本文载《法学评论》2022年第2期
作者：任重，清华大学法学院副教授。
内容摘要：“诉讼爆炸”和“案多人少”是我国法官的直观感受，其也逐渐成为理论界的关注热点和立论基础。“诉讼爆炸”虽能得到统计学支持，但并不构成“案多人少”的主要原因。与德国数据相比，我国不存在显著的“案多”问题。《民法典》的正确实施预计将带来民事案件数量的进一步攀升。“案多人少”缘起于法官员额制改革在短期内引发的“人少”。本次修法集中于“人”以及“人案关系”的程序简化，“案”较为遗憾地在本论修法中失语。在法官员额短期内无法骤增，而当事人民事程序权利保障尚不充分的背景下，最大限度整合解决“案多”,是科学化解“案多人少”的必由之路。关键词：诉讼爆炸；案多人少；法官员额制；独任制；小额程序
为了切实回应和解决民事诉讼中的“案多人少”,最高人民法院在得到第十三届全国人大常委会第十五次会议授权后，1于2020年1月15日颁布实施《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》(以下简称《试点方案》)。在试点授权即将到期前，由最高人民法院主导的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》(以下简称《修正案草案》)于2021年10月19日提请第十三届全国人大常委会第三十一次会议初次审议。针对《修正案草案》强调诉讼效率却在一定程度上压缩当事人程序权利的修正取向，民事诉讼法学界提出两方面意见：一方面，民事诉讼法不应成为法院“减负”的工具；另一方面，《修正案草案》并非解决“案多人少”的科学出路。2如何通过“案多人少”的科学界定和合理解决实质弥合理论与实务的分歧，这构成了本文的问题意识。为此，本文将首先借助统计学数据界定“案多人少”,随后将“案多人少”这一社会现象升华为法律问题。最后，本文将探讨中国式“案多人少”的本土解决路径。一、“案多人少”的统计学表达
“诉讼爆炸”和“案多人少”是我国法官的直观感受。2013年至2017年，地方各级人民法院受理案件8896.7万件，审结、执结8598.4万件，同比上升58.6%和55.6%。32019年，地方各级法院受理案件3156.7万件，审结、执结2902.2万件，同比上升12.7%和15.3%。4截止2019年上半年，各省(区、市)员额法官共12.6万名。以2019年为例，每位法官人均受理案件数为250.53件，审结、执结230.33件。有学者经过研究后指出，民事审判约占全国法院审判工作总量的90%左右，5也有学者认为，当前民事案件数占比60%上下。6在此背景下，“案多人少”逐渐成为理论界的关注热点和立论基础。7不无遗憾的是，“案多人少”的内涵与外延尚未得到科学界定。以解决“案多人少”为目标的民事诉讼立法决策、司法裁判和理论研究存在跟着感觉走的重大风险。经过数据对比可知，“诉讼爆炸”能得到统计学支持。随着商品经济的建立和快速发展，民事案件从1978年的30.8万件，到1985年突破百万大关(131.2万件)历经7年；而从百万级到1989年突破两百万大关(251.1万件)仅用4年。而随着立案登记制改革，2015年民事案件数量首次进入千万级别(1009.8万件),且至今依旧保持高位运行。尽管如此，“诉讼爆炸”并非“案多人少”的主因：案件增长曲线并不存在骤增，而是在经济快速发展背景下保持平稳上升。受到新冠肺炎疫情影响，2020年民事案件数量还出现小幅回落。在此基础上，缘何“案多人少”陡然成为民事法官的突出感受，甚至演变为社会广泛关注的热点问题和法律现象?“多”和“少”不仅是主观判定，而且是比较结果。诚然，以改革开放初期甚至立案登记制改革之前的数据为参照，近年来民事案件数量增多是不争的事实。不过，考虑到我国经济社会的快速发展，且经济总量攀升至世界第二，恐不能就此得出我国民事诉讼存在“案多”的结论。同样，“人少”也需要在考虑自身变化的同时，寻找科学的参照系加以评判。通过司法调研和学术会议可知，无论是《试点方案》抑或是《修正案草案》,都以德国民事诉讼程序简化改革作为重要参照。以德国为例，地方法院共审理197.2257万件民事一审案件，8每万人产生的民事一审案件数为237.62件。相较而言，我国每万人的民事一审案件数为94.37件。9仅与德国数据相比，我国不存在显著的“案多”问题。不仅如此，《民法典》的正确实施预计将带来民事案件数量的进一步攀升。那么，法官对“案多人少”的普遍感受从何而来?如上图所示，我国法官人数曾于2002年达到24.8万人的历史峰值，随后稳定在20万人左右。员额制改革在提升法官职业能力的同时，也使法官人数骤减至12万名。以2019年上半年数据为准，全国每万人配置的员额法官人数不到1人(0.89人)。而这一数值在德国为2.87人。10是故，在考虑“案多”和“人少”的联动关系后可知，“案多人少”的普遍感受能部分得到统计学支持。不过，其主因不在“案多”,而缘起于法官员额制改革在短期内引发的“人少”。二、“案多人少”的民事诉讼法教义学分析
“案多人少”的科学处理不能止步于数据对比和分析。原因在于，无论是“案”还是“人”,都只是在总体上描述了法官的工作概况。不仅如此，在员额制改革背景下大幅提高法官员额恐无法一蹴而就。在现有条件下，通过“案多人少”的教义学分析激发民事诉讼程序的最大效益尤为迫切且关键。“案多人少”的民事诉讼法教义学分析可以细分为三个层面：1、“案”的层面，即审理对象和客体；2、“人”的层面，即审判主体资格、审理组织和法院职权；3、“人”与“案”的关系，这较为集中的体现为民事诉讼审判方式和当事人主义诉讼模式。本次修法集中于“人”以及“人案关系”:在“人”的层面扩大小额程序和简易程序适用范围，突破“两审终审”和“合议制”;在“人案关系”方面确立在线诉讼与线下庭审的同等效力，以电子方式送达诉讼文书、缩短公告送达时间以及二审不开庭审理，由此进一步减少对案件的司法投入。相比变动民事诉讼基本制度，限制部分当事人的审级利益及其受合议庭裁判的程序权利，并将线下庭审搬到线上等可归入“人”和“人案关系”的简化举措，“案”较为遗憾的在本论修法中失语。“案”的法教义学分析首先应明确的是，我国地方各级法院每年新受理案件中的“案”如何构成。就民事审判程序而言，上述新受理案件数据包含一审、二审和再审案件，督促程序、行为保全程序、特别程序也均作为“案”的组成部分。此外，申请执行案件也被列入上述案件范围。与德国相比，我国人案比受到二审和再审之显著影响。德国地方法院2020年处理和新收上诉案件8.97万件，一审上诉率为4.55%。而根据我国2018年数据，法院处理二审民商事案件122.2737万件，再审民商事案件44211件，一审上诉率为9.82%。可见，当事人不服第一审裁判而提起上诉甚至申请再审进一步加剧了我国民事法官的审理压力。此外，德国执行案件存在执行员的有效分担。11相反，我国所有执行案件均要求员额法官负责处理，这无疑进一步加剧人案比。2019年，法官人均受理的250.53件案件中，民事一审案件仅占近四成，有六成以上的审判资源归入二审、再审以及执行等案件。综上所述，“案多人少”在我国的产生原因除“人少”,还在于本就有限的法官资源在“案”的分配上存在不科学、不合理。是故，解决“案多人少”的民事诉讼法教义学进路是将本就有限的司法资源从事务性的“案”中解放出来，把尽可能多的“人”投入到民事一审案件中去，切实保障当事人诉权，有效落实“有案必立”“有诉必理”。在占比四成的民事一审案件中通过突破两审终审和合议制来榨取司法资源，存在本末倒置的倾向与问题。三、“案多人少”的法教义学出路
在“案”的构成中，我国民事上诉率是德国的2.16倍。考虑到我国逾千万的年受案量，上诉案件的绝对数量惊人。高上诉率的教义学成因集中体现为起诉条件高阶化和上诉条件虚无化。这也同时表明，一审程序未能充分发挥吸收不满的功能。就此而言，本次修法弱化当事人一审程序权利的做法预计将大幅抬升上诉和再审率。有鉴于此，“案多人少”的法教义学出路应立足于一审，使其充分发挥不满吸收、法律统一和司法示范作用。上述目标之达成将首先取决于一审和二审条件的置换。虽然2015年全面推进的立案登记制改革使“案”增长到千万级别，但以修订后的《民事诉讼法》第122条和第127条为代表的起诉条件并未降低。相反，我国上诉条件处于“零门槛”状态，这也是我国高上诉率的制度原因。本次扩大小额程序适用范围乃着眼于降低上诉率。然而，诉讼标的额和案件难易程度这两项“一审终审”之法定标准均以一刀切的方式判断二审必要性，无法在上诉权保障和程序滥用规制之间实现平衡。有鉴于此，起诉条件与上诉条件亟待置换，即在起诉条件“零门槛”的同时建立上诉条件“实质化”,由此有望在真正落实立案登记制的同时抑制二审程序之滥用。通过进一步考察我国司法实践可以发现，“案”的内涵和外延受到案号的决定性影响。其中，案号是“案”的形式，案由是“案”的内容。仅就一审程序而言，案号和案由存在对应关系。《民事案件案由规定》指出，案由反映案件所涉及的民事法律关系的性质，是对当事人诉争的法律关系性质进行的概括，是人民法院进行民事案件管理的重要手段。据此，“案”不仅发挥司法统计功能，也是法院审判的对象。然而，司法统计能否科学体现法官工作量和民事权利实现情况，则取决于“案”与诉讼标的之关系协调。虽然“案”被赋予审判对象之名，却无诉讼客体之实。12在民事诉讼基础理论体系中，诉讼标的被作为审判客体，且是不可再分的最小审理单位。可见，诉讼标的力求精确性，而以案由为标识的“案”则力求概括性。这使“案”所肩负的统计功能和审理对象功能之间存在紧张关系。以请求权竞合为例，《民法典》第186条规定受损害方在侵权责任和违约责任中择一实现。仅从法律文义出发，受损害方的选择并不必然导出择一起诉。然而，审理法院却以《合同法解释(一)》第30条为准据，要求债权人在起诉时做出选择，并最迟在一审开庭审理前最终选定。上述并不符合实体法文义的诉讼构造源于“案”的局限性，即“案”是当事人之间的争议法律关系。《合同法解释(一)》第30条颁布实施于1999年，彼时的《民事案件案由规定(试行)》将“案”与争议法律关系简单对应起来。对于存在两个法律关系的“案”,案由规定将出现体系紊乱。是故，《合同法解释(一)》第30条要求在庭审前选定唯一案由存在“削足适靴”,即以削减当事人的权利主张以适应“案”的内涵外延。以请求权竞合案件为例，严格按照上述做法将使本可一并主张并择一实现的民事权利不得不分解为两个“案”,不仅加剧“案多”,而且妨碍民事权利的顺利实现并徒增当事人讼累。“案”的容量问题并不限于请求权竞合，而是广泛存在于其他有事实上和法律上牵连关系的诉讼标的，这集中表现为客观诉的合并中的预备合并、单纯合并以及主观合并中的普通共同诉讼。限于篇幅，本文对上述具体问题不得不另文展开。上述本应作为一案的权利主张被制度性拆分为多个“案”,这在诉讼标的采用旧实体法说的背景下人为抬升了“案”的总量。当然，在“案”与案由的对应关系之外，法官绩效以及审限制度与“案”的直接挂钩则进一步降低了法官在一个“案”中扩大审理范围的意愿。上述原因使诉的合并制度既缺乏明确立法支持，又欠缺“法官造法”动机，并在结果上使审判程序扩容所带来的“1≤1+1〈2”之效率红利无以为继。上述“案多”的法教义学出路在坚持合议制和两审终审等民事诉讼基本制度的同时，最大限度整合压缩“案”的数量，这无疑是在法官员额短期内无法骤增，而当事人民事程序权利保障又尚不充分的背景之下，科学化解“案多人少”的修法方案。不无遗憾的是，本轮民事诉讼法修正舍近求远，将接受合议庭审判和上诉权等当事人程序权利与审判效率直接对立起来。随着《民法典》时代的到来，民事诉讼制度目的更强调当事人实体和程序权利之保障与实现。本轮民事诉讼法修正虽有遗憾，但却是民事程序权利启蒙的难得契机。两审终审、合议制、线下庭审等民事诉讼基本制度从未像当下一样被争论和被重视，其可谓打开民事程序法治之门的钥匙。如是观之，本轮民事诉讼法修正是迈向民事诉讼法典化的“历史三峡”。在法官员额得到充分保障之时，在当事人主义诉讼模式不再是新知而是常识之后，民事诉讼法也必将走出“案多人少”的发展陷阱，并最终从法院内部操作规则升华为民事程序法治。
[1]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》(2019年12月28日)。[2]参见《民事诉讼法修改理论研讨会综述》,载《民事程序法研究》微信公众号2021年11月29日。https://mp.weixin.qq.com/s/dDSQ6LfhldGtDG_6FpgwpQ。最后访问日期:2021年12月13日。[3]参见周强:《最高人民法院工作报告(2017)》,载《人民日报》2018年3月26日第2版。[4]参见周强:《最高人民法院工作报告(2019)》,载《法制日报》2020年6月2日第2版。2020年,地方各级法院受理案件3080.5万件,审结、执结2870.5万件。参见周强:《最高人民法院工作报告》,载《人民日报》2021年3月16日第3版。[5]参见蔡彦敏:《断裂与修正:我国民事审判组织之嬗变》,载《政法论坛》2014年第2期。[6]参见蒋惠岭:《民诉法修改的多重价值取向》,载《上海法治报》2021年11月26日B7版。[7]“案多人少”自1982年首次在学术文献中出现后,于2003年达到两位数(11篇),并于2014年(91篇)迈入快速发展期。随着法官员额制改革在全国的推进,“案多人少”自2018年以后成为学术论文中的高频词:2018(99篇)、2019(100篇)、2020(96篇)、2021(74篇)。参见中国知网:https://kns.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbprefix=CJFQ。最后访问日期:2021年12月13日。[8]参见德国联邦统计局(Statistisches Bundesamt)2020年“民事法院”(Zivilgerichte)Fachserie 10 Reihe 2.1统计数据。参见https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Justiz-Rechtspflege/Publikationen/Downloads-Gerichte/zivilgerichte-2100210207004.pdf?__blob=publicationFile。最后访问日期:2021年12月13日。[9]我国2020年受理民商事一审案件1330.6万件。考虑到我国民商事案件新受理案件数量与审结案件数量基本相当,甚至审结案件数量超过受理案件数量,年受理案件数量能基本代表一审法院审理的民商事案件总量。例如,2017年受理民商事案件一审数量为1137.3753万件,审结1165.1363万件;2018年受理一审民商事案件数量为1244.9685万件,审结1243.4826万件。[10]联邦各级法院共有法官23810人。参见德国联邦统计局(Statistisches Bundesamt)2020年“公职人员”(Personal des öffentlichen Dienstes)Fachserie 14 Reihe 6统计数据。https://www.destatis.de/SiteGlobals/Forms/Suche/Servicesuche_Formular.html?nn=212536&resourceId=2414&input_=212536&pageLocale=de&templateQueryString=anzahl+der+richter&submit.x=0&submit.y=0。最后访问日期:2021年12月13日。[11]参见[德]汉斯-约阿希姆·穆泽拉克:《德国民事诉讼法基础教程》,周翠译,中国政法大学出版社2005年版,第354-355页。[12]参见曹建军:《民事案由的功能:演变、划分与定位》,载《法律科学》2018年第5期。