印度政治现代化进程中的中央-地方关系

·笔谈·发展中国家现代化的历史进程与经验教训·

印度政治现代化

进程中的中央-地方关系

　　与中国源远流长的史学编撰传统不同，在莫卧儿王朝统治之前，除了完成于12世纪的克什米尔纪年《诸王流派》外，印度没有真正意义上的纪年史料。因此，帝国学派史学家提出印度只是一个地理概念，是英国殖民者给印度带来了统一的国家。这种说法正确与否值得商榷，但它指出了印度现代民族国家建设始于英国殖民统治时期这一点。在英国殖民统治之前，印度少有统一的中央集权帝国。即使孔雀王朝和莫卧儿王朝时期，其统治鼎盛期的影响也主要限于印度北部。至于德干以南的南印度一直有自己独立的王朝发展史。英国殖民者来到印度时，面对的是众多的土邦王国和王国联盟。面对松散的地方力量，英国殖民者采取了各个击破的手段，击垮已日暮西山的莫卧儿王朝。在征服印度后，英国欲把印度转变为其商品市场和原料产地，开始对印度传统的自然经济进行改造，变相促进了商品经济和工业生产的发展。印度现代化进程也由此拉开序幕。

　　在英国殖民者驱动下开始的印度现代化进程属外源性现代化。罗荣渠认为这种现代化是在自身内部因素不足或软弱的条件下，外来因素的冲击和压力形成主要推动力的发展道路。为逐利而来的殖民者为实现殖民剥削的目的，既需要借助资本主义制度，又需要压制本土资本主义的正常发展，这导致印度现代化进程呈现不同于欧美等原生现代化国家的特点。由于印度民族资本先天不足，工业经济无法打破农业的主导地位，传统社会改革难以推进，其现代知识分子主导的现代化进程举步维艰，多重矛盾同时爆发，社会冲突频繁。英国殖民者的“分而治之”政策使本来已经危机重重的社会集团之间的对立更加尖锐，最终在1947年印巴分治中达到高潮。在印巴分治的历史混乱期，各社会集团趁机提出独立的政治要求，五百多个土邦王公也在观望，一时间风声鹤唳，印度有瞬间瓦解的可能。此时西方学者甚至开始贩卖印度会巴尔干化的理论。在这样的历史背景下，国家整合问题作为政治现代化的重要内容受到更多的关注。　　在现代国家建设中，国家整合的重要性不言而喻。“对于政治发展的理解多种多样，但无论哪一种规范都程度不等地涉及民族国家的发展指向，抵消地方主义和部落主义的局限，政治体系逐步脱离宗教、宗族、部落等传统社会范畴的影响。”民族国家整合的结果无非是走向单一化或者趋向多元化，与此相对应的民族国家整合模式也有两种，即一体化的同化模式和互相妥协的依存模式。前者的整合多在纵向层面上展开，水平方向的冲突较少，但容易忽视少数集团的利益；后者对各社会集团的利益同等重视，有利于权力分配，调节能力比较强，但整合的基础比较脆弱，社会集团之间往往会因过度追求本集团利益产生政治纠纷，不利于政治稳定。印度制宪会议的代表们围绕两种模式的利弊展开充分讨论后达成共识，确立了协商解决问题的多元化整合模式。
一、印度联邦制的确立及初期的稳步运行
　　印度联邦制的确立与西方联邦制国家两级政府协商沟通的过程不同，它是在分治的特殊历史背景下的制度设计。1947年印巴分治时，大多数土邦选择加入印度，但是每个土邦都有自己的治理体系，彼此之间千差万别，难以以统一的模式进行处理。同时，社会的多样性和文化差异也要求政治建制体现印度多元统一的特点。最为重要的是如何控制分治后社会冲突所造成的混乱局面，维护国家统一，维持社会稳定。这是制宪会议上代表们关注的焦点。在从1946年12月持续到1950年的制宪会议上，代表们就中央-地方关系的相关条款逐项审议，各种观点激烈交锋，最终在“强中央”这一点上基本达成共识。印度前总统普拉萨德的观点表明代表们在维护国家统一上的坚定决心，甚至不惜牺牲个人自由。在1949年讨论紧急权力条款时，他说：“我只想说，如果总统认为在不废除公民某些基本权利的情况下无法应对紧急状态，那么必须赋予他权力可以这样做。我的理由是，如果国家安全与个人自由之间存在冲突，我会选择前者，强调国家安全。在印度坎坷的历史发展进程中，我们第一次有了属于自己的独立国家。我们是否要以一些在他们自己的家园已经失去作用的新观念的名义失去国家的独立？”在制宪会议的代表们看来，土邦整合、教派冲突、集团独立的政治主张，是足以危害印度国家安全和统一的因素，这些因素的存在，要求联邦政府必须拥有超越正常权力范围的权威。在强中央的维稳前提下，妥协和共识也非常必要。妥协以尊重各方意见为前提，这样可以减少不必要的社会冲突，维持社会秩序。只有社会稳定，才能保证现代化建设的顺利进行。这也意味着新生国家不会对旧的社会秩序直接发起进攻，而是以调和的防守策略换取社会的稳定。也就是说，印度现代化道路的总设计师尼赫鲁为印度政治和社会改造确定的基调是调和，调和战略带来的经济增长和激进的社会变革之间不可调和的矛盾是后来印度各种政治经济问题的根源。　　制宪会议经过三年多讨论最终形成的《印度宪法》，确定了强中央的联邦制作为解决中央和地方关系的制度框架。在联邦制下，中央和地方分权明确，同时宪法赋予中央可以插手地方事务的权力。总体而言，宪法有关联邦制的条款是为了应对当时迫切需要解决的稳定与秩序问题，制宪会议代表们没有将制度层面的细节问题放在讨论议程内，制度实施中必需的法律保障和监督机制等重要内容没有成为代表们关注的焦点。这就为后来中央-地方关系的矛盾冲突埋下了伏笔。从独立后联邦制的运行过程来看，恰恰是制度层面存在的漏洞导致后来的领导人滥用宪法赋予的紧急使用条款，不合理地干预地方政治，从而导致联邦和邦之间的冲突不断升级。　　印度联邦制强中央的特征和过多仰赖协商与共识的设计理念，使联邦领导人成为体制能够顺利运行的关键。尼赫鲁是印度独立运动的主要领导人之一，是印度独立后的首任总理，也是独立后印度国家建设道路的总设计师，具有很高的社会地位和政治声望。他在中央-地方关系上采取的战略是坚守原则，以协商调和作为首要手段，坚决反对教派主义和偏狭的集团主义主张。独立初期的印度饱受各种社会冲突的困扰，为了凝聚社会力量集中进行现代化建设，印度政治精英在民族问题上达成共识，避谈印度多民族国家性质，强调单一的印度民族。尽管有这样的政治共识，但印度多样性的基本社会特征并未改变。为了协调这个矛盾，尼赫鲁在该问题上采取了双重标准。在学理层面上，承认文化多样性，这在他的众多著述中都有所体现；在政治层面上，他却否认印度的文化多样性。因为在尼赫鲁看来，多元文化要素一旦与政治结合，就会转变为狭隘的地方认同和忠诚，危害民族国家整合。为了防止政治人物误导和操控集团认同，尼赫鲁在处理地方问题时，对来自教派主义集团、种姓集团的政治要求拒不让步。这一点在旁遮普按语言划邦问题上体现得最为明显。对阿卡利党将锡克教与行政区划结合，要求建立单独的旁遮普邦的政治要求，他坚决予以拒绝。只有在阿卡利党放弃宗教要求，强调旁遮普行政区的语言文化特征时，尼赫鲁才做出让步。在中央-地方关系一般问题的处理上，尼赫鲁以协商共议作为解决矛盾摩擦的首要选择手段。对他来说，地方领导人既是独立运动时期并肩作战的战友，也是独立后政治上的合作伙伴，尊重地方领导人的意见，给他们自由操作的政治空间，能够保证各项政策措施的顺利执行。在尼赫鲁的印度现代化发展道路规划中，经济发展和社会改革是中心。他认为只要解决了这两个问题，其他领域的问题都可以迎刃而解，而上述问题的顺利解决离不开地方的配合和支持。　　这种以共识为基础，坚守政治原则，同时带有独断性质的运行模式，只有在特定的历史环境和特定领导人的前提下才有可能实现。20世纪50年代的尼赫鲁政府能够利用独立运动期间民族主义情绪带来的历史后续效应，及国大党在独立运动时期积累的政治威望、社会基础，压制地方自治的要求。因为国大党的一统地位，中央-地方关系矛盾也可以通过国大党党内协商的方式解决。“每一个集团必须不仅仅在理论和实际上有自由和平等的发展机会，而且还应当有自由平等的感觉。”这是尼赫鲁协商解决问题要达到的目标。他的政治态度和原则底线保证了中央-地方关系的平稳运行，维护了国家的统一，保持了社会稳定，但在制度建设上却没有取得更多的进展。中央-地方关系的运行过多依赖领导人个人领导作风的态势，为后来双方的矛盾冲突埋下了伏笔。
二、后尼赫鲁时代联邦制运行中存在的问题
　　尼赫鲁之后的中央-地方关系从稳定和协商的主基调转变为矛盾对立和片面中央化的冲突阶段。英迪拉·甘地执政时期，联邦和邦的矛盾迅速积累，直至最后局面一度失控，她本人也因此遇刺身亡。英迪拉·甘地的行事风格与其父完全相反。她上台伊始就视地方领导人为自己的政治对立面。这些地方领导人大多是国大党的元老级人物，深得尼赫鲁的信赖与倚重，英迪拉·甘地则把他们看作是地方权力的竞争者，极力排斥。此举导致1969年国大党分裂为组织派和执政派。在驱逐了地方领导人后，英迪拉·甘地也将尼赫鲁在中央-地方关系上的共识战略弃置一旁，转而干预地方政治。为了巩固个人权威和维护国大党对中央和地方政权的垄断，英迪拉·甘地以民粹主义的方式直接动员社会大众，尤其是少数族群和社会弱势群体。通常来说，这些集团散居印度各地，力量不够集中，难以在地方组建有竞争力的政治组织保护自己的集团利益。英迪拉·甘地适时提出社会主义的口号，吸引社会大众，取得了很好的选举成绩。赢得选举后，地方领导人的选择和地方政治都操控在英迪拉本人手中，而她选择的地方领导人多数是庸庸碌碌之辈，但便于操控。英迪拉直接动员民众的行为产生了两方面的后果。首先，国大党在地方的社会基础开始走向衰败。国大党地方领导人不顾当地的实际情况，唯中央马首是瞻，严重影响到国大党在地方的组织建设和政治动员。其次，在英迪拉主政时期，地方政党结成联盟对抗国大党，她感受到来自地方力量的威胁，开始无原则地利用各种政治要素，包括尼赫鲁坚决反对的教派主义、种姓主义等，以破坏其他反对党的社会支持基础，从而导致地方社会分裂。以种姓、宗教为基础的横向社会分裂是这一时期印度政治发展的主要特征。英迪拉·甘地对教派主义的利用也改变了印度政治发展的轨迹，印度教民族主义思潮成为各派政治力量争相使用的筹码，世俗政治面临独立以来最大的挑战。　　拉吉夫·甘地受命于危难之际，由于英迪拉·甘地遇刺，多地发生印度教徒和锡克教徒之间的教派冲突。同时，阿萨姆、旁遮普、克什米尔及东北部各邦与中央的矛盾冲突也处于高峰期，国家的统一和整合受到严重威胁。这种局面与独立初期的混乱局面颇为相似。拉吉夫·甘地试图抛弃其母的集权化作风，恢复尼赫鲁时期的调和战略。为此，他与地方签署了一系列的协议。但面对深陷腐败风波和组织空虚的国大党，他也回天乏术，被迫走上了英迪拉·甘地的老路，强调联邦的重要性，强调国大党是印度统一的代言人和秩序的维护者。对地方政治横加干预，不履行协议内容，协调战略走向失败。　　拉吉夫·甘地之后，印度进入联合政治时代，中央-地方关系的矛盾从此前的高峰慢慢回落。在进入联合政治之前，联邦政党和地方政党营垒分明，在各自的政治领域活动。进入联合政治时代后，地方上微不足道的小党也会成为联邦执政联盟的合作伙伴，从而参与到联邦政治中。这样，地方政治在某种程度上就与联邦政治捆绑在一起。联邦和邦的矛盾冲突也从制度建构层面走向纯粹的利益之争。联邦执政的大党需要地方小党的支持，地方小党也因为各自不同的动机寻求中央的支持。这时联邦和邦之间的冲突减少，但政治却进入不稳定发展时期。政党联合的动机各异，联盟极其不稳定，政府频繁更迭，影响到政策的延续性。而且，地方小党经常以搞垮政府为要挟，对中央政府提出不合理的要求，客观上导致联邦因为伙伴关系不得已对地方政治进行干预的情况增多。　　对于中央-地方关系变化的原因，学者们从不同的角度予以解释，包括领导人的变化、社会政治环境的变化、国际环境的变化等。这些解释有一定的合理性，但大多只反映了问题的一个方面。从本质上来说，造成印度中央-地方关系变化的根本因素是印度多元化社会分权趋势与集权发展模式之间潜在的紧张关系。中央-地方关系紧张多是由于联邦政府效仿西方民族国家建设经验，强调单一化的整合模式。例如，在尼赫鲁执政时期出现的语言危机主要是因为他拒绝向语言邦要求让步，认为语言要求与政治结合会破坏国家的统一，从而导致地方与中央的矛盾。实际上，地方提出的语言邦要求是独立运动时期国大党的主张，国大党也将这一原则运用到其组织建设上，而且在1929年的《尼赫鲁报告》中也确认了这一原则。印度独立后却认定语言邦要求属于集团政治的范畴，尼赫鲁拒绝让步。但后来在地方压力不断增强，民意聚合度越来越高的情况下，尼赫鲁也能顺应历史潮流，在语言问题上做出一定让步。国语问题上亦是如此。这样看来，虽然尼赫鲁强调印度是单一的民族国家，但事实上基于妥协共识的精神，他还是对多元化的政治要求做出了一定让步。英迪拉·甘地则为了政党利益一味加强中央权力，干预地方政治，从而导致两者矛盾冲突不断。　　印度中央-地方关系的发展虽然不时出现矛盾尖锐，甚至陷入分离主义的危险，但独立七十余年来，印度保持国家的统一，这要归功于包容性的柔性整合机制的牵制作用。在宪法基本框架内的协商共识是印度联邦制的生命力所在。印度宪法中关于强中央的条款内容有一定的随意性和主观性，政治领导人的解读和对条款的运用决定了中央-地方关系的走向。独立初期，国大党试图以单一民族的标准建立世俗、民主的印度民族国家认同，这样的民族建构忽视了印度社会传统和多样性特征，造成中央-地方矛盾增多，但在地方政治力量提出诉求，地方民意高度一致的前提下，尼赫鲁也会及时调整政策，并没有影响到中央与地方关系的和谐发展。例如，语言问题上，英语和印地语的双重选择缓和了印度北方和南方的矛盾。地方语言作为行政和管理的媒介提高了行政效率，为民主制的深入发展提供了社会基础，也为地方语言和少数语言提供了生存空间，保持了文化多元性。虽然在英迪拉·甘地统治时期，领导人为了党派利益不合理地利用宪法中关于总统治理的条款，宣布实施紧急状态，导致了中央与地方关系的恶化，但联邦政府总能在形势完全失控前及时做出调整。从中央-地方关系的发展进程来看，执行分权化战略的阶段也是中央与地方关系矛盾较少的时期。
三、印度人民党和联邦制
　　印度人民党以印度教民族主义起家，它强调印度教徒之间的团结，这既是其意识形态的核心，其政治动员的主要内容，也是其走向执政地位的最有效的工具之一。印度教民族主义属尼赫鲁所认定的集团政治，而且是集团政治中对民族国家整合威胁最大的部分。因而教派主义意识形态在尼赫鲁执政时期无法捞取政治资本。英迪拉·甘地时期，不同的宗教、种姓和地方社会集团成为各政党争夺的主要对象，印度社会以宗教、种姓为基础的横向分裂加剧。为了选举政治的需要，她甚至不惜煽动教派主义情绪，利用教派主义极端势力。拉吉夫·甘地深受腐败和地方问题的困扰，也继续以教派主义谋取政治利益。1986年，北方邦法扎巴德地区法院宣布开放关闭了近四十年的阿约迪亚清真寺，为印度人民党开展教派主义动员打开了方便之门。V. P. 辛格政府的种姓牌战略彻底改变了印度人民党在政治上的被动局面。1990年，他宣布实施《曼达尔报告》，为其他落后阶级保留27%的政府公职名额。此举引发了中产阶级种姓的恐慌和对未来的担忧。印度人民党则借机聚拢中产阶级选民，改变了在政治上的被动和挣扎局面。潘多拉之盒所释放的种姓和教派力量摧毁了国大党，印度人民党则借机收获了更多的社会支持。政治局势和社会支持基础的变化导致国大党建立的萨帝利、穆斯林、落后种姓和落后阶级选民基础崩溃，其衰落也是顺理成章的事情。　　在政治上成为中央权力的有力竞争者后，印度人民党也改变了自己的整合模式，不再一味强调宗教民族主义的议题，转而变得更加温和。印度人民党的转变固然有议会民主制要求政党必须有足够的容纳力的因素，但更为重要的是印度社会的多元性迫使印度人民党不能肆无忌惮地一意孤行。实际上，在印度人民党的历史发展过程中，一直在寻找可以超越温和派和极端派之争的途径。1998年核试验、针对巴基斯坦的沙文主义言辞、在国际政治上强调印度文明的伟大，都在传递这样的信息，即印度人民党才是印度国家利益强有力的捍卫者，才是对抗分裂印度的内部和外部敌人的不二人选。在2014年上台执政后，印度人民党更是大肆宣传印度的大国地位。为了与国大党有所区分，印度人民党尤其强调印度文明的独特性，强调印度人民党是唯一能够统一印度、带领印度重现往日辉煌的政治力量。正是在这种焦点转移中，印度人民党平衡了党内温和派和极端派力量。　　印度人民党虽然强调以印度教文明作为统一印度的基础，但它同时也重视与尽可能多的地方政党结成机会主义的选举联盟。在印度诸邦中，印度人民党的政治基础位于北部的印地语邦，而印度分权运动的中心主要集中在非印地语邦，其中以西孟加拉和泰米尔纳杜邦最为活跃。印度人民党对这些邦采取的渗透策略是与地方政党结成联盟，结盟战略最大的问题在于其属于机会主义政治。这些地方政党各怀心思，或者为了政党利益，或者为了领导人个人私利，无法帮助印度人民党实现在地方扩大选民基础的初衷。以印度人民党与安纳德拉维达进步联盟(AIADMK)的盟友关系为例，印度人民党想以此获得突破口，而安纳德拉维达进步联盟领导人贾雅拉莉塔(Jayalalitha)则欲借联邦政府之手，摆脱对自己的腐败指控并解散德拉维达进步联盟政府，让自己重新坐回首席部长的宝座。到目前为止，印度人民党还找不到渗透的好方法，它在非印地语邦的影响力依然有限。在2021年举行的西孟加拉和泰米尔纳杜邦选举中，印度人民党都没有获得突破性进展，地方政党依然控制着地方政权。印度人民党与地方政党之间的拉锯战还会持续很长一段时间。
四、联邦制的未来
　　从联邦制的未来发展来看，集权与分权之间的较力仍然是印度联邦制，乃至其政治发展的主要特征。独立后的印度中央-地方关系实际上就是在单一化与多元化、国家与地方、集权与分权的冲突与张力中向前发展的。从中央和地方政权的布局来看，主导印度政治发展的一直是多元化的政治力量。例如，西孟加拉的印共(马)政权长期在西孟加拉执政；喀拉拉邦则是印共左派阵线联合政府的阵地；旁遮普邦的阿卡利党掌控旁遮普邦；国民会议党曾多次在克什米尔邦执政；泰米尔纳杜邦两个德拉维达地方政党轮流坐庄。即使印度人民党在印度北部的选举基地北方邦，低等种姓的代表社会党和贱民的代表社会大多数党也对以高种姓为基础的印度人民党的执政地位形成威胁。这些地方政治社会力量都是以前的国大党和当前的印度人民党的强有力的竞争者和牵制力量。因此，印度未来的联邦制发展模式必然是分权而非集权。　　从印度中央-地方关系的历史过程来看，政治现代化要取得成功，必须符合本国国情，顺应印度历史发展方向，不能照搬他国模式。正如泰戈尔所言：“欧洲有它的过去。因此欧洲的力量蕴藏在它的历史当中。我们在印度必须下定决心，不能抄袭别人的历史，如果我们窒息自己的历史，那将是自杀。在你剽窃不属于你的生命的东西时，这些东西只会毁坏你的生命。”印度传统上一直延续的是包容的整合模式。在近代之前，接纳、包容的文化体系一直是维系印度整合的柔性基础。本土文化不断消化吸纳外来文化，形成新的文化。在这个不断累积的文化体系中，不同组成要素既保持相对独立，又彼此融会贯通，形成形散而神不散的独具特色的印度文化，这是印度的民族性与国家性的本质所在。　　从印度联邦制的发展趋势看，我们要充分认识到发达国家与发展中国家现代化道路的差异。在发达国家，政治现代化是以有序渐进的方式进行的。其前提是资本主义经济的发展打破了包括语言、宗教等因素在内的障碍，形成了统一的民族国家认同。这样的形成过程不易产生身份认同上的混乱与冲突。而在印度，由殖民主义经济开启的现代化进程是不完整的经济转变过程，因而没有打破前资本主义社会结构，民族国家认同还在形成过程中。资本主义发展的先天软弱无法完全打破传统社会结构，因而印度现代政治认同虽然以民族国家为最终指向，但在国家与个人中间还存在种姓、宗教、部落等次级层面的认同政治。次级认同也是民族国家认同的重要组成部分，对于印度领导人而言，如何协调两者关系，实现共存发展，对于印度民族国家建设至关重要。本文作者宋丽萍，中国社会科学院世界历史研究所副研究员。原文载《世界历史》2021年第6期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。

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