彻落实”。这一《意见》是全国人大常委会为落实十九届四中全会精神，做好宪法解释工作而制定的工作程序，虽作为内部工作程序，没有正式公开，但作为开展宪法解释工作的程序上的准备，也是宪法解释机关为履行宪法职责所做的必要工作。2018年2月，习近平总书记在中共十九届中央政治局第四次集体学习的讲话中再次强调指出：“要健全宪法解释程序机制，确保宪法解释准确、可靠。要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。宪法解释要“准确、可靠”是习近平同志对宪法解释提出的明确要求，需要通过有效制度与机制加以落实，也是未来进行宪法解释必须遵循的基本原则。2018年8月24日，在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中，习近平同时提出“全面贯彻实施宪法，要加强宪法实施和监督，健全宪法解释机制，推进合宪性审查工作，保证国家法制统一”。可以说，从2012年以来，习近平同志从全面实施依法治国的战略高度，对宪法实施监督问题做了一系列的重要论述，其中专门对做好宪法解释工作，健全宪法解释程序机制提出具体、明确的要求。全国人大常委会应在宪法解释工作上努力取得实质性的进展，以落实习近平同志关于宪法解释的重要精神，切实解决长期以来未能有效解决的宪法解释机制问题。2021年1月10日，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，其中第（五）部分“加强宪法实施和监督”提出，加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切。这是未来五年宪法实施监督需要落实的重要事项。为保障合宪性审查工作的开展，2018年的宪法修改，将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会。根据2018年6月第十三届全国人大常委会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，新设立的宪法和法律委员会除继续承担原法律委员会的职责之外，“增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”宪法和法律委员会的设立，为加强宪法监督实施，开展宪法解释工作提供了重要基础。全国人大常委会秘书长杨振武对如何落实宪法解释程序化问题提出：“要按照党中央关于健全宪法解释工作程序的指导性文件要求，深入研究各方面提出的需要解释宪法的问题，按照党中央关于宪法解释的统一部署，适时启动宪法解释程序，积极回应涉及宪法有关问题的关切，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。”[[15]]近日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作了《关于2020年备案审查工作情况的报告》，在有关“2021年工作安排”的部分，他提出，要认真贯彻党中央关于推进合宪性审查的指导意见，积极稳妥推进合宪性审查工作。在备案审查工作中加强对法规、司法解释合宪性、涉宪性问题的审查研究，探索在合宪性审查中适时解释宪法，对违反宪法规定、宪法原则、宪法精神的法规、司法解释及其他规范性文件坚决予以纠正，维护宪法权威，保障宪法实施。本文认为，要做好上述工作，应从以下几个方面作出进一步的努力：宪法解释是对宪法内涵体系化的过程，是加强宪法实施必不可少的重要措施。宪法实施是宪法在现实生活中的贯彻落实，是宪法文本转化为现实生活的过程。在这一过程中，如何有效阐明宪法规范的内涵是关键性的体制机制问题，是宪法解释制度建设的核心问题。我国宪法第67条规定，全国人大常委会行使宪法解释职权。全国人大常委会既可以在出现具体宪法争议时解释宪法，也可以在没有出现宪法争议时抽象地进行解释宪法，它对宪法的解释具有最高的、普遍的约束力。在宪法解释的过程中，既涉及宪法条款的含义、界限等问题，也可能涉及对宪法原则与基本精神的理解。在宪法实施过程中遇到的各种问题，都可以由宪法解释机关依照一定的程序加以说明，从而保证对宪法内容与原则的全面、准确理解。通过宪法解释，为宪法实施提供确定的价值共识，能够满足社会和民众对宪法确定性、稳定性、权威性的要求与期待，维护宪法秩序。尤其是在社会转型时期，面对价值多元、利益多样、矛盾多发的情形，应当充分运用宪法调整社会生活，以宪法解释的方式解决社会问题。对于宪法与社会生活可能出现的冲突，通常可以通过宪法修改与宪法解释的方式予以解决。宪法发展史告诉我们，修宪并不是弥合宪法与现实冲突的唯一形式，宪法解释相对而言更为灵活，更有利于节约立法成本，稳定国家体制，保持宪法的长期稳定性。第二，应关注在宪法实践中出现的规范与现实的冲突，积极发挥宪法解释功能。如何根据社会发展的需要，选择合适的宪法条文进行解释是宪法监督实施中需要解决的现实问题。如宪法第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”这一规定看似非常明确，但内涵并不清晰，由此导致了许多争议。“城市的土地”所指不明，影响城市发展和农民土地权益。在空间上，“城市”是指“城市市区”、“城市建成区”还是“城市规划区”？在时间上，“城市的土地”是指1982年宪法修改时的城市土地，还是包括之后所有被宣布为城市的区域的土地？相关的宪法解释，对国家政策的落实和公民的财产权保护带来重要影响。还有宪法第13条第3款的解释——特别是其中“公共利益”的解释——是十分必要的，由于其界限不清晰，在实践中滥用公共利益的现象是比较严重的，需要适当的时候，通过宪法解释明确“公共利益”的范围与界限。另外，对宪法文本上的“社会主义市场经济”条款的解释有利于在国际舞台上展现中国宪法体制下市场经济的特点，为摆脱“非市场经济”的被动局面提供宪法上的资源与保障。当然，无论是公共利益条款，还是市场经济条款，在具体解释的过程中也会遇到一些难题，需要选择可行的解释方法。如公共利益不仅涉及到公民的财产权，还涉及到政府通过征收土地来增加公共财政的问题。解释的目的是为了保护公民的财产权，限制政府权力，还是有利于政府通过征收征用土地，不同的宪法解释价值立场，有可能带来不同的宪法解释效果。因此，如何平衡公共利益和公民的权利，包括土地的征收方面的一些权利的平衡，也是值得我们认真考虑的问题。同时，宪法第13条第3款不是一个单一的条款，它还与宪法第10条的土地征收征用条款相联系，不能只解释第13条的公共利益，而回避第10条的公共利益的判断。第三，启动宪法解释工作，需要制定统一的宪法解释程序法。党的十九届四中全会提出要完善宪法解释程序机制，其中包含要有统一的程序规范。宪法解释是特定主体对宪法文本进行的有权解释，需要统一、明确而权威的解释程序，不宜仅仅依赖于内部的工作程序。制定统一的宪法解释程序法，要明确解释主体、提请主体、审议程序以及解释效力等，提供清晰的程序指引。有一些具体问题，如全国人大常委会“解释宪法”与全国人大宪法和法律委员会“开展宪法解释”之间的关系以及分工；宪法解释的提起主体，即由谁提出宪法解释案；主动解释和被动解释在程序上的相互关系，包括最高人民法院如何参与合宪性审查工作进程并在宪法解释提请中发挥审判机关的应有作用等。这些问题是在完善宪法解释程序机制中需要我们进一步认真研究的课题。
习近平总书记指出，“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导，加强理论思维，不断从理论和实践的结合上取得新成果，总结好、运用好党关于新时代加强法治建设的思想理论成果，更好指导全面依法治国各项工作。”这一重要论断既是对党的十八大以来全面推进依法治国实践的经验总结，也是对当前和今后一个时期全面依法治国的基本要求；不仅深刻揭示了法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，而且明确了法治对党和国家各项事业发展的重大意义。国家统一是事关中华民族伟大复兴的重大现实问题，法治对于国家统一具有重大战略意义。从国家治理角度看，国家统一以及统一后港、澳、台地区的治理，不仅是中国国家治理体系现代化的重要组成部分，而且是法治能够发挥基础性作用的重要场域。因此，在推进国家统一事业过程中，我们必须深刻领会习近平法治思想对“一国两制”方针的新发展，坚持依法保障“一国两制”实践，全面贯彻宪法和基本法确立的治港、治澳方针，运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，运用法律手段捍卫“一个中国”原则、反对“台独”，推进祖国和平统一。一、习近平法治思想为“一国两制”方针的发展注入新动力
继续推进“一国两制”事业，依法保障“一国两制”实践，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，面对复杂多变的港澳治理和两岸关系形势，以不断深化“一国两制”实践为主线，继承和丰富了“一国两制”的思想体系、制度体系和话语体系，为“一国两制”方针的发展注入新动力。第一，习近平法治思想为“一国两制”思想体系的丰富明确新方向。“一国两制”是具有持久生命力的伟大思想体系。这一思想体系的最大特点就在于，它能随着国家统一实践的发展而不断与时俱进、开拓创新。针对港澳回归祖国后治理实践出现的新问题新情况，习近平总书记在“一国两制”基本精神的基础上，着重对“一国”和“两制”的关系问题作出新论述。明确指出，“‘一国’是根，根深才能叶茂；‘一国’是本，本固才能枝荣”；强调在港澳治理实践中“必须牢固树立‘一国’意识，坚持‘一国’原则，正确处理特别行政区和中央的关系”，从而为“一国两制”思想体系正本清源，强化根基。针对两岸关系面临的新困难新挑战，习近平总书记在“一国两制”基本精神基础上，创造性地提出“探索‘两制’台湾方案”。明确指出，“‘一国两制’在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾的现实情况”，使“一国两制”方针的具体实现不拘泥于某一特定形式，从而为解决台湾问题提供了更大的制度空间。立足国家统一过程中和统一后的融合发展问题，习近平总书记在“一国两制”基本精神基础上，提出港澳地区要在“融入国家发展大局中实现自身更好发展”；通过“深化两岸融合发展，夯实和平统一基础”等新论断，让“一国两制”思想体系的融合价值日益凸显，为国家统一后两岸四地的繁荣发展做出长远谋划。第二，习近平法治思想为“一国两制”制度体系的完善树立新遵循。党的十九届四中全会提出，“一国两制”的制度体系是国家治理体系的重要制度，因此，建立完善的制度体系，将作为国家统一和治理思想体系的“一国两制”转化为具体的制度安排，是贯彻落实“一国两制”方针的关键步骤。为进一步明确“一国两制”制度的规范依据，习近平总书记多次强调宪法和基本法在特别行政区管治中的基础性地位，明确指出“中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”，要实现港澳特别行政区治理与全面推进依法治国战略的有机结合。为进一步厘清“一国两制”制度的权力运行机制，习近平总书记就中央与特别行政区的权力关系作出重要论述，强调“把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来”，“只有做到‘爱国者治港’，中央对特别行政区的全面管治权才能得到有效落实，宪法和基本法确立的宪制秩序才能得到有效维护，各种深层次问题才能得到有效解决，香港才能实现长治久安，并为实现中华民族伟大复兴作出应有的贡献”，从而保障特别行政区宪制秩序得到有效维护。为进一步完善“一国两制”制度形成的新机制，习近平总书记就两岸关系和平发展的制度安排提出重要论断，郑重倡议“两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排”，从而为推动国家统一凝聚更多共识提供了重要制度契机。二、法治是保障“一国两制”实践和港澳长期繁荣稳定的基石
自回归以来，港澳地区的政治、经济、社会和文化都取得了较大发展，“一国两制”在解决港澳问题过程中展现出来的巨大优势已为世所公认。然而，近年来，在两个特别行政区、尤其是香港特别行政区治理过程中，却发生一些影响国家主权、安全和发展利益的重大问题，特别行政区的宪制秩序不断遭到挑战。在应对挑战、消解困境过程中，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治的基础性作用，反复强调要“依法保障‘一国两制’实践”，将法治思维和法治方式充分运用于特别行政区治理之中，充分展现出法治对于保障“一国两制”实践和港澳长期繁荣稳定的基础性作用。第一，法治为港澳特别行政区治理提供制度遵循和规范指引。法律制度是社会制度的具体体现，是对现实社会发展需求的集中回应，能够有效引导社会治理的方向和路径。习近平总书记指出，要“坚持依宪治国、依宪执政”，强调“宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。”“基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是‘一国两制’方针的法律化、制度化，为‘一国两制’在香港特别行政区的实践提供了法律保障。”这就为中央依法履行好对特别行政区的全面管治权、以及港澳特别行政区运用好宪法法律赋予的高度自治权，确定了最为重要的根本性制度依据，为特别行政区形成完善的宪制秩序明确了前进方向。因此，面向未来，“一国两制”事业的发展，必须继续以宪法和基本法为根本遵循，在处理中央与特别行政区关系、特别行政区制度体系和治理体系的发展与完善等方面，坚持弘扬宪法和法治精神，以法治思维和法治方式维护和巩固港澳特别行政区的治理成果。第二，法治是有效应对和解决影响国家主权、安全和发展利益重大事件的重要方式。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2014年以来，香港出现“占中”运动、“修例风波”等一系列严重危害国家安全的激进活动，宪法和基本法设定的宪制秩序面临严峻挑战。为确保“一国两制”实践行稳致远，2020年6月30日，十三届全国人大常委会第二十次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，构筑起一道维护“一国两制”实践的制度屏障。“港区国安法”落地后，有力遏制了反中乱港现象，旗帜鲜明地维护了宪法和基本法确定的宪制秩序，发挥了“一法可安香江”的重大成效。2021年3月11日，十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。香港“由乱及治”的重大转折，再次昭示了法治是确保特别行政区长期稳定和繁荣发展的关键保障，是“一国两制”实践不动摇、不走样、不变形的根本保证。面向未来，我们必须继续坚持法治在国家治理体系、港澳治理体系中的基础性地位，继续完善特别行政区维护国家主权、安全和发展利益的具体制度安排，防范、遏制和化解“一国两制”实践中可能面临的突发事件和重大挑战。第三，法治为港澳长期繁荣稳定，融入国家发展大局提供制度预期。相较于其他治理模式，法治更具权威性、规范性、稳定性，能够以制度保障社会对治理行为的预期。习近平总书记强调，“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”港澳回归祖国二十多年来，“一国两制”基本方针以宪法和基本法有关规定为依托，在维护并促进港澳长期繁荣稳定过程中，发挥了胜于其制度预期的治理成效。面向未来，香港、澳门要实现更好发展，不仅要依托自身优势，还应积极参与到国家发展大局之中。正如习近平总书记指出，“香港、澳门融入国家发展大局，是‘一国两制’的应有之义，是改革开放的时代要求，也是香港、澳门探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求。”在此过程中，法治必将在港澳特别行政区与内地的融合发展，尤其是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币条件下推进粤港澳大湾区发展过程中，以制度化方式协调、保障各方利益，确保正确合作方向，发挥至关重要的“稳定器”和“压舱石”作用。三、法治为推进反“独”促统事业提供强大制度保障
党的十九大报告明确指出，“必须继续坚持‘和平统一、一国两制’方针，推动两岸关系和平发展，推进祖国和平统一进程”，“我们有坚定的意志、充分的信心、足够的能力挫败任何形式的‘台独’分裂图谋。”当前，台海形势日益复杂严峻，两岸关系因“台独”分裂势力及其分裂活动的阻挠而产生诸多波折，但国家统一的大局大势大方向从未改变。我们必须继续坚持运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，遏制一切形式的“台独”分裂活动，充分发挥法治对反“独”促统伟大事业的制度保障作用，全力推进国家完全统一。第一，法治为打击“台独”分裂势力及其分裂活动提供系统性的规范依据。习近平总书记指出，“统一是历史大势，是正道。‘台独’是历史逆流，是绝路。”“我们绝不允许任何人、任何组织、任何政党、在任何时候、以任何形式、把任何一块中国领土从中国分裂出去！”在打击“台独”分裂势力及其分裂活动过程中，法治发挥着不可替代的制度性作用。2005年《反分裂国家法》的出台，标志着我国以宪法和《反分裂国家法》为核心的反“独”促统法律体系正式形成。这一法律体系，不仅明确界定了一个中国原则的法理内涵，还系统规定了反对任何名义、任何方式的“台独”分裂活动的基本原则，以及捍卫国家主权、领土完整的底线策略等内容，彰显了国家反分裂的坚定意志和坚强决心。《反分裂国家法》第八条明确规定了国家采取非和平方式及其他必要措施捍卫主权领土完整的前提条件、行为依据、实施步骤，向“台独”分裂分子亮明底线、划定红线，不仅极大地震慑了“台独”分裂势力，有效遏制了“台独”分子的政治冒险和投机行为，更以法律形式集中体现了包括台湾同胞在内的全体中国人民坚定反“独”促统目标的统一意志，为国家依法推进反“独”促统战略提供了充分的制度依据。第二，法治是推进两岸关系和平发展、增进两岸同胞福祉的最优方式。习近平总书记曾多次指出，“扩大交流，深化合作，符合两岸同胞共同利益，对两岸都有利”，只有通过“坚定不移扩大深化两岸交流合作”，才能夯实和平统一的基础。海峡两岸和平统一的根基在民意，两岸同胞凝聚民意的途径在交往，两岸交往深入发展的保障在法治。自两岸恢复交往以来，尤其是2008年后两岸关系和平发展时期，两岸交往的实践表现出强烈的制度化和法治化色彩，包括两岸各自规定、两岸协议在内的制度化安排，为开启两岸同胞大交流、大交往、大合作局面，奠定了重要的制度基础。尽管当前两岸关系因“台独”分裂分子的阻挠而处于低谷，但面向未来，我们仍然要继续秉持为两岸同胞谋福祉，为民族复兴谋未来的基本理念，继续坚持以法治方式确认和巩固两岸关系和平发展的成果，坚持同等待遇原则，通过切实的制度设计维护和保障台湾同胞的合法权益，让他们真切感受到“和平发展之利”“国家统一之好”，为两岸和平统一夯实民意基础。第三，法治能够为探索和落实“两制”台湾方案奠定坚实制度基础。国家统一的完全实现，最终必须落实于具体的制度安排。在历史上，两岸都曾提出过一些解决国家统一的制度方案，但这些方案因种种原因，均未能在实践中产生理想的成效。习近平总书记在继承和发展“和平统一，一国两制”基本方针基础上，创造性提出“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”的倡议，为我们从制度上探索解决台湾问题提供了重要的思想指引。这一倡议实现了将“一国两制”基本精神与台湾现实情况的有机结合，充分照顾到了台湾同胞的利益和情感，是对“一国两制”方针的继承、丰富和发展。在和平统一过程中，“两制”台湾方案的实现，必将体现为一系列符合“一国两制”基本方针，且充分考虑到台湾地区实际情况的法律制度。而这些法律制度必将在国家统一后的台湾治理过程中，发挥基础性保障作用。因此，在探索“两制”台湾方案过程中，我们必须坚持以法治思维和法治方式，以两岸平等协商、共议统一为原则，将“一国两制”的基本精神转化为具体的法律制度和治理安排，从而建立起兼具法理性、制度性、权威性、规范性的国家统一和统一后国家治理的系统性方案，以确保国家实现完全统一，以及国家统一后海峡两岸长治久安。
基于宪法在治国理政中的统领性地位以及在全面依法治国中的关键作用，关于宪法的思想成为习近平法治思想的核心内容，引领着新时代依宪治国、依宪执政新实践。加强宪法宣传教育，在人民内心建立起对宪法的认同与信仰，树立和维护宪法权威，是贯彻依宪治国、依宪执政的重要基础。习近平法治思想既突出强调树立和维护宪法权威在依宪治国中的重要作用，系统指明了宪法权威的多重来源，也明确了新时代宪法宣传教育的目标导向。一、习近平法治思想突出强调维护宪法权威的鲜明导向
我国宪法以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，确立了中国特色社会主义的根本制度、基本制度等，成为实现国家治理现代化与社会主义现代化强国的根本法律保障。依宪治国、依宪执政的实现依赖于每个社会成员对宪法权威的维护。宪法权威是法治权威的最高体现，是“宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由，尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力”。习近平法治思想中的宪法思想将树立和维护宪法权威作为着力点，系统论述了宪法权威在依宪治国中的重要地位，突出体现在宪法的“根本性”“至上性”“实践性”三个方面。习近平法治思想通过系统阐释我国宪法的“根本性”而强调宪法权威。习近平总书记指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”我国宪法规定了国家性质、根本政治制度、公民的基本权利和义务等根本性内容，解决的是国家政治、经济、文化、社会生活中带有战略性、全局性、长远性的问题，是党治国理政最具权威性与根本性的依据。宪法确立了一整套更加成熟稳定的国家制度体系，明确了国家的根本任务和目标，其他规定与实践均是围绕维护国家的根本制度和实现国家的根本任务而展开。因此，习近平总书记指出：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。”我国宪法确立了中国共产党领导的宪法地位，党领导人民进行社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴，需要党的自身权威加以保障，而这一权威的树立则是从宪法权威中获得，从而实现党的主张、人民意志和国家意志的高度统一，也正因此，习近平总书记指出：“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”习近平法治思想通过深刻论述我国宪法的“至上性”而强调宪法权威。习近平总书记指出，宪法具有至上的法制地位和强大的法制力量。宪法的“至上性”是指宪法具有的最高的法律效力，具有最大的权威性，其效力高于其他所有法律规范。衡量我国依法治国水平关键看宪法所规定的内容能否有效贯彻实施，故依法治国目标的实现需要维护宪法权威，这也是其他法律、法规、规章权威建立的前提。所有法律法规和制度政策都不得与宪法相抵触，任何组织和个人都必须维护宪法尊严和权威，尊崇宪法精神，对宪法保持敬畏之心。要将宪法意识和法治观念根植于心，在遵守上下功夫，谨守宪法的各项原则与规定。我国宪法序言明确规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。习近平法治思想通过积极推进我国宪法的“实践性”而强调宪法权威。党的十八大以来，我国设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度，以树立宪法权威。以立法的形式将12月4日设立为国家宪法日，是对宪法至高无上法律地位的确认，是重塑宪法权威的重要举措，唤起的是我们每个公民对那个曾经的“约定”或共识的信守和遵从。宪法宣誓制度的建立充分体现了以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国，维护宪法权威的决心。通过这种仪式化的公开宣誓有利于塑造公众的宪法信仰，在全社会烘托尊重宪法、宪法至上的氛围。正如习近平总书记指出，宪法宣誓有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。诸如此类树立和维护宪法权威的法治实践，均是习近平法治思想指引下的产物。二、习近平法治思想内含宪法权威的三重来源
宪法权威的树立过程就是使宪法由至信、至尊、至上到至威的过程。习近平法治思想除了通过论述宪法的“根本性”“至上性”“实践性”而强调宪法权威外，也从不同层面指明了宪法权威的多重来源，集中反映在有关宪法正当性、宪法信仰、宪法实施的系统论述中。第一，宪法权威源于宪法正当性。国家的建设、改革和发展，需要一部符合国家整体利益和人民根本利益的宪法，人民也需要将其对国家根本制度、基本制度、基本原则所达成的共识通过根本法的形式确定下来。宪法的产生是人民充分表达自己主张和意见的结果，是综合考虑与权衡各种价值或利益的结果。我国宪法是以人民的名义制定，集中反映党和人民的统一意志，适应我国改革开放和社会主义现代化建设的需要，宪法制定实施以来，不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，先后经过五次修正，在强调稳定性、权威性的同时，也保证其与时俱进，确保宪法始终反映党和人民的共同意志和根本利益。同时，人们之所以接受宪法所确立的秩序，正是因为它体现了人民的基本价值需要。我国宪法是“人民主权”价值的最高体现，是全体人民共同意志的体现，内含限制公权力、保障人权的核心价值追求。习近平总书记对宪法的正当性和先进性作了全面概括和高度评价，他指出：“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法。”正是由于人民意志和利益的至高无上性，从而使得作为党的主张和人民意志高度统一的宪法具有最高法律权威。第二，宪法权威源于宪法信仰。宪法正当性解决了宪法权威的内在性要求，但是宪法权威的真正实现还需要人民对宪法的认同与信仰，宪法信仰是树立宪法权威的灵魂和支柱。公民的宪法观念对于宪法权威的树立至关重要，即将宪法规则外化为个体的习惯而形成稳定的内心认同。当宪法已经内化在公民的思维意识之中，宪法的至上性和最高性已成为一种信念，在这种信念中人们认定自身权利的保障需要通过宪法权威地位的确立来实现，由此使得公民更加遵守宪法，形成相应的宪法秩序，宪法的“最高性”“至上性”也相应得以落实。如果说法律的权威来源于“根据宪法”，那么宪法的权威则来源于一种更高层次的力量，这种力量源于人们内心对宪法规则、宪法精神、宪法理念的认同与崇尚，从而为宪法权威的树立奠定思想基础。习近平总书记对此有更为深刻的论述，他指出：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”这表明只有人民对宪法的拥护和信仰，宪法才能真正得以落实，宪法所具有的自由、平等、民主、公正等价值理念才会内化在人们的意识当中，并以此付诸行动遵守宪法，维护宪法的权威和尊严，也正因此，习近平总书记在强调全社会广泛开展宪法宣传教育时，将“尊崇宪法”放在首位。第三，宪法权威源于宪法实施。历史的经验教训告诉我们，再好的宪法只有切实贯彻实施才能真正发挥作用，立宪目的才能得以实现。习近平总书记将其总结为：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”宪法实施的过程就是文本上的宪法“活起来”“落下去”的过程，就是落实与维护人民集体价值共识的过程，能否有效贯彻实施宪法直接关系着宪法确立的根本制度、基本制度的执行与完善，决定了改革开放和社会主义现代化建设事业的成效，关乎最广大人民根本利益的实现。故此，要以宪法实施为重要抓手，树立宪法权威，确保依宪治国和依宪执政目标的实现。党的十八届三中全会提出，宪法具有最高权威，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。党的十八届四中全会围绕健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度和能力建设、设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度等，进一步体现了宪法实施的重要性。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届四中全会对健全保证宪法全面实施的体制机制提出进一步要求。同时，习近平总书记对强化全国人大及其常委会监督宪法和法律实施的职责也提出了新的要求。可见，加强宪法实施始终是树立宪法权威的基础和重要着力点，也是习近平法治思想中宪法思想的核心内容。三、习近平法治思想为新时代宪法宣传教育指引方向
宪法权威的树立和维护必须通过一定的手段得以实现，让宪法走入生活、深入人心，加强宪法宣传教育成为实施宪法的基础性工作。早在浙江主政期间，习近平就强调：“要突出抓好宪法的学习宣传，形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围，使宪法在全社会得到普遍遵行。”在中共中央政治局集体学习时，他又指出，要加强宪法学习宣传教育，弘扬宪法精神、普及宪法知识。广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育。可见，宪法宣传教育是手段，宪法实施是直接目的，树立和维护宪法权威是终极目的，加强宪法宣传教育始终贯穿于习近平法治思想形成的全过程，习近平法治思想为新时代宪法宣传教育提供了根本遵循和方向指引。第一，习近平法治思想实现了宪法宣传教育的体系化。宪法宣传教育的首要任务就是要解决宣传什么的问题，在习近平法治思想的指引下，新时代宪法宣传教育逐渐形成了历史、规范、理论、实践四个层面的宣传内容。一是对我国宪法制定、完善、发展历程的宣传学习。历史是最好的教科书，紧密结合近现代史尤其是党领导人民奋斗的历程开展宪法宣传教育，能够帮助人民深刻理解我国宪法形成和发展的过程和历史必然性，深刻认识我国宪法的历史根基、精髓要义、独特优势和巨大功效，从历史维度增强宪法自信。习近平总书记指出：“回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”二是对宪法文本的宣传学习。宪法宣传教育的基础是宪法文本，从学习和理解宪法原文着手，对宪法所确立的性质特点、地位作用、基本原则、根本制度、基本制度、精神实质等加以准确理解和认知。三是对中国特色社会主义宪法理论的宣传学习。习近平总书记强调：“没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。”习近平法治思想中有关宪法的一系列重要论述，推动我国宪法理论和实践迈入新的高度，要学习、研究和阐释习近平法治思想中关于宪法的重要论述对我国宪法理论的丰富和发展，坚持从国情和实际出发，构建和完善中国特色社会主义宪法理论。四是对中国特色社会主义法治实践的宣传学习。党的十八大以来，我国开展了一系列旨在贯彻实施宪法、树立和维护宪法权威的法治实践，包括宪法修改、设立宪法和法律委员会、加强重点领域立法、推进规范性文件备案审查、设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度、作出授权决定和改革决定、制定和解释有关“涉港”法律、完善国家标志法律制度等。宪法宣传教育需要与全面依法治国的实践成果和宝贵经验紧密结合，依托最新的、最鲜活的宪法实践，讲好中国宪法故事，增强宣传教育的针对性、实效性。第二，习近平法治思想实现了宪法宣传教育的精准化。习近平法治思想从重点对象、关键环节、创新方式等方面把握了宪法宣传教育的重点，突出核心。一是从领导干部这个“关键少数”和青少年着手。习近平总书记反复强调，要推动领导干部加强宪法学习，做尊崇和维护宪法的模范。增强领导干部恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命的自觉性和坚定性，提高其宪法思维和宪法意识，是加强宪法宣传教育和树立宪法权威的关键。同时，习近平总书记指出，把宪法法律教育纳入国民教育体系，引导青少年从小掌握宪法法律知识、树立宪法法律意识、养成遵法守法习惯。二是从立法、执法、司法、守法的关键环节着手。宪法是立法的根本遵循，需要保证“每一项立法都符合宪法精神”，在立法环节开展坚持依宪立法、科学立法、法制统一的宪法宣传教育，是宪法实施在立法层面的基础工作。执法层面，要求执法工作人员自身要遵守宪法，培养宪法思维，运用宪法指导执法，通过规范执法保障公民的合法权益。司法层面，要求司法机关依宪行权，使司法符合宪法要求，确保司法公正。守法层面，通过在全社会普遍展开宪法宣传教育，营造积极遵守宪法的良好氛围，促进全民遵守宪法和法律。三是从创新宪法宣传教育方式着手。通过纪念日、国家宪法宣传教育馆等方式构建宪法学习常态化机制，使宪法走向人民群众，走入日常生活。习近平总书记指出：“要以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神。”通过宪法宣誓这种仪典化方式既强化国家公职人员的宪法意识，又在全社会营造崇尚宪法的氛围。此外，把宏大叙事和具象表达结合起来，通过公民维护自身权益的案例、事例和热点问题，加强公民的人权教育。通过结合宪法案例、宪法故事、宪法实践，注重运用互联网，创新宣传教育的理念、载体、方式方法，以人民群众喜闻乐见、听得懂、记得住的方式宣传宪法。第三，习近平法治思想实现了宪法宣传教育的中国化。加强宪法学科体系建设是宪法宣传教育在法治人才培养方面的体现，把握宪法学研究的正确政治方向和中国特色是学习宣传和贯彻实施宪法的必然要求，习近平法治思想促进了宪法学科建设与宪法学研究的创新与发展。习近平总书记反复强调，法学研究要立足我国历史文化、体制机制、国家治理的特殊性以及经验和优势等，法学学科体系建设要有底气、有自信。因此，加强宪法宣传教育应该把握好国内国际两个场域，坚持“以我为主、兼收并蓄、突出特色”，提升中国宪法学在学术命题、学术思想、学术观点、学术标准、学术话语上的能力和水平。与此同时，加强对外宪法宣传，积极主动向国际社会展示中国特色社会主义宪法理论和宪法话语体系，宣传我国宪法理论、宪法制度、宪法实践对世界法治文明的重大贡献，彰显中国特色、中国风格、中国气派、中国智慧。结语
树立和维护宪法权威是习近平法治思想的核心价值目标之一，就是要让全社会了解宪法内容、理解宪法精神、强化宪法意识。习近平法治思想既集中阐释了宪法权威的重要地位，又系统总结了宪法权威的多重来源，未来应以习近平法治思想为引领，立足全面依法治国的现实需要，加强以“树立和维护宪法权威”为核心的宪法宣传教育，让宪法走进生活，使宪法根植于心。
坚持中国特色社会主义法治道路是习近平法治思想的重要内容，党和国家监督体系的提出及其实践是中国特色社会主义法治道路的体现。习近平法治思想继承并发展了马克思主义关于权力制约与监督的理论，深刻阐释了新时代党和国家监督体系的科学内涵，认为我党全面领导、长期执政面临的最大挑战就是对权力的监督，因为执政党的“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想。”并论述了建构中国特色权力制约与监督的实践依据和基本目标，形成新时代党和国家监督理论的创新成果。一、党和国家监督体系的实践逻辑及其理论特色
党◆的◆十◆八◆大以来，以◆习◆近◆平◆总◆书◆记◆为核心的党◆中◆央坚◆定不移地坚持走中◆国◆特◆色◆社◆会◆主◆义◆法◆治◆道◆路，明确中◆国的法◆治◆建◆设要学习借鉴世◆界◆上◆优◆秀◆的法◆治◆文◆明◆成◆果，“要从中国国情和实际出发，走适合自己的法◆治◆道路，决不能照搬别国模式和做法。”从中◆国◆特◆色◆社◆会◆主◆义制度的实践出发，建构符合中国实际的党◆和◆国◆家◆权◆力◆监◆督◆体◆系◆以◆及◆与◆之◆相◆适◆应◆的◆话◆语◆体◆系。（一）党◆和◆国◆家◆监◆督◆体◆系◆的◆实◆践◆逻◆辑
习近平法治思想以马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义作为构建党和国家监督体系的方法论基础，以党的领导和中国特色社会主义制度的实践为依据，主要表现在：第一，从中国特色社会主义政治制度实践出发，将党内监督纳入公权力监督体系。中国共产党长期执政决定了党在国家权力体系中占支配地位，党中央制定组织法规规定公职人员的选拔、任免、职责、纪律责任等等，党组织向国家机关推荐领导干部，各级党委（党组）行使国家事务和社会事务的决策权与管理权。因此，将党内监督纳入公权力监督体系符合中国特色的社会主义政治制度。它既包括党对各级党组织、党员领导干部和公职人员的监督，又包括监察委员会等国家机关依法对党的机关工作人员、领导干部的监督。第二，从党的领导制度体系出发，科学界定党内监督与国家机关监督的关系。党的领导制度是最根本的政治制度，各级人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院均受党的领导，国家机关党组应向本级党委常委会报告工作。所以，党与国家机关之间的关系是最根本的政治关系，在国家权力分工与制约宪法原则的支配下，党内监督与国家监督在性质上都是党和国家的自我监督、自我净化、自我完善，在党和国家监督体系中，党内监督居于主导地位，决定国家监督的成效。第三，从新时代权力监督体系的实践出发，将加强权力监督与反腐败作为建构党和国家监督体系的重心。保证党的长期执政和全面推进依法治国战略是健全党和国家监督体系的主要任务，为此，党和国家监督体系必须实现四项基本功能：党对反腐败工作统一领导，对公职人员监督全面覆盖，监督权威高效，党内监督与国家监督贯通并形成合力。（二）党和国家监督体系的理论特色
习近平法治思想强调突出中国特色、实践特色和时代特色，提出必须加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，“总结七十年来我国制度建设的成功经验，构筑中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系。”其理论特色体现在：第一，党的集中统一领导是党和国家监督体系的本质特征与根本保障。中国特色的权力制约与监督必须始终坚持党的全面领导，这是中国共产党作为执政党的地位决定的。党的全面领导为权力监督和反腐败工作提供政治和组织保障，支持和协调国家机关监督工作的开展。发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的统一领导主要表现在三个方面：一是党和国家监督制度改革的顶层设计，保障监督体系运行正确的政治方向；二是为党的国家监督体系的运行提供组织保障；三是支持党和国家监督体系的运行，通过制定党内法规以及推动反腐败国家立法为监督工作的开展提供规范依据。第二，人民监督权力是党和国家监督体系的基石。一切公权力都是人民赋予的，必须服务于人民，受到人民的严格监督，这是社会主义国家权力监督的应有之义和必然选择。习近平总书记指出：“健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”公民依照宪法和法律的规定行使监督权利，既可以对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行检举、控告、申诉和揭发，也可以通过人大代表、政协委员以及人民来信等方式向党政机关提出批评意见与建议，形成人民监督权力的社会氛围。第三，主体监督与专责监督是党和国家监督体系的核心。权力制约与监督的理论与实践表明，在党政机关内部建立监督责任制是监督体系有效运行的前提，监督体系的运行必须要将监督权在各监督主体之间进行合理配置，否则监督权的运行缺乏体制支撑，难以发挥作用。党委（党组）具有领导本地区、本部门和本单位监督工作的职责，承担全面从严治党和党内监督的主体责任。各级纪检监察机关监督本级和下级党委领导班子成员，对党员领导干部和公职人员的违纪违法行为立案审查调查，履行监督执纪问责的职责。二、党内监督在党和国家监督体系中的主导地位
习近平法治思想注重中国特色的政治制度及其实践，呈现出理论性与实践性相结合，以实践性为导向的理论品格。在党和国家监督体系的建构中，注重从党的执政地位和领导地位出发，充分认识党内监督在监督体系中的关键作用，提出党内监督居于主导地位，在国家权力监督体系中是第一位、最基本的监督这一原理。（一）党内监督本质上是对公权力的监督
第一，党内监督具有监督公权力的功能。党内监督是指党组织对下级党组织以及党员的监督。在传统宪法理论上，政党是以掌握国家政权为目的而建立的社团组织，其内部的监督并不属于公权力监督的范畴。然而，中国共产党作为领导党和长期执政党，行使国家事务与社会事务的决策权和监督权。因此，党内监督具有双重功能：一是全面从严管党治党，加强党的政治建设，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心；二是加强党的执政能力建设，推动党和国家治理体系与治理能力现代化，将法治作为治国理政的基本方式。从这一角度来观察，党内监督本身即包含监督公权力的功能。第二，党内监督本质上是对公权力的直接监督。我国的公职人员特别是国家机关、公办事业单位和国有企业领导班子成员绝大多数是党员；党的中央组织和地方组织、国家机关党组、国有企业和公办事业单位党委行使管理国家事务的权力，党的机关干部和工作人员属于国家公职人员的范畴，行使公权力。所以，党内监督本质上是对党组织、党员领导干部行使公权力的直接监督，同时也是党组织对国家机关的监督，既监督党员、公职人员又监督党组织和国家机关是党内监督的重要特征。（二）党内监督在国家权力监督体系中是第一位、最基本的监督
第一，党内监督是国家监督发挥作用的前提。党的十九大形成新时代中国特色社会主义党内监督理论体系，有力支撑党内监督的实践展开。形成党委主体监督、纪委专责监督相结合，巡视监督、派驻监督、纪律监督三者协调一致的全方位监督体系，提升了党内监督的效果。党内监督的对象是党组织、党政机关和党员领导干部，尤其是主要领导干部；监督的事项涵盖党的纪律、秉公用权、廉洁从政和道德操守等等。党内监督不仅抓住了党的主要领导干部这一“关键少数”，而且管住了所有党员和公职人员。所以，只有党内监督才能从根本上解决中国公权力的监督问题，没有党内监督，国家机关的监督就难以充分发挥作用。第二，党内监督支持国家机关依法行使监督权。党内监督不仅监督各级党组织遵守党纪党规，还要求各级党组织推动同级人大、政府、监察、审判、检察机关行使法定监督权作为其主要职责，尤其是党组织支持人大常委会履行监督宪法和法律实施、监督一府一委两院的工作；为监察委员会依法行使监督、调查与处置职能提供组织保障；党的十九大以来，党内监督法规不断完善，监督形式不断健全，党内法规约束所有党政机关和领导干部，为国家机关党组依规治党提供规范依据；巡视巡察制度以及监察制度的改革与完善，实现党对监督工作和反腐败工作的统一领导；通过监察体制改革实现党内监督与国家反腐败职能的结合，形成党内监督与国家机关监督一体化运行的体制与机制。三、纪检监察专责监督是党和国家监督权威高效的保障
习近平法治思想的重要理论创新还在于运用实践性思维，从权力制约与监督原理出发，在实践中构建中国特色的纪检监察法治理论与制度，其基本原理是纪委是党内监督的专责机关，监察委员会是行使监察职能的专责机关，纪检与监察专责监督实现党和国家监督制度主体责任与监督责任的分工与统一，并且健全监督责任体系，使各类监督主体与专责监督主体配合与衔接，显著提高监督的权威性与效果。（一）纪委专责监督是权力与责任的有机统一
习近平总书记从全面从严治党的战略高度阐释纪委专责监督的重要性：“各级纪委是党内监督专责机关，履行监督执纪问责职责。要把维护政治纪律和政治规矩放在首位，加强对所辖范围内遵守党章党规党纪情况的监督，检查党的路线方针政策和决议的执行情况。”第一，纪委是党内专门从事监督工作的机构，专门监督是专责监督的基础。纪委是党内从事纪律监督与党风廉政建设的专门机关，纪委的监督职责是首要职责，也是基础性的职责。将纪委职责定位于监督执纪，不仅增强纪律监督的独立性，而且优化监督专责机关的职能。党内成立专门监督机关有利于维护党的领导核心和党中央的集中统一领导，保障党的路线方针政策得到严格执行，保证党的团结统一。通过受理信访举报、评价干部廉洁情况、谈话提醒、约谈函询、纪委处分等多样化的监督手段与方式，使监督工作常态化。第二，纪委专责监督突出监督的责任，专责监督是专门监督的发展。纪委依法独立行使监督执纪问责的职权，向本级党委和上级纪委负政治责任。纪委对违纪违法的党员、党的领导干部立案审查，给予违纪的党员和领导干部党纪处分，对不履职或者不正确履职的党组织、党员领导干部问责，通过严明党的政治纪律与政治规矩，加强党风廉政建设，维护党的团结与统一，突出其政治责任和使命担当。真正成为党章党规党纪的维护者、党的路线方针政策的捍卫者、党风廉洁建设和反腐败斗争的推进者。（二）监察专责监督为反腐败提供强有力的制度保障
国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。监察专责监督是指在国家机关监督权的配置与运行中，监察委员会作为独立的行使监督权的专门机关，通过履行监督、调查和处置职能向上级监察委员会、本级党委与人大承担政治责任。监察制度的设计体现了习近平法治思想理论性与实践性的统一，将马克思主义权力制约与监督思想与中国特色社会主义权力监督实践相结合，形成符合中国政治实践的监察法治理论，为反腐败提供强有力的制度保障。第一，监察委员会是国家反腐败专门机关，对包括党的机关在内的所有公权力机关的公职人员进行监督，实现对公职人员监督的全覆盖。在领导体制上实行纪检与监察合署，将反腐败置于党的绝对领导之下，从而优化反腐败资源配置，实现纪法衔接，提高反腐败效率。第二，推进制度反腐的进程。监察委员会是党领导下的政治机关，通过监督公职人员遵守政治纪律和政治规矩，提升党政机关政治建设的效果，从而从思想上筑牢反腐败的政治防线。通过建立严格的权力制约与监督体制，加强廉政制度建设，形成不能腐的制度效能，并且把制度优势转化为治理效能。坚持以习近平法治思想为指导，为新时代合宪性审查工作擘画蓝图
2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》（以下简称《规划》）。这一规划是在习近平法治思想指导下推进全面依法治国的纲领性文件，也是我国向第二个百年奋斗目标进军、全面建设社会主义现代化强国的法治宣言。《规划》开篇就提出，要“全面贯彻实施宪法，坚定维护宪法尊严和权威”，这反映了宪法在法治中国建设中的重要性。正如党的十八届四中全会决定中所指出的，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。宪法的贯彻落实对于其他法律具有标杆作用。而“宪法的生命在于实施、宪法的权威也在于实施”，因此，维护宪法尊严和权威的关键就是加强宪法实施和监督。对于这一点，《规划》作出了以下六个方面的系统安排：第一，全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。人民代表大会制度既是我国的政体，也是我国的根本政治制度。全国人大作为最高国家权力机关，同时，全国人大常委会作为全国人大的常设机关行使全国人大授予的权力，这是我国的国家权力配置不同于西方国家的“三权分立”的根本之处。全国人大作为最高国家权力机关，不仅意味着最重要的国家权力要保留给全国人大行使，同时也意味着即使其他国家权力交由其他国家机关行使，但这些机关仍然要向人大负责、受人大监督。因此，我国宪法第62条、67条将“监督宪法实施”的权力赋予全国人大和全国人大常委会，正是考虑到宪法监督权是最重要的国家权力。能够行使宪法监督权的机关不仅要有宪法解释权，同时也有对违宪的规范或行为的处置权。对此，宪法第62条规定，全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。第67条规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。由此彭真同志才说，“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事（宪法监督———笔者注）。”由最高国家权力机关及其常设机关来负责宪法监督是我国宪法监督体制的鲜明特色。第二，全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。宪法作为我国的最高法和根本大法，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。为此，《宪法》第5条第4款专门规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。这里的“一切国家机关”自然也包括全国人大及其常委会。全国人大虽然是最高国家权力机关，全国人大常委会虽然是最高国家权力机关的常设机关，但这里的“最高”只是对它们相对于其他国家机关所享有的崇高地位的肯定，并不意味着它们就高于宪法。从实践来看，全国人大及其常委会通过的法律、作出的决定决议也有被质疑其合宪性的先例。比如2017年，曾有公民针对《人民武装警察法》第三条提起合宪性审查的建议。2018年3月，全国政协第十三届一次会议召开期间，有全国政协委员针对《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》中有关收容教育制度的规定提起合宪性审查的提案。后来上述法律和决定都进行了相应的修改。这些例子表明，作为宪法监督机关的全国人大及其常委会也要带头遵守宪法，确保其通过的法律和作出的决议决定的合宪性。第三，推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序。“推进合宪性审查工作”是党的十九大作出的重大政治决断，从根本上解决了我国宪法缺少“牙齿”的问题。2018年现行宪法第五次修正，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，并且将“推进合宪性审查工作”作为宪法和法律委员会的主要职权。这使得合宪性审查工作有了组织上的保障。此次《规划》进一步提出要“健全合宪性审查制度”，也就是说，还要为合宪性审查工作“建章立制”，进行制度上的保障。众所周知，宪法规范具有概括性和抽象性的特点，这就使得宪法规范的内涵具有了某种开放性，从而给判断下位法是否违反宪法带来了一定的困难。因此，只有将合宪性审查的原则、内容、程序成文化、明确化，才能保证合宪性审查结果的可预测性和可接受性。对于采立法机关监督体制以及具有成文法传统的我国来说，随着合宪性审查实践的开展，可以将一些行之有效的原则和内容固定下来，并通过一部类似于《合宪性审查程序法》的专门立法来规定程序问题。有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。我国的合宪性审查在程序上可以分为事先审查和事后审查两种。事先审查能够发挥防微杜渐、将问题消灭在萌芽状态的作用。早在上个世纪八十年代初期，彭真同志就指出，“对于违宪行为怎么办？”“重要的是，不要等到违宪了再来纠正，人民群众、人民代表、社会团体、国家机关，随时发现违宪的问题和苗头，就要随时提出，认真解决”。“这样，解决问题就会比较及时，比较好。”2018年全国人大宪法和法律委员会更名以来，就已经将合宪性审查工作与原来的法律草案审议工作相结合，在法律的起草阶段就注重对涉宪问题的解决。比如2018年3月对《监察法》草案的审议报告中对《监察法》的宪法依据进行了说明。2018年对《人民法院组织法（修订草案）》和《人民检察院组织法（修订草案）》的审议中，也专门说明“人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定”、“人民检察院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定”。此次《规划》将事先审查的范围从法律扩展到其他的所有立法以及非立法性的其他规范性文件乃至重要政策、重大举措，可以说是实现了合宪性审查中事先审查的“全覆盖”，并且明确了相关立法、文件、政策、举措的制定机关向全国人大常委会提出书面合宪性审查请求的职责，事先审查的作用将会越来越大。关于建立健全涉宪问题的咨询制度，这是本次《规划》的一个新提法。实际上，涉宪性咨询在我国已经有所开展。比如2019年为了配合《外商投资法》的制定，全国人大常委会法工委宪法室专门发表了《我国外商投资立法与宪法第十八条规定含义的与时俱进》的文章，对《外商投资法》中的涉宪问题进行了说明。之后，在一些重要的法律出台之前，比如《国旗法》修改、《国徽法》修改、《民法典》等，全国人大常委会法工委都曾邀请宪法专家进行研讨和咨询。随着《规划》中提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”，必将推动事先审查和咨询的进一步制度化和规范化。第五，在备案审查工作中，应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。备案审查是我国事后审查的主要形式，从内容上可以分为合宪性审查、合法性审查与适当性审查三种。在这三种内容中，合宪性审查无疑具有根本的地位。因为如果缺乏合宪性，即使合法和适当也没有意义。为此，2019年12月全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条规定，对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。同时，第36条也规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。2021年1月，全国人大常委会法工委向全国人大常委会所做的《关于2020年备案审查工作情况的报告》中，更是明确提出对三个合宪性、涉宪性的文件进行了审查。一个是对征收民航发展基金的国务院文件和部门规章进行了审查，虽然认为民航发展基金的征收不属于我国宪法第13条第3款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是，该文件和规章仍然不符合2014年修改后的《预算法》第9条第1款的要求，据此向司法部提出了完善的建议。第二个是针对有的地方性法规规定，“民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学”以及“有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课”进行了审查，发现上述规定与我国宪法第19条第5款关于国家推广全国通用的普通话的规定不一致，应当修改。第三个是对最高人民法院有关人身损害案件中对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金的司法解释进行了审查，认为上述城乡差异化的做法与宪法有关精神不一致，建议修改完善。这些例子都表明备案审查中的合宪性审查已经切实有效地开展，其力度正在不断加强。正如习近平总书记在十九届二中全会第二次全体会议上讲话所指出的，“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”第六，加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切。宪法解释与合宪性审查具有密切联系，合宪性审查以宪法解释为前提，如果不能准确地把握宪法的精神与内涵，就很难有效开展合宪性审查工作。然而现实中，我国宪法解释的具体实践屈指可数。目前，学界比较公认的宪法解释是1983年第六届全国人大常委会第二次会议通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》以及1993年第八届全国人大常委会第五次会议通过的《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，上述决定对宪法第37条、第40条中公安机关的内涵进行了明确。实际上，早在2015年，以中国人民大学法学院韩大元教授为首席专家的课题组就完成了《宪法解释程序法》的“专家建议稿”。2017年3月，党中央也转发了《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》。由此可见，宪法解释程序机制已经不是要不要建立健全的问题，而是如何落实的问题。只有这样，才能打通合宪性审查的“最后一公里障碍”，才能维护宪法的稳定性与适应性的统一。
一、推进党的领导法治化是一项宪法工程
在社会主义民主政治建设过程中，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。作为新时代全面依法治国的行动指南，习近平法治思想回答了我国法治建设一系列重大理论和实践问题，其中就包括如何处理党法关系这一根本问题。概言之便是“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，具体方法论表现为“推进党的领导制度化、法治化”。因为在现实的党法关系当中，“党”通常以领导和执政行为出现，“法”则是以宪法为核心的法律体系，所以党法关系的妥善处理，客观上要求实现“党的领导”与“依法治国”的有机统一。正如“使民主制度化、法律化”指向“社会主义民主和社会主义法制不可分”的问题，推进党的领导制度化、法治化，同样是为了实现“党”和“法”的高度统一。诚如习近平总书记指出的，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。在全面依法治国和加强党的全面领导之双重背景下，推进党的领导制度化、法治化，是中国共产党主动推动的一种适应法治要求的政党治理模式和党政互动机制。既吸收法治资源用以加强党的领导，亦促使中国共产党带头厉行法治，由此实现党的领导和社会主义法治的高度一致。整体而言，党的领导法治化具有以下两方面的意涵：一是“党的领导的法制化”，包括在宪法和法律中对党的领导作出规定，党的领导地位由此获得确认，领导行为亦因此得到规范；以及将党的主张上升为宪法和法律的规定，“通过法治保障党的路线方针政策有效实施”。二是“法治化的党的领导”，即党自身必须在宪法和法律的范围内活动，在法治轨道上对国家和社会事务进行领导。在功能意义上，党的领导法治化是为领导权这一政治权力提供法律上的空间和位置，使其在法律的框架内运行和发挥作用。由此观之，推进党的领导法治化的过程，本质上是通过法律制度对政治权力的运作加以规范，因而属于一项重大的宪法工程。宪法无疑应在其中发挥重要作用，集中表现为宪法是党的领导法治化的最高形式、根本遵循和上位法依据。二、宪法是党的领导法治化的最高形式
作为国家的根本大法，宪法具有最高的法律效力，处于法律制度体系的最顶端。在这个意义上来说，法治化的最高形式其实是宪法化，宪法也因此成为党的领导法治化的最高形式。这同样契合了“依法执政关键是依宪执政”的话语逻辑，因为依法执政要求实现党的领导法治化，更为关键的依宪执政则是要实现党的领导宪法化。将宪法作为党的领导法治化的最高形式，既缘于宪法规定的是国家的根本制度和根本任务，党的领导这一重要的宪法原则自然应在其中有所体现；还在于宪法是经由理性协商及全民讨论，并经过一套缜密立宪程序而成的政治文件，承载着最根本的国家共识，于是，党的领导宪法化意味着以宪法来凝聚“拥护党的领导”的共识。首先，在宪法文本中载明党的领导，是宪法作为党的领导法治化最高形式的直观体现。习近平总书记指出，“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位”。现行宪法中的党的领导，主要存在于历史叙事、国家根本任务、国家指导思想、爱国统一战线、政党制度、国体和国家根本制度当中，这些规定构成一个比较完备的党的领导规范体系，也是在宪法修改变迁的过程中长期累积而成的。在新中国的五部根本法中，具有临时宪法作用的《共同纲领》以“工人阶级领导”间接地表明了中国共产党领导，“五四宪法”则在序言中对“中国共产党领导”作出规定，“七五宪法”首次将党的领导写入条文，“七八宪法”延续了这一做法，1982年12月颁行的“八二宪法”同样把党的领导明确规定在序言中，直至2018年3月修宪才将其再次写到宪法条文。宪法既可以把党的领导作为一种历史事实予以确认，例如“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”和“八二宪法”的序言，皆记载了中国共产党领导中国人民取得了新民主主义革命胜利的史实；亦可以将其作为一种根本规范加以表达，现行宪法第1条第2款规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”便是典型例证。其次，宪法作为党的领导法治化的最高形式，还在于宪法表达了党的路线方针政策。法治化的领导要求通过“法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律”，并借由“法律保障党的政策有效实施”。特别是宪法乃国家意志的最高表现形式，其对党的路线方针政策的适当表达，自然属于党的领导宪法化的重要方面，也是党的领导法治化的最高形式。诚如习近平总书记指出的，宪法是“党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”。例如，作为新中国首部宪法的“五四宪法”，实际上是我们党提出的过渡时期总路线的宪法表达；“八二宪法”则是根据十一届三中全会确立的路线方针政策制定的；2018年3月对宪法作出部分修改，同样是为了“把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法”。与此同时，宪法制定和修改皆是在党的领导下进行的，这保证了党的路线方针政策能够在宪法中获得充分表达。三、宪法是党的领导法治化的根本遵循
诚如上述，推进党的领导法治化包括两个不可偏废的方面，分别是“党的领导的法制化”和“法治化的党的领导”。在这个意义上来说，宪法文本对党的领导地位和路线方针政策作出规定，这虽然为党的领导法治化提供了最高形式，但却只是实现了“党的领导的法制化”。唯有党自身在宪法和法律的范围内活动，并在宪法和法律预设的轨道上进行领导，“法治化的党的领导”才能够实现。此时，宪法不仅是“我们党长期执政的根本法律依据”，也是党的领导法治化的根本遵循。其一，宪法作为党的领导法治化的根本遵循，要求党在宪法和法律的范围内活动。党领导人民制定宪法，并在其中确认党的领导地位、表达党的路线方针政策，那么，党领导人民遵守和实施宪法，便是在执行党的政策、服从党的领导。对中国共产党而言，遵守宪法和法律源于其高度的自觉，这种自觉既是其领导和执政的必然要求，因为在新中国成立之后，党的主要任务不再是通过革命废除旧法统，而是运用法律来建设并巩固新政权；同时，在经历长期“无法无天”的政治运动以后，“人心思法”已然成为一种普遍共识，邓小平在南方谈话中也曾发出“搞法制靠得住些”的感慨。在这些因素的综合影响下，我们党决定将“党必须遵守宪法和法律”写进《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和《中国共产党章程》，这被认为是“我们党深刻总结新中国成立以来正反两方面历史经验特别是‘文化大革命’惨痛教训之后得出的重要结论”，也是“我们党治国理政必须遵循的一项重要原则”。正是有了这些重要党内文件的明确规定，遵守宪法和法律得以成为中国共产党的一项政治义务，或者说是中国共产党向国家和人民作出的一项庄严政治承诺。而在“党必须遵守宪法和法律”被明确写进“八二宪法”后，遵守宪法和法律更是成为了中国共产党必须履行的宪法义务，党的领导活动都应在宪法和法律的范围内展开。其二，宪法作为党的领导法治化的根本遵循，还要求党在宪法预设的轨道上进行领导。为政治权力的运行提供一条既定轨道，并构建一整套完备的国家政权机关体系，以便实现国家和社会事务的有效治理，可谓是现代宪法的主要任务之一。毛泽东在谈及“五四宪法”草案时便指出，“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”。我国宪法一方面确认了中国共产党的领导地位，另一方面表明国家的一切权力属于人民，并构建起以人民代表大会为中心的国家政权机关体系。因此可以说，党在宪法轨道上的领导其实就是“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”，相应地，这条轨道则是作为政权组织形式和根本政治制度的人民代表大会制度。也正是缘于此，人民代表大会制度被认为是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”。于此层面而言，畅通中国共产党与人民代表大会之间的联络渠道，确保人民代表大会制度在中国共产党的领导下运行，“支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作”，乃是我们党实现法治化领导的必由之路。
* 为方便阅读，本次略去注释，详见《法学评论》2021年第3期。