丁轶：权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”丨法学评论

本文载《法学评论》2016年第2期 

权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”——对于“运动式治理”的法律社会学考察

内容摘要：从合法性生产的视角出发，可以勾勒出一套以“合法性生产绩效最大化”为中心，以政治结构因素和制度能力因素为基本点的权利保障思路。基于此思路，运动式治理现象可以被理解成是“能动型国家”在追求“合法性生产绩效最大化”目标的过程中，为了应对科层体制的“组织失败”、弥补常规化保障方式的功能缺陷，而不得不采用的一种动员型权利保障方式。经由“功能互补”层面的静态分析与“相互转化”层面的动态分析可知，运动式治理模式可以有效为“不特定群体”提供“应急型保障”和为“特定群体”提供“目标指向型保障”，具有实体正义、实质合理性等优点，典型地体现出了“政治吸纳行政”的权利保障逻辑。与此同时，由于继承了“行政型国家”中“斗争式运动”的制度遗产，现有的运动式治理模式极易产生“路径依赖”而成为一种常态化机制，甚至会破坏常规化保障的有效运行。因此，如何打破“常规化保障运动化与动员型保障常规化”间的二元悖论，将是未来建设“立法型国家”亟需面对的重要课题。

关键词：运动式治理；权利保障；合法性生产；组织失败；路径依赖

“运动式治理”对于当代中国人来说是一个既陌生又熟悉的话语和现象。言其陌生是因为，在1978年以后，以政治动员、群众参与为中心的大规模群众运动已经基本结束，国家在各方面的治理活动都逐渐步入了常规化、制度化的科层制治理阶段；言其熟悉是因为，在当代中国的舆论宣传中，人们仍然能够不时地观察到诸如“专项治理”、“突击执法”、“集中整治”、“清理整顿”、“某某战役”之类的话语表达和具体实践。而本文所探讨的运动式治理就是上述后一种现象。换言之，这种现象发生在1978年之后，既不同于单纯的群众运动，同时，在科层制治理已经逐步成为主导性治理机制的前提下，又不同于甚至对立于科层制模式，“自上而下的按照政治动员方式来制定和更换政策、动员资源、推广实施，”[1]具有专项化、集中性、短期性等特征，在不同领域、通过不同形式表现出来，绵绵不绝，延续至今，甚至有愈演愈烈之势。

对于运动式治理，现有的研究成果大多集中在政治学、组织社会学和行政管理层面。不同于上述研究，本文将另辟蹊径，首先试图对合法性生产与权利保障间的具体关系进行法律社会学考察，并在此基础上揭示出一种相应的研究思路，进而，从这种思路出发，就可以对运动式治理现象加以静态层面和动态层面的透视与分析，从而为人们合理认识运动式治理现象提供一个可供参照的视角与思路。

一、合法性生产与权利保障：一个被隐藏的主题

通常认为“合法性”（legitimacy）是一个与国家直接相关的话题，在经验层面上，它往往被理解成一种“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[2]或者一种存在于人们内心的态度，“这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[3]

显然，如果一个国家严重缺乏合法性，就会导致政治权威蜕变为纯粹的组织化暴力，最终使社会走向分崩离析。正因为合法性问题如此重要，所以在任何社会中，“组织权力的所有制度性安排都含有合法化思想或原则，它们决定了如何获得权力以及谁能够获得权力，如何实施权力以及有哪些限制。”[4]在这其中，权力的实施问题尤为重要，因为在现实中，正是通过权力的多样化实施，国家才得以成功地宣称和主张自己的合法性。在这个意义上，“统治合法性永远不可能是全部的，更不是取之不尽、用之不竭的”，[5]换言之，正是通过国家复杂的权力实施技术，人们的合法性信念和态度才得以被不断激发和塑造出来，国家的统治权也就获得了人们的长期承认。

介于合法性生产所具有的重要性，我们就可以提出这样一个观点：在任何国家中，国家治理的总目标均在于实现“合法性生产绩效的最大化”，换言之，国家往往会通过使用各种类型的合法性生产机制，试图使其治下的人们能够在最大程度上被不断地激发出并坚持现存的政治制度是社会最适宜之制度的态度和信念，以便于实现政治秩序的长久稳定。而在权利保障的问题上，从这种角度出发进行考察就会发现，尽管在现实世界中，不同国家间的权利保障模式千差万别，但总体而言，任何国家都必须在两个层面上展开：首先，国家需要确立权利保障的前提性制度框架，并在这个框架下确定权利保障的对象或范围；其次，国家还需要考虑可支配的公共资源应该如何分配和使用，从而确定具体的保障方式和路径。进而，在这套权利保障的思路中，大体上就存在着一种以合法性生产绩效的最大化为中心，以政治结构因素（确定保障范围）和制度能力因素（确定保障方式）为基本点的基本框架：

（一）权利保障的范围

这种思路认为，国家保障哪些权利往往是该政权有意识、有选择性地对各种权利进行筛选、重组的结果，而在这个过程中，“政治结构”（既有政权组织体系内不同机构、单位间的权力划分与力量对比关系）的约束和限定作用尤为重要，它实际上构成了权利保障得以展开的前提性制度框架。

具体来说，这里的政治结构可以分为两个方面，即横向间的政权组织形式和纵向间的中央—地方关系。显然，由于历史、环境、文化等多方面因素的影响，不同国家间会形成差别较大的政治结构，不过，为了充分把握政治结构与权利保障间的总体关系，我们还是可以将横向与纵向间的“集权—分权”状况作为考察因素，这样，通过适当的抽象和概括，就会产生如下三种理想型的国家形态，如果我们以马歇尔（T H.Marshall）的“公民权”（citizenship）为主题，[6]就会得出下列概括：

1. 行政型国家：在这类国家中，无论是在横向层面还是在纵向层面，行政集权的趋势均十分明显，而从公民权保障角度来看，就会呈现出以下特点：①由于横向分权机制的缺乏，这类国家对于公民权利无法做到常规化的日常保障（比如会经常遭到行政机关的侵犯）；②在重大决策出台过程中，容易在少数决策者间形成共识，横向与纵向间的阻力均较小，因此以受教育权和社会保障权为核心的、需要国家扩大公共支出甚至实行再分配政策的社会权利，往往在这类国家中容易得到保障；③由前两点所决定，这类国家中的行政权力基本不受制约，自身纠错功能较差，进而，为了保证决策和实施的高效率，公民权利中的言论、出版、集会、结社等自由以及政治权利中的选举权的行使，会被政府严重压制，以免对现有的权力格局形成冲击。

2. 司法型国家：在司法型国家中，横向层面与纵向层面中的分权趋势是十分明显的，这类国家往往无法推行重大社会政策，但对于公民权利和政治权利的日常行使却给予了高度的保障：①立法、行政、司法机关间的权限划分在宪法中得到明确界定，进而，法院可以通过宪法解释、违宪审查等方式制约立法、行政机关，在此过程中，公民权利往往以宪法权利形式得到高度保障；②由于纵向分权的一个重要维持机制就是通过选举，因此，在这类国家中，发达的代议制度和独立的司法机关保障了选举权的有效行使；③由于全国性的重大社会福利政策实施起来需要提取和再分配大量的公共资源，在这类国家中，上述公共政策往往因横向与纵向间分权的双重制约而难以出台，社会保障主要通过市场机制解决，社会权利的实现被严重延缓。

3. 立法型国家：在这类国家中，横向层面的权力被某一部门（一般是立法机关）牢牢掌控，而在中央与地方之间，却存在着明显的分权趋势。大体上，这类国家中的公民权保障状况可以做如下推断：①一般而言，公民权利会得到保障，不过，没有在司法型国家中得到保障的程度高，但高于行政型国家；其原因在于，由于立法机关专权，司法机关所应发挥的独立制约作用无法完全体现，立法机关可以通过不断制定新规则来回避司法审查，与此同时，立法专权本身就制约了行政权，能够为公民权利的行使提供大体上可预测的指针和可救济的渠道；②政治权利会得到高度保障，这主要通过议会改革、普选权扩大等方面的渐进性变革方式来实现；③社会权利的保障具有不确定性，依赖于代议制度的完善、政党制度的改革以及中央与地方间的博弈等多方面因素共同作用的结果。

（二）权利保障的方式

在权利保障的方式上，这种思路认为，无论何种类型的权利，一旦需要救济，就体现为国家提供公共物品的过程，必然需要耗费大量的公共资源。自然，在有限资源总量的约束下，如何有效挖掘、配置并利用资源，以实现“投入—产出”和“成本—收益”间的效用最大化，就成为了国家必须要考虑的问题。

总的来说，权利保障的方式可以简单分为常规化保障和动员型保障两种：在前者中，国家主要依靠完善的科层制体系和专业化的官僚队伍来进行操作，有明确的规则指令、标准化的工作流程、分工合理的任务范围和透明公开的问责机制，能够做到令行禁止、上通下达，具有相当高程度的制度化水平；相应地，这种类型的保障方式往往体现在立法、行政和司法机关的日常工作中，即通过制定法律、执行法律和适用法律这种各就其位、按部就班的方式来保证公民具有稳定的预期和相对公平的处理结果。而在后者中，常规化保障所具有的日常性、程序性、专业性乃至于制度化的特征均在不同程度上消失——要么治理资源完全来源于科层体制之外，要么就是官僚队伍主动打破常规化的运行节奏，将短期内某一特定目标的实现或任务的达标作为工作重心，不顾专业组织间的界限，调动、动员各方面的资源，具有极大的专断性和随意性倾向；相应地，这种方式的典型例子就是那些群众参与广泛、拥有强大社会影响力以及保障目标具有单一突出性的“政治运动”或“国家运动”。

乍看之下，将动员机制看成是一种权利保障方式似乎有悖常理，然而，一旦将其与科层制联系起来，问题便不难理解。事实上，常规化的科层制保障固然可欲，但这种保障方式要想得到全面的实施，必然依靠强大的“制度能力”在背后做支撑，而在现实世界中，影响制度能力的因素错综复杂，下列几点因素皆可能导致科层体制的组织失败，从而使得动员机制作为补充、替代模式得以出场：

1. 工作负荷：所谓的“工作负荷”，就是指科层组织在日常过程中的单位时间内所能承受的最大工作量。显然，工作负荷的大小极大地制约着科层体制的运作空间和运行效率：一般来讲，常规化的权利保障方式要想维持下去，必然要求工作机关的日常工作量保持在一定限度之内，不过，现代社会的一个重要特征恰恰就在于社会事务日趋复杂、管理细节不断细化，加之人口的不断增长，一个必然的结果便是工作量日渐增加。然而，一旦负荷累累，相应的解决方法大体有两种——要么扩充科层机构和队伍，要么转变保障方式。总的来看，第一种方法固然能够解决问题，但由此带来的成本也会逐渐加大，且随时间的推移亦容易产生边际效用递减的趋势；相比之下，与其不停地扩大规模，吸引、调动组织外的治理资源或不定期地动员科层体系内部的人力、物力，集中于某些目标的治理，至少在经济上是划算的。

2. 累积性识别：在现实世界中，往往会存在这类现象——起初，某类违法、犯罪问题零星出现，并没有引起官僚机构的足够注意，而当问题大规模、大面积蔓延、并引发社会反响时，再按部就班、循序渐进地处理已经无济于事。不过，从科层制的基本原理来看，却是有原因的：科层体制不可能对所有的公共问题保持敏感，因为“政府应对挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。”[7]因此，在某些问题最终进入政策议程之前，必然要经历一个信号接收和信息搜集的过程，并按照已有的规则和治理经验先加以日常化处理，进而，一旦问题累积到一定程度并被识别出来，以解决问题而非遵循规则为中心的动员模式可能就会应运而生，其实质在于补充常规化保障方式的制度能力缺陷，以便于使科层组织更好地适应外在环境的变化。

3. 官僚化隔绝：运用常规化手段保障权利的另一大弊病在于，它在某种程度上会产生一种“官僚化隔绝”的后果：对于任何事项的治理，科层组织都要按照建立在专业化分工基础上的职能划分来进行任务拆分，实行一种彼此间互相隔绝的处理模式。然而，这样一种方式往往容易与现实产生脱节，因为“现代社会的绝大多数公共问题都不是作为一个独立的现象而存在的，而是与其他公共问题相互依赖在一起。因而，经常的情况是，某些公共问题可能属于某个特定的政策领域，同时也可能属于另外一个政策领域中的问题。”[8]显然，这类问题要想得到解决，仅仅要求完善立法、严格执法、公正司法是不行的。一个可行对策是，加强政府各部门间的沟通、协调与合作，打造一种“无缝隙政府”意义上的协作治理来实现跨部门领域问题的有效解决。相应地，保证这种协作治理存在的机制是多种多样的，而通过不定期的政治、社会动员来打破专业分工与组织界限的政治运动或国家运动，就可以被看作是一种促进部门间合作的短期机制。

二、运动式治理的结构透视：基于“功能互补”视角的静态考察

通过前述分析，我们就可以从权利保障的合法性生产视角出发，对当代中国的运动式治理现象加以剖析。我们首先假定，运动式治理也是一种权利保障机制。这种假定应该不会引起太大争议，因为纵观多数的运动式治理现象，其根本的出发点还是建立在“治理”之上，即通过运动的方式来实现对某些社会问题的有效化处理，相应地，不同群体之前受损的权益就会通过这种方式而得到不同程度的救济和补偿，自然，权利保障就构成了运动式治理的一大重要功能。

（一）保障范围

如果说“行政型国家”、“司法型国家”和“立法型国家”属于理想型国家形态，那么通过现实定位，就可以大致确定出当代中国的国家形态。本文认为，这种形态大体上属于一种“能动型国家”，即一种介于行政型国家和立法型国家之间的国家形态。之所以做此界定，是因为当代中国正处于急速的转型过程中，一方面，目前的政体模式显然已经不同于经典的“全能主义”界定，另一方面，1978年以来的法治化进程，主要是围绕着将之前无所不能的“行政权”转化为服从立法和司法的“执法权”而展开（与此同时，司法权对于立法权的独立制约尚无从体现），从而呈现出了一种独特的“汉堡型法治”状态。[9]就此而论，如果说改革前的国家形态类似于行政型国家，那么，新时代的改革目标显然是建设立法型国家，于是，在这种转型时期的国家形态中，就既继承了行政型国家的大量遗产，又初步具备了立法型国家的相干特征，加之这类国家在现实中往往会对那些影响到自身绩效合法性稳定生产的社会问题采取积极、主动介入的方式来加以迅速解决，因此，能动型国家就成为了转型时期国家形态的最佳描述。

值得注意的是，在能动型国家中，往往会存在着一种“经济发展与政治稳定”的困局：经济发展带来了民众权利意识的觉醒，而在目前的政治体制尚无法广泛容纳大众政治参与的情况下，国家应该如何保持稳定？一方面，能动型国家的权利保障范围大体上沿袭了行政型国家，另一方面，权利保障问题却在能动型国家中变得日益重要起来，因为唯有通过提供及时的权利保障，绩效合法性方面的生产方有可能有效弥补制度程序合法性生产方面的不足。详言之，这种保障主要体现为以行政权为主导，通过对不同权利主体提供不同类型的保障方式，来缓解、转移大众的政治参与要求对现有体制的巨大压力。大体上，能动型国家中的权利保障会划分出三种类型的主体，即所有人、不特定群体和特定群体。进而，将保障对象和保障类型相结合就呈现出了如下分类：

1．针对“所有人”的“积极型保障”：显然，保障公民的生命健康、财产安全等一系列基础权利是任何国家都必须提供的“纯公共物品”，亦属于国家众多职能中的最小职能。自然，能动型国家也不例外，于是，它往往会对那些已经或者可能会严重侵害到公民生命、财产权益的各种现象保持高度的敏感，并将大部分公共资源投入到这些权利的保障中，试图在尽可能的程度和范围内争取到绝大多数人的不断支持，因此，在这种类型的保障中，无论是国家的态度还是公共资源的投入，均体现出了一种极为明显的积极趋向。

2．针对“所有人”的“消极型保障”：如果说对于生命、财产等权利的积极保障会给能动型国家带来巨大的政治支持，那么，对于政治权利的积极保障反倒容易让政权处于不稳定之中，因为公民对于这些权利的有效行使必然会对已有的权力格局形成冲击，甚至有可能导致国家放弃对市民社会的监控。于是，在现实中，尽管政治权利并非停留在纸面上，国家仍然对这些权利的行使保持了高度的敏感，企图将其置于可控范围内，以防任何人做出对国家不利的事。然而，相关的公共资源投入却没有减少，因为掌控这些权利的行使本身就需要耗费大量的成本。

3．针对“不特定群体”的“应急型保障”：在正常情况下，这类群体不会自动显现，亦没有可供识别的群体特征，然而，一旦随着某类现象的大量出现（比如婴幼儿奶粉出现质量问题、网络诈骗泛滥）或者其中的典型个案被媒体曝光（比如某人被长期非法羁押、在收容遣送站离奇死亡），相关权利受到直接或间接侵害的当事人就自动构成了一类不特定群体，如果国家保障不力，就会受到极大的舆论压力，因此，在这种情况下，能动型国家提供的权利保障就呈现出了明显的应急处置特征。

4．针对“特定群体”的“目标指向型保障”：在第四类中，国家需要认真面对那些具有特定身份之群体的权利诉求。总的来说，这类群体一般都具有相对明显的身份特征（比如农民工、私企员工、下岗工人等）和共同的利益关切（比如劳动报酬、就业安全、工作环境、社会保障等等）。进而，一旦他们的相关权利遭到直接侵害，往往极易酿成群体性事件，由于这类事件传播速度快、影响面大，自然，国家是否能够给予及时的救济就直接决定了其治理绩效的好坏，若保障不力甚至会对各级政府形成“一票否决”。因此，对于这类群体的权利诉求，国家的权利保障就具有了鲜明的目标指向性特征。

（二）保障方式

由运动式治理的特征可知，这种治理模式属于典型的动员型保障方式，因为掌控了大量公共资源的各级政府，往往在党委的协调和领导下，主动打破制度化、稳定化、专业化的常规运行节奏，授权或要求“政府官员不考虑其他的后果，将工作核心集中于某个特定的任务，将所有的资源用于该任务的实行过程”，[10]力图在短时间内有效解决相应的社会问题；与此同时，无论是运动式治理政策的出台、过程的展开还是最后的总结汇报，“民众都是作为政府的动员对象被发动起来，民众作为权力的‘受动方’而非‘施动方’而存在。”[11]进而，这种既依托科层体制、又偏离体制的运动式治理，就成为了当代中国动员型权利保障方式的主要体现。不过，在保障方式的具体选择上，国家却并非单纯依靠动员型方式，而是在常规化方式与动员型方式之间灵活运用，从而在二者之间，就形成了一定的功能互补关系：

1．在保障重心上，在常规化保障与运动式治理之间，存在着一定程度上的任务分工，即前者主要是针对“所有人”的“积极型保障”和“消极型保障”，而后者主要是针对“不特定群体”的“应急型保障”和针对“特定群体”的“目标指向型保障”。之所以作此论断是因为，运动式治理往往是由国家为了有效解决某些严重的社会问题而主动发起的，具有鲜明的目标针对性和短期性特征，因此，除非在个别情况下，运动式治理的保障对象一般不会数量过于庞大，否则将会严重降低保障的效率和效果。相比之下，常规化保障的优点恰恰在于，它能够将庞大对象的权利诉求通过稳定的制度程序加以排序和分流，进而通过时间方面的延迟优势而逐渐冷却和处理。然而，常规化保障的弱点也在于，它无法有效应对突发性公共事件外溢出的大量临时性保障诉求，在这个问题上，运动式治理就具有了大可作为的空间：在运动式治理中，由于社会问题是突发性的，政策制定中所应有的公共组织、专家学者和公民参与，政策合法化中所应有的法制工作机构审查、决策会议审议等环节均被省略，于是，诚如某些学者所言，运动式治理的公共政策过程就呈现为“事件出现——上级重视——成立专项治理领导小组——召开动员大会——制定实施方案——实施治理——检查反馈——总结评估”这样一套流程。[12]显然，正是由于行政权占据了主导地位（它具有强制性、专断性、反应迅速的特点），加之各种专项治理领导小组介入其中（它具有协调力度高、动员能力强的特点），才使得这种“非主流”的公共政策过程具有运作的可能，同时亦可以为那些遭受侵害的不特定群体和特定群体提供一种既具有应急性、又具有鲜明目标指向性的权利保障。

2．在价值取向和保障力度上，在常规化保障与运动式治理之间亦是互补的。首先，由于常规化保障是以可预期的成文规则、复杂的制度程序和专业化的官僚队伍为基础，因此，这种保障方式在实际运行中就自然倾向于重视当事人平等的发言机会、决定者的中立性、信息与证据的严格搜集这样的程序性要件，并通过这些要件来保证实体结果的可接受性。显然，在此过程中，常规化保障的价值取向是公民的个体权利。然而，在突发性事件出现，能动型国家亟需为不特定群体或特定群体提供权利保障时，常规化保障所强调的程序正义、形式合理性无疑会严重拖延、阻碍问题的有效解决，于是，一种旨在维护实体正义、实质合理性的运动式治理便走上前台，它往往出于保证治理绩效最大化的考虑，会严重降低程序的重要性，将作为受害方的多数群众利益作为唯一的保障目标，即便加害方的个体权利遭到了忽视也在所不惜。其次，在保障力度上，常规化保障往往重视加害方的具体情节，在法定权限和范围内“正常”惩罚，即对于不同情节的加害者，会给予不同幅度的惩罚，且每种幅度的惩罚均有大致明确的先例可循；相比之下，在运动式治理中，由于能动型国家试图在短时间内有效解决问题，且投入了大量的公共资源，为了收回成本、取得回报，必然会提升惩罚力度，于是，在运动式治理中，国家在对加害方进行惩罚时基本不会考虑具体的情节轻重，而是在法定权限和范围内一律按上限惩罚，力图实现“从重、从严”与“从快”间的无缝隙对接。

3．在保障方式所依托的组织资源和启动主体方面，常规化保障与运动式治理亦能互补。一方面，在常规化保障中，强调普遍主义和专业能力、代表政治意志执行的行政服务占据了主导地位，而代表政治意志表达的执政党往往隐匿于其后，进而，在这种保障方式中，科层机构所提供的保障服务相对而言具有被动性，往往是由市民社会主动开启政策之门，科层机构给予事后回应，不同机关间的职能划分与分工制衡显得更为重要，因为唯有此才能生产出可预期、公平的处理结果，换言之，实体正义通过程序正义、实质合理性通过形式合理性来实现。另一方面，在运动式治理中，常规化保障里本已稳定下来的一切特征均实现了掉转，强调政治意志表达的党务系统占据了主导地位，以普遍主义为基础的行政服务必须服务于以特殊主义为基础的政治忠诚，突出不同机构间分工与制衡的原则也让位于“统一部署、统筹协调、通力合作、整体推进”的新原则，更为重视消除官僚化隔绝所带来的不利后果。同时，能动型国家代替市民社会主动开启了政策之门，与原先强调的以科层体制为中心的制度化调控不同，运动式治理成为了组织化调控支配下的政策工具，甚至“在很多时候成为综合治理机制形成的一条主线，而政府所采取的运动式治理又是在综合治理的框架下才得以贯彻和执行。”[13]最终，实体正义、实质合理性具有了独立的价值和优先的地位，而过分强调程序正义、形式合理性的态度与做法往往容易被贴上“部门主义”、“不服从政治大局”的标签。

4．在保障逻辑和合法性生产方面，常规化保障与运动式治理亦有不同，却又同时互为补充。常规化保障实际上体现了科层制治理的独特逻辑——在尽可能的程度和范围内将政治问题转化为行政问题，以“行政吸纳政治”。换言之，科层机构力图将政治问题转化为可操作的技术问题、程序问题和法律问题，严格排斥“上纲上线”式的处理方式。自然，被保障的对象便属于法律意义上的“公民”而非政治意义上的“群众”，以可辨析的个体形式存在，即便是加害方，亦属于可以通过考察其具体情节而加以差异化处罚的独特个体。进而，常规化保障本身就具有制度程序上的合法性，呈现出了一种普遍主义的行政服务倾向和高度程式化的运行流程，不会因人因事而发生变化。而在运动式治理中，权利保障的逻辑恰恰颠倒了过来——针对不特定群体的应急型保障以及针对特定群体的目标指向型保障，在很大程度上是一个政治问题而非行政问题，因为它会影响到国家统治秩序的长久稳定与合法性的有效维持。因此，在运动式治理中，法律意义上具有个体性质的“公民”消失了，取而代之的是政治意义上的“群众”概念，相应地，国家保障的对象就变成了“多数群众的最大利益”，而不是极少数违法犯罪分子的“个体权利”。在此意义上，通过运动式治理，执政党实际上与社会问题产生了直接的接触，而“从重、从严、从快”的惩罚力度本身正是表达了政治权力的根本意志，暴力特性十足。于是，特殊主义的政治忠诚替代了普遍主义的专业能力，对于社会问题加以有效化解决的实用主义关切替代了对于个体权利进行无差别保障的科层伦理。

三、运动式治理的路径依赖：基于“相互转化”视角的动态考察

即便人们接受了上述看法，在现实生活中，仍然会有另外一些问题亟需解答：首先，为什么很多社会问题平时不管，偏偏要一股脑地放到运动式治理中来解决，从而出现了“事前疏于管理，事后矫枉过正”的困境？其次，很多现实案例表明，由于运动式治理往往“治标不治本”，因此是一种成本极高的权利保障方式，必然会导致公共资源的巨大浪费。而且，从目前情况来看，在很多领域，我国当前的运动式治理已经有形成常态化的趋势，“建立在稳定正式组织之上。……不是偶然的或个人意志所为，而是有着一整套制度设施和环境”。[14]显然，上述现象需要在理论上给出解释。

如果我们将1978年之前的国家形态看成是行政型国家，那么，目前的能动型国家必然要继承行政型国家遗留下来的大量制度遗产，继而，一个不可避免的结果便是，在行政型国家中盛行的以群众运动为中心的“动员政治”或“斗争式运动”的制度基因也必然要潜伏在新体制的肌体内，并会不时地通过新体制的具体运作而爆发出来。而在运动式治理及其与常规化保障的互动中，这种路径依赖的制度性规律再一次得到了淋漓尽致的体现：

首先，运动式治理是一种“改进版”的“斗争式运动”模式。一方面，前者与后者的主要差别在于：1、运动式治理依托现有的科层体制进行动员，而后者则完全抛开了科层体制，直接面对群众；2、运动式治理的动员对象基本上局限在科层体制内部，只涉及到官僚队伍本身，一般情况下不会直接动员群众，换言之，不会寻求组织外部的治理资源，而在后者中，寻求群众直接参与的愿望和倾向显得十分明显和强烈；3、尽管运动式治理直接表达了国家的政治意志，但在对加害方的惩罚问题上，仍然会受到已有制度程序的“软约束”，即在法定权限和范围一律按照上限惩罚，而不是越权惩罚、加重惩罚、法外惩罚，换言之，不会将惩罚问题“上纲上线”；而在后者中，不但惩罚方式多种多样（比如宣传、鼓励、惩戒、竞赛），而且已经将问题上升到了“阶级斗争”、“路线斗争”的高度，“呈现出‘发动一些人整另一些人’的特征，在斗争中实现大范围、高强度的动员。”[15]另一方面，在上述差别的背后，一旦我们将运动式治理放到行政型国家向立法型国家的转型中观察就会发现，现在的运动式治理只是原先的斗争式运动被日益兴起的法理型权威和现代科层制加以“部分改装”后的产物，即“脱离体制的动员”转化成了“依托体制的动员”，直接、主动的“群众参与”转化成了间接、被动的“群众支持”，“阶级斗争、路线斗争的政治”转化成了“合法性生产绩效最大化的政治”，“越权惩罚、加重惩罚、法外惩罚”转化成了“法定权限与范围内的上限惩罚”，但究其实质，二者间仍然存在着较大的连续性，并非完全断裂。

其次，如果斗争式运动基因已经成功潜伏下来，那么，另一个后果就是，它会持久而又严重地破坏刚刚发展起来的现代科层制：在理论上，如果说工作负荷过大、累积性识别缓慢、官僚化隔绝严重等难题会导致科层体制的组织危机和失败，而国家通过运动式治理方式来加以应对又具有某种合理性的话，那么，在现实中，由于斗争式运动基因的广泛存在，会导致能动型国家形成严重的路径依赖——国家会不断使用运动式治理这类“改进型制度遗产”来应对组织危机和失败，而解决问题的有效措施（比如扩大公民参与、舆论监督、专业化培训、改进器材和装备等）却没有放到同等日程上，从而就排除了其它可替代、可兼容的选择；久而久之，运动式治理反倒成为了科层体制发生组织危机和失败的真正原因，于是，危机和失败发生得越频繁，运动式治理的使用频率就越高，而当频率高到一定程度时，运动式治理也就成为了一种常态化机制，不但有常规化的科层组织体系在背后作支撑，而且还会以“目标责任制”、“绩效考核”等数字化和指标化的形式嵌入到了日常管理工作中，最后“国家治理陷入了科层常规治理运动化和运动式治理常规化的双重困境。”[16]

这样，发生前述的“事前疏于管理，事后矫枉过正”、“治标不治本”等现象就是再正常不过的事情了：首先，并非是科层体制注意不到某些违法犯罪现象的大量存在和发生，相反，一旦运动式治理常态化之后，能动型国家对这些现象的常规处理手段便是运动式治理。然而，即便运动式治理再常态化，它也无法发挥出与常规化保障同样的效果，因为一旦打算启动，势必要涉及到动员官僚队伍、协调不同部门、积累公共资源等一系列问题，于是，大量的时间便花在了这类事务的筹备上，先前权利受损的对象自然无法得到第一时间的救济，“事前疏于管理”就此形成。其次，一旦启动运动式治理的诸多条件具备，为了收回之前的动员成本，国家自然要在法定权限和范围内按照上限惩罚，基本不会考虑加害者的具体情节，于是，“事后矫枉过正”也由此产生。最后，由于运动式治理被国家使用得越来越频繁，本应用来从事科层制建设的大量时间和资源便被严重挤占，这样，真正的“治本”手段便被抛到了一边，对于大量“治标”手段的维护和建设反而充斥其间，自然，“治标不治本”的现象就会愈演愈烈。与此同时，由于运动式治理内嵌于科层体制内部，这就导致了其中的官僚队伍要把大量的时间应付在运动的筹备、实施和事后总结上，久而久之，运动式治理也会产生“边际效益递减”，即这种权利保障方式会越来越“仪式化”和“形式化”，不但只能治标，而且治标的效果也会越来越差。

四、结语

经由本文分析可知，贯穿在运动式治理中的一个根深蒂固的逻辑便在于能动型国家对实现绩效合法性生产最大化的强烈愿望，而一旦常规化的权利保障方式无法达到目的，作为补充、应对机制的动员型保障方式（运动式治理）便应运而生，二者间既功能互补，又相互转化，进而，介于行政型国家中的斗争式运动基因仍然长期潜伏在现有体制内，运动式治理便顺理成章地成了能动型国家格外偏爱的政策工具，甚至产生了常态化的趋势。显然，科层组织危机和失败的无法避免构成了运动式治理的产生土壤，而能动型国家对于绩效合法性的巨大偏好以及现有体制对于斗争式运动遗产的路径依赖，则加剧了运动式治理的运行频率。就此而言不难看出，运动式治理中那些屡遭诟病的“弊端”（比如程序被忽略、个体权利保护不足、执法公正性缺失、人治色彩浓厚）反倒变成了医治常规化保障方式之内在缺陷的“功能互补物”，是为了有效解决社会问题、保障多数人权益而不得不付出的一种代价。在这个意义上，尽管饱受争议，运动式治理现象仍将在当代中国长期存在，而且，这种治理实践也并非是一种完全不良、有害的制度安排，相反，它能够在很大程度上满足人们要求迅速解决某些社会问题的强烈愿望，符合多数人的实质正义观，在切实保障各类群体具体权益的同时，亦能使执政党有效回应群众的即时需求，部分纠正、转变科层机构的官僚化办事方式和作风，自然具有了一定的合理性。

不过，在承认上述事实的同时，我们也必须要看到，运动式治理现象的大规模泛滥是发生在从行政型国家向立法型国家转型的背景下，而要想建成立法型国家，就必须要提高立法机关的地位，尤其是加强法律本身的权威性，强调法制权威对于包括政府权力在内的各种社会性权力的制约，特别是强调通过程序获得的权威来限制权力的任意性。[17]如果放在这个背景下来考虑，即便运动式治理具有再大的合理性，其内在的运作机理就决定了，这种以动员模式为主体的权利保障方式在为能动型国家生产出大量绩效合法性的同时，实际上已经成为了国家转型的巨大阻力和障碍——因为它不但有可能会严重削弱建设立法型国家所必须仰赖的科层体制的制度化能力，还会在权利意识日渐增强的今天，严重影响人们对于国家制度程序合法性的认知与评价，甚至会导致相应的绩效合法性生产出现“负增长”。正是基于此，本文认为，尽管运动式治理的产生土壤（即科层体系的组织危机和失败）无法彻底根除，从长远来看，能动型国家仍然必须减少运动式治理的运行频率，在逐步转变自身合法性偏好的同时，需要更为重视制度程序在权利保障中的基础性作用，并通过相关领域内的长效机制建设，减少组织失败的频繁发生，亦需努力寻找应对组织失败的新机制，避免运动式治理成为唯一的候选者，更为重视和培育多元主体间的“协作治理”，不使政府成为公共物品的唯一提供者，最终方能有效克服“工作负荷过大”、“累积性识别缓慢”、“官僚化隔绝严重”等难题的反复发生。

注释

*本文系作者主持的教育部人文社会科学研究青年基金“制度创新视野下的地方社团立法试验机制研究”(15YJC820008）、辽宁省社会科学规划基金“政府运动式治理中的权利保障问题研究”（L15BZZ002）的阶段性成果。感谢中国人民大学社会学系冯仕政教授、复旦大学国际关系与公共事务学院熊易寒副教授对于本文初稿的建议和意见，文责自负。

**东北财经大学法学院讲师，法学博士。

[1]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。

[2] [美]李普塞特：《政治人：政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版，第55页。

[3] [美]罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第5页。

[4] [英]纳什、斯科特主编：《布莱克维尔政治社会学指南》，李雪等译，浙江人民出版社2007年版，第111页。

[5] [法]杜甘：《国家的比较》，文强译，社会科学文献出版社2010年版，第165页。

[6]众所周知，马歇尔理论中的公民权包含了三个部分，即以财产权为核心的公民权利、以选举权为核心的政治权利和以社会保障权为核心的社会权利。而从对应机构来看，公民权利对应于法院，政治权利对应于议会，社会权利对应于政府。See T H.Marshall, Sociology at theCrossroads and Other Essays, London: Heinemann, 1963, pp.67-127.

[7]王绍光：《国家治理》，中国人民大学出版社2014年版，第300页。

[8]唐贤兴、余亚梅：《运动式执法与中国治理的困境》，载《新疆大学学报》（哲学人文社会科学版）2009年第2期。

[9]参见凌斌：《法治的中国道路》，北京大学出版社2013年版，第117页。

[10] [美]波齐：《国家：本质、发展与前景》，陈尧译，上海世纪出版集团2007年版，第165页。

[11]曹龙虎：《国家治理中的“路径依赖”与“范式转换”：运动式治理再认识》，载《学海》2014年第3期。

[12]参见郎友兴：《中国应告别“运动式治理”》，载《同舟共济》2008年第1期。

[13]杨志军、彭勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》，载《社会科学》2013年第3期。

[14]周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2012年第9期。

[15]廉如鉴：《作为社会动员手段的“斗争式运动”》，载《学海》2014年第3期。

[16]倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？》，载《公共行政评论》2014年第2期。

[17]参见季卫东：《论法制的权威》，载《中国法学》2013年第1期。

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关键词

法学评论丨世界杯丨党对立法影响丨武大樱花丨司法改革丨宪法在心丨城管执法丨地方立法权丨法治化反腐丨法治论坛丨社会主义宪政

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