罗敏：利用、防范、妥协：占领期盟军对日本宗教行政机构改革

往期回顾

利用、防范、妥协：

占领期盟军

对日本宗教行政机构改革

内容提要 占领时期盟军对日本施行间接统治，通过日本官僚系统推行“非军事化”“民主化”改革，但改革实践证明将日本官僚当作技术工具加以利用的政策过于理想化。在宗教领域改革中，盟军最高司令官总司令部民间信息教育局对文部省宗务科实际上采取了利用与防范相结合的政策，在废除与保留宗务科之间多次反复，呈现“钟摆化”特点。间接统治对日本官僚虽然具有强制约束力，但占领政策与官僚自身利益相冲突，因此占领前期文部省官僚扮演了被动合作者的角色。占领后期受冷战格局影响，盟总与日本官僚的对立性减弱，民间信息教育局也做出妥协，面临被废除危机的文部省宗务科最终得以保留。

关键词 战后日本 盟总 民间信息教育局 神道指令 宗教行政机构改革

　　第二次世界大战后以美国为主的盟军占领日本，成立盟军最高司令官总司令部(GHQ，以下简称“盟总”)，在日本推行了一系列“非军事化”和“民主化”改革。20世纪80年代以来，随着美国档案解密，学界对占领期改革研究日益丰富，既有研究可大致分为法律制度改革研究和行政机构改革研究两大类。后者的研究主要聚焦在改革中日本官僚所扮演的角色和改革前后官僚体制的变化等方面。关于日本官僚所扮演的角色问题，目前学界观点存在较大分歧，有忠实助手说、主动合作说、能动说、非合作说和必要说等几种看法。忠实助手说、主动合作说和非合作说侧重从配合度对日本官僚所扮演的角色进行判定，分别主张高、中、低三种不同的配合度；能动说和必要说则主要依据改革的成效进行判定，前者主张日本官僚的活动背离盟军占领目标，后者主张日本官僚辅助盟军实现了占领目标。这些研究的共同特点是强调盟总的利用政策，忽视了行政机构改革的其他侧面。如前所示，受史料运用所限，或受现实政治观念影响，既有研究呈现出众说纷纭的局面，因此需要更充分的实证研究加以辨别。关于官僚体制变化问题，学界观点较一致，大多倾向于认为战时和战后日本的官僚体制具有极强的连续性。

　　鉴于此种研究现状，本文选取占领期改革中的宗教行政机构改革的事例，再论盟总对日本官僚的利用及日本官僚在占领期改革中所扮演的角色。占领期宗教行政机构改革呈现出复杂面相。一是改革持续时间长，几乎贯穿了整个占领期，特别是经历了冷战格局下美国对日政策的调整。二是第二次世界大战期间，日本内务省和文部省是负责宗教相关事务的两大机构，但是在改革中二者的命运却不尽相同。1946年1月内务省神祇院被废除，1947年底内务省亦被废除。1945年10月文部省宗教科改组为宗务科，之后虽然两次遭遇废除危机，但最终被保留下来。这种长时段、富含波折的过程无疑蕴藏着盟总与日本官僚的丰富互动，是观察日本官僚角色的较好案例。目前学界对占领期文部省宗务科的行政事务、民间信息教育局两次废除宗务科的计划已有较为详细的研究，但所用史料局限于盟总民间信息教育局档案，且多针对具体事件展开。本文将在使用美方档案的基础上，结合日方的国会记录、报纸、回忆录等资料，重点讨论改革过程中民间信息教育局在实施利用政策时所遭遇的困难及其应对方式。

　　此外，前述有关日本官僚角色的研究，不同论说的根本分歧在于对盟总与日本政府关系的不同定位，忠实助手说、非合作说认可盟总在改革中的主导地位，主动合作说、能动说、必要说则更强调日本官僚作为改革主体的作用，因此改革主导权的问题也尚待厘清。本文拟从个案研究切入，在探讨日本官僚的角色作用的同时，聚焦改革主导权的归属问题。在探讨这些问题时，都需要回归马克斯•韦伯有关官僚制的经典命题，来思考占领当局如何控制日本官僚，日本官僚又是如何应对占领当局的指令的。

一、近代日本的宗教行政构造及盟军占领初期的改革

　　近代以来日本在中央政府设置专门机构管理宗教事务，其间进行了多次调整，大致可分为1868-1872年、1872-1900年、1900-1913年、1913-1945年四个阶段，最终形成了由内务省和文部省共同分担管理的模式。影响日本近代宗教机构设置的核心因素是国家与神道，以及神道与佛教等宗教之间的关系。

　　1868年明治政府成立后，推行“祭政一致”政策，在太政官下设置神祇官主管神社、祭祀。同时太政官颁布《神佛分离令》，日本各地兴起废佛毁释运动，佛教和神道的地位经历了此消彼长的过程。1872年明治政府改变方针，颁布《三条教则》并设立教部省，希冀神道和佛教能共同宣扬皇道，对国民进行教化，但该设想最终未能实现。一方面，神道与佛教的地位有别，神社被定位为国家祭祀；另一方面，以净土真宗为首的佛教团体拒绝配合。1877年教部省被废除，取而代之的内务省社寺局仍然统管神社和寺院。

　　1875年明治天皇发布《渐次确立立宪政体诏书》，宪法制定提上日程。为了在形式上不违背政教分离原则，1882年内务省要求神官不得参与宗教教化和丧葬仪式，推出“神社非宗教”论。1899年内务省将基督教纳入管理，为了改变行政层面神社与其他宗教混同的情况，次年内务省设立神社局，单独管理神社，将社寺局改组为宗教局，管理教派神道、佛教、基督教等。为了强化“神社非宗教”的说辞，1913年宗教局被移交至文部省统辖，分设宗教事务和保护寺院两个科室。1924年，负责教派神道、佛教和基督教等宗教事务的科室改称文部省宗务科。

　　日本发动大规模侵略战争期间，两个宗教行政机构、一个宗教体制的模式进一步巩固。内务省和文部省分别扩充了管理神社和宗教事务的部门，共同构筑起国家神道体制，禁锢民众思想。1940年，内务省将神社局升级为神祇院，由内务大臣直接管理，负责神宫、神社等事务，神社神道宣扬“万世一系”“八纮一宇”的天皇崇拜和皇国精神，鼓动民众参与侵略战争，达到了国家神道的鼎盛期，完全沦为对国民进行精神统治的工具。同年日本正式实施《宗教团体法》，文部省通过该法对宗教团体施行保护与监督政策，从而加强了对神社以外其他宗教团体的统制及动员。教派神道、佛教、基督教等被纳入国家神道体制，不仅丧失了宗教自由，还沦为了法西斯政权的帮手。

　　根除军国主义思想、实施信仰自由是占领期盟军对日改革的首要任务之一。1945年8月30日麦克阿瑟将军登陆神奈川厚木机场，以美国为首的盟军开始了对日占领。10月2日，盟军最高司令官总司令部正式成立，对日实施间接统治。间接统治是由盟总向日本政府发布指令，日本政府依照指令颁布相应法律或命令，最后向日本国民传达。

　　占领开始后，为铲除军国主义和国家神道，盟总严密监视神社和内务省神祇院。1945年12月15日盟总发布《神道指令》，要求日本政府废除国家神道，停止扶持神社，切断与神社的联系。1946年元旦，昭和天皇发布《建设新日本诏书》(即所谓的“人间宣言”)，否认自己是“现人神”，2月1日日本政府废除战时专门管理神社、鼓吹皇国精神的神祇院。

　　盟总的民间信息教育局在出台《神道指令》前对日本国家神道进行了研究，因此花费了两个月左右的准备时间。在此之前的1945年10月4日，盟总发布“基本指令”，要求日本政府废除《治安维持法》《宗教团体法》等15个日本帝国法令。根据《投降后美国对日初期占领方针》第三部分第三条规定，盟总的任务除了废除部分帝国法令，还包括取缔或改组实施这些法令、执行其任务的机构。这意味着战时执行保护监督政策、动员宗教团体参与战争的文部省宗教科既担负着废除《宗教团体法》的任务，同时也是“基本指令”的改革对象。

　　日本战败后文部省延续了战时的主要活动，1945年9月仍在大力开展宗教动员工作，只不过具体目标改为了“建设新日本、促进国际合作”。“基本指令”发布后，文部省在行政机构改革方面做出了较为积极的配合行动。10月15日，时任文部省宗教科科长的吉田孝一向民间信息教育局汇报了文部省针对宗教科的处理情况：废除教学局，缩减宗教科并改称为宗务科，将其设置在社会教育局之下。同日，日本修改《文部省官制》，规定由社会教育局掌管宗教相关事项。调整后的文部省宗务科向民间信息教育局保证，将致力于清除妨碍信仰自由的行为，帮助修复因空袭受损的寺院和教会等。可见在最初交涉阶段，民间信息教育局已经计划利用日本宗教行政官僚，并下达了任务内容，文部省则表示将会积极配合。

　　尽管如此，文部省宗务科还是面临着被取缔的危机，1945年10月下旬民间信息教育局的主体意见是废除宗务科。该局起草的第一次“神道指令草案”(10月23日)和第二次草案(10月27日)都曾提出废除文部省宗务科。然而11月3日，该局召开有关日本神道的第一次部门研讨会，会上得出了“虽然日本的宗教行政机构与信仰自由原则不符，也无存在必要，但是目前废除该机构并不明智”的结论。这说明该局认为文部省宗务科的存在虽然有悖于占领目标，但为实现占领目标又具有利用价值，最终倾向于利用宗务科。所以到了11月初的第三次“神道指令草案”，该局删除了废除文部省宗务科的内容，决定保留该宗教行政机构。1945年12月28日，日本废除《宗教团体法》，同时颁布《宗教法人令》，文部省宗务科顺势承担起管理宗教法人相关事务。神祇院被废除后，日本修改《宗教法人令》，神社与其他宗教团体一样可以成立宗教法人，由文部省负责管理。与战败前相比，战后文部省宗务科全面接管了包括神社在内的所有宗教团体相关事务，职能范围反而扩大了。

　　间接统治的最大特征是盟军方面保留了日本行政机构，并计划利用日本原有官僚实施占领政策。然而利用方针能够真正落实需要两个基本条件，即官僚机构具有利用价值，并在一定程度上愿意配合。而这两个条件神祇院都不符合。战时神祇院是为军国主义提供极端宗教思想的机构，如果不予清除甚至会危及占领。更重要的是，占领开始后管理神祇院的内务省拒绝主动改革，成为反面典型。除了神祇院外，1945年10月内务省特高科也被废除，战时监视民众的特高科警察被取缔。与之相反，文部省及时调整组织架构，着手废除《宗教团体法》。宗务科被保留下来与其便于处理宗教问题及较为配合的态度密切相关。

　　对盟总而言，通过日本的行政体系贯彻占领方针更为容易，而从根本上改变这一体系，则会在本已混乱的情势下引发骚乱。因此占领开始后行政机构改革整体上比法律制度改革的进度更为缓慢，力度更加保守。比起行政机构改革，占领前期盟总更重视在间接统治之下最大化地利用日本官僚，以完成法律制度改革。但与此同时，盟总制造出一个难解的局面，即如何在利用行政机构完成占领政策的同时，实现对行政机构本身的改革。

二、盟总利用日本宗教行政机构所遇困境

　　从占领前期的实际操作来看，1946年至1948年，文部省宗务科承担的主要工作有：确保彻底实行《神道指令》，禁止地方对神道的援助和支持，清除宗教团体中的军国主义色彩；处理宗教团体的土地、财产等问题；创设《宗教便览》，编纂《现行宗教关系法规集》等。这些事务都是盟总民间信息教育局力图解决的宗教问题，其中贯彻实施《神道指令》是重中之重。

　　1945年12月《神道指令》发布后，民间信息教育局遇到了相当棘手的难题。日本各地违反信仰自由和政教分离原则的事件接踵而来，特别是与神社相关的问题层出不穷。地方占领军和中央联络事务局为处理各种具体问题多次向民间信息教育局请示，还有部分日本民众直接向该局反映情况。其中，最为突出的问题是存在邻组强制普通民众向神社捐助的现象。

　　邻组是二战期间日本的底层地方组织。1940年7月第二次近卫文麿内阁成立后，推动确立战时“新体制”，实施大政翼赞运动。同年9月内务省以实现“万民翼赞”为宗旨，发布训令《部落会町内会等整备要领》，规定在部落会和町内会内以十户左右为单位设立“邻保班”，加强对基层民众的组织动员，以期“锻炼国民道德、团结国民精神、运行统制经济”等。邻组通过控制“三轩两邻”的意识形态和经济活动，将普通民众统合进举国体制当中，即使在战败后，邻组依然具备强大的组织能力，并且抗拒执行《神道指令》。1946年上半年民间信息教育局收到了大量反映邻组强制民众捐助神社的信件。例如，东京都立川市的民众控诉邻组强制每户居民为当地神社的祭祀典礼捐赠300克小麦粉和20日元，如果拒绝就会被赶出町内会；东京某些地方还会在祭祀游行时故意将神轿抬进不肯出资的民众家中，破坏其房屋等。

　　面对这类问题，民间信息教育局的方针是交由文部省宗务科具体解决。1946年8月19日，文部省宗务科向地方行政机构发布通牒《町内会等强制民众募捐的行为违反<神道指令>》。通牒指出，神社已经是宗教法人，不应出现下列行为：(1)神社或神社附属的讲社、崇敬会等筹集捐款时，让町内会、部落会和邻组等负责筹集资金，或让神社氏子区域内的居住者分摊捐款；(2)从町内会、部落会的经费中支出祭典费和捐助；(3)通过町内会、部落会、邻组等分配神符等。然而通牒发出后，情况并没有好转，民间信息教育局仍然收到多封检举信件。同年10月16日，一名姓今井的天主教信徒向民间信息教育局揭发称，东京都南多摩郡日野町的八坂神社安排邻组担任募捐和分配代理，9月1日邻组曾为神社的秋季祭祀募集资金，9月15日神社又通过邻组出售护身符。11月4日，三谷逸郎向民间信息教育局反映，千叶县佐仓市弥勒町町内会强制募捐以新造神轿，每户最少必须交纳500日元。得知这些情况后，11月6日，盟总立即向日本政府发布指令《邻组对神社的赞助和支援》(SCAPIN-1318)，指出邻组等为神社和神道的节日、活动募集捐助及分发护身符等行为，违反了《神道指令》第1-a条的规定，现责成日本帝国政府妥善纠正该问题。十天后，仍然是由文部省制定了执行《邻组对神社的赞助和支援》指令的命令，经民间信息教育局批准后发放给日本地方政府。但是邻组强制募捐的问题并未得到解决。

　　由上述事例来看，民间信息教育局利用文部省宗务科贯彻实施《神道指令》的效果不佳。之所以出现这样的结果，主要有两方面原因。一是民间信息教育局利用宗教行政进行整治，缺乏有效的强制措施。邻组是构筑日本举国体制的底层组织，战争期间配合神社持续向民众灌输国家神道的意识形态。占领初期邻组在体制惯性的作用下违背《神道指令》强制民众捐助神社，表明该组织本身有待改革。但盟总在分派粮食及实施部分指令时计划利用邻组，因而不能断然取缔该组织。为解决问题，民间信息教育局于1945年11月底正式设立宗教处，将邻组强制募捐视为宗教问题，通过文部省的宗教行政加以应对。尽管民间信息教育局一再指示，但文部省实际上很难介入到由内务省管辖的地方系统。文部省的通牒对邻组而言缺乏强制性，作用有限，部分地区的邻组头目甚至是明知故犯。二是文部省虽然表面上配合民间信息教育局，但在执行过程中态度消极。盟总发布的指令《邻组对神社的赞助和支援》只是对强制募捐的行为定性，没有给出具体解决方案，而是责令日本政府妥善处理，留给了日本官僚较大的活动空间。实际上，除了按照民间信息教育局的要求颁布通牒外，日本文部省或地方政府并没有更多的作为。

　　1946年11月，文部省宗务科向民间信息教育局提交了名为《强制募捐恶行》的小册子，但内容中却没有提及邻组，这种掩耳盗铃的行为引起了民间信息教育局的注意。除此之外，民间信息教育局还要求文部省对战前规定宗教团体捐助事项的内务省省令给出修改意见。结果双方就是否完全取消宗教募捐活动的认可制产生分歧，民间信息教育局认为文部省没有认识到信仰自由的要义，行动与信仰自由原则不一致。该局宗教处处长邦斯(William Kenneth Bunce)更是公开指责文部省宗务科没有理解信仰自由和政教分离的含义，也不打算理解。

　　《神道指令》的执行力度关系着日本能否尽快摆脱国家神道、军国主义、极端国家主义等意识形态的束缚，邻组强制募捐问题久久无法解决，迫使盟总加强了对相关行政机构的改革意向。

　　对于邻组，盟总改变利用方针，开始采取强制措施。民间信息教育局命令地方占领军监视邻组，前面提到的千叶县强制募捐的问题最后由占领军核查并处置，1947年1月该地町内会会长、副会长及神社总代表三人被处以罚款。最终，在盟总的压力下，1947年5月3日，即战后的《日本国宪法》实施同日，日本政府出台政令，解散町内会、部落会和邻组。9月盟总以废除行政机构的司法职能、推进地方自治等为由，要求日本解散内务省，12月31日日本政府正式废除内务省。

　　对于文部省，民间信息教育局继续采取利用方针，同时强调要对其进行“教育”改造。虽然民间信息教育局已经觉察到文部省也存在不符合占领政策的观念和行为，但在内部仍主张“花更多的时间与文部省进行‘教育性’讨论”，这是因为当时文部省宗务科仍然具有利用价值。邻组被解散后，民间信息教育局通过文部省宗务科组织召开地方行政官员会议，对《神道指令》进行说明并释疑，最大限度地普及指令要求。此外，该局在了解日本宗教情况、帮助重建宗教设施等方面，也需要文部省宗务科的协助。

三、在利用与防范间反复摇摆的宗教行政改革措施

　　与处理邻组强制募捐时的消极应对不同，文部省宗务科在自己传统的宗教事务上，则积极寻求恢复、扩大权限，致使民间信息教育局不得不提高警惕、保持防范。1946年至1947年间，文部省宗务科不断挑战民间信息教育局的底线，双方在以下两个事件中发生了冲突。

　　第一件是文部省宗务科在佛教各派的分派独立问题上袒护宗派一方。战时《宗教团体法》颁布后，文部省强制教义相近的宗教团体合并，其中佛教团体合并的情况最多，也最为复杂。1945年底《宗教团体法》被废除后，佛教各派的分派独立活动层出不穷，位于宗派底层的寺院等希望从战时的合并中解脱出来，摆脱宗派的束缚。这原本是《宗教团体法》被废除后的正常现象，但文部省宗务科尝试通过解释《宗教法人令》加以限制，以维护佛教宗派高层的利益。

　　民间信息教育局认为，“现状有任何变动都会引起文部省宗务科官僚的担忧，而且他们总觉得要做些什么去解决宗教团体自身的问题”。因此，坚决反对文部省提出的解释法令条文的方案，同时防范文部省向意欲独立的宗教团体施压。1947年2月，本门佛立宗脱离法华宗正式独立，民间信息教育局多次询问文部省宗务科官员以及本门佛立宗代表，以确保文部省在调解过程中没有偏向法华宗，而打压本门佛立宗。

　　第二件是文部省宗务科试图继续控制日本宗教联盟等宗教团体联合组织。日本宗教联盟于1946年6月正式成立，其前身是大日本战时宗教报国会，由文部省组织设立，并提供活动资金等。日本宗教联盟成立后，文部省仍将其视为自己的下属组织，双方矛盾不断。

　　1946年10月，民间信息教育局教育处职员阿罗伍德(Arrowood)发现，作为文部省宗务科科长的福田繁同时是日本宗教联盟的成员，据此认为日本宗教联盟从属于文部省，因而命令日本宗教联盟将员工中被剥夺公职的人员辞退。时任日本宗教联盟理事长的安藤正纯和理事吉田孝一都在1946年初被剥夺公职，依据该命令两人将不得不从日本宗教联盟离职。邦斯在了解情况后，则要求福田繁从日本宗教联盟辞职，并指出文部省的所有部门与宗教组织之间都不应存在任何联系。邦斯甚至向担任日美宗教问题翻译、联络事务的日本宗教学者岸本英夫表示，如果文部省负责人不打算放弃统制宗教事务的想法或行动，民间信息教育局将会废除整个宗务科，无论是文部省还是日本宗教联盟都必须认清这一事实。最终，福田繁从日本宗教联盟辞职，安藤正纯和吉田孝一则继续在作为宗教团体的宗教联盟任职。

　　在处理日本宗教联盟成员的离职风波时，民间信息教育局虽然威胁要废除文部省宗务科，但此时不过是向文部省发出警告，尚未将废除一事提上日程。同一时期，该局对文部省宗务科既公开威胁废除，又私下主张“教育”，可见由于占领任务尚未完成，该局的工作方针是以利用为主，防范为辅。

　　为实现宗教领域改革的占领目标，民间信息教育局通过文部省宗务科推行既定政策，出台新的处理方案。文部省宗务科基于自己的利益和诉求，在执行过程中常常提出自己的意见和要求。因此民间信息教育局与文部省宗务科的关系在不同阶段、不同问题上呈现出不同的状态。民间信息教育局对吉田孝一(1945年10月至1946年5月在任)和福田繁(1946年5月至1948年7月在任)两任宗务科科长的不同态度，也能说明这种情况。占领之初，文部省宗教科(宗务科)在机构改组和废除《宗教团体法》方面较为积极，未引起该局的警觉，吉田孝一当政时期，民间信息教育局执行利用方针，较少有防范意识。但是从占领的次年开始，文部省在其他宗教事务上或消极应对，或努力维持战时权限，在福田繁当政时期，民间信息教育局采取了更多的防范措施。

　　到了1947年下半年，贯彻《神道指令》等任务基本完成后，民间信息教育局对文部省宗务科的容忍度急剧下降。同年7月文部省宗务科制定了向宗教团体提供重建材料的分配计划。民间信息教育局发现在这份计划中，文部省意图扩大行政机构的威信和职员数，并控制配给，以便扩大官僚系统、获得统制宗教团体的权限。于是1948年1月邦斯明确表态将要废除文部省宗务科。

　　辻清明曾指出，《投降后美国对日初期占领方针》中明确写道，“利用(to use)日本现存的政治形态，而非支持(not to support)”，这说明占领军对官僚机构有利用，同时也有追究其战争责任的意图。事实上，对盟总而言，无论是内务省、邻组，还是文部省宗务科，这些行政机构既是利用对象，又是改革对象。理想状态下，盟总应在利用行政机构的同时完成对行政机构本身的改革，但实际上，在占领政策得以贯彻之前，利用和改革有明确的先后缓急之分。并且，让被改革对象完全服务于改革的设想存在明显矛盾，实践中也遇到了诸多困难。在行政机构改革问题上，盟总无疑将自身置于一种进退维谷的两难困境，因此其政策呈现出“钟摆化”的显著特点。

　　尽管早已认识到文部省的保守性，但是为了最大限度地实现占领目标，民间信息教育局在保留与废除宗务科之间多次反复摇摆。“钟摆化”政策虽然是为了贯彻法律制度改革，但也表明盟总在对日行政机构改革问题上缺乏方向，没有持续推进甚至完成改革的动力和压力，改革被维持在停滞状态。这种情况一直持续到1948年上半年，之后受冷战影响，民间信息教育局对文部省宗务科的政策发生转变。

四、冷战格局下宗教行政机构改革的保守化

　　冷战格局形成后，美国在日本的国家利益发生重要变化。为了在东亚地区抵制共产主义的扩张，美国对日占领的主要目标从确保日本不再危及美国和世界和平，变为将日本建设成友好的、可以信赖的同盟国。1948年10月，美国国家安全保障会议通过了《美国对日政策建议》，决定代替初期的“基本指令”，执行新的占领政策。盟军对日政策正式从占领前期的“非军事化”和“民主化”改革转换为复兴日本经济。

　　目前学界多认为占领期盟军对日宗教政策几乎未受冷战影响。从法律制度的角度来看确实如此，1946年信仰自由和政教分离被写入《日本国宪法》，成为日本战后宗教制度的基本原则，并未因为冷战兴起而修改。但实际上，在宗教领域盟军的对日政策出现了隐性变化。由于担心宗教团体与政治之间联系过于紧密，在盟总的授意下，日本司法机构对部分新宗教团体展开了调查，这项调查被认为有违信仰自由原则，但是面对日本宗教界的质疑，民间信息教育局保持了缄默。

　　1948年法务厅特别审查局调查科在盟总的授意下，召集检察官及宗教相关人士，以《团体等规正令》为法律依据开始进行宗教调查，该法令修改自1946年2月颁布的《禁止结成政党、协会及其他团体等敕令》。据吉田茂回忆，该敕令的最初目的是抑制反抗盟军的团体、军国主义团体等右翼国家主义势力，修改后敕令的内容虽然没有太大变化，但防范的主要对象变为了日本共产党。事实上除了日共外，日本政府还根据《团体等规正令》对部分新宗教团体进行了调查，调查的主要着眼点在于这些团体是否具有政治方面的影响。1949年4月至5月调查正式启动，5月底吉田茂内阁将法务厅升格为法务府。尽管法务府的调查对象主要是新宗教团体，但仍给整个日本宗教界带来了不小的震动。1950年8月《中外日报》发表评论，指出鉴于最近的情况，宗教界内外要求确保信仰自由原则。1951年2月日本宗教联盟直接向法务府提出申请，要求说明宗教法人的哪些行为意味着违反了《团体等规正令》。在此期间，民间信息教育局却不置可否，与其在占领前期坚决维护信仰自由原则的姿态截然不同。

　　由于《团体等规正令》是在盟军授意下制定并修改，因此宗教界没有试图直接否定该法令，而是将矛头指向实施法令的日本政府，质疑其在执行法令时会损害信仰自由原则。然而宗教界的努力并没有产生实质效果，1951年《旧金山对日和平条约》签订后，法务府才停止了对新宗教团体的调查。宗教团体是具有动员功能的重要社会组织，盟总在防范共产主义的大背景下担心新宗教团体也会出现赤化倾向。这与战时日本政府的宗教政策极为相似，即预先判定某些宗教团体可能会伤害“公共利益”，并加以防范。只不过战时“公共利益”的内涵是建设国家神道体制，扩大侵略战争；占领后期“公共利益”的内涵是严防日本“赤化”，将其改造成美国的同盟国。

　　冷战的另一个影响，是占领前期处于停滞状态的对日行政机构改革最终趋于保守化。1946年11月3日《日本国宪法》正式颁布，为符合新的宪法精神，日本随即对多项法律进行了修改。1947年1月日本颁布《内阁法》，4月颁布《行政官厅法》，两者都自新宪法实施之日起正式实施。经过与盟总民政局的交涉，日本当局将《行政官厅法》作为只限一年期的暂定法提交国会。因此该法内容比较简略，主要是规定除了其他法令的特别规定外，行政官厅的主要事务、职责“依旧则”。这里的旧则是指1886年大日本帝国通过敕令颁布的包括《文部省官制》在内的各省官制，内容涉及行政官厅的设置、组织和权限等。也就是说，在《行政官厅法》生效后，各省官制并未随之修改或废除。

　　1947年5月3日新宪法生效，日本政府在盟总民政局的指导下，开始筹备替代《行政官厅法》的新的行政法律。1948年7月，《国家行政组织法》正式颁布，确定由各省设置法规定行政机构的权限和事务。然而占领期日本制定《内阁法》《国家行政组织法》的过程，其实是将原来作为敕令的官制改为法律的过程，最终结果是维持了日本官僚制的现状。1949年5月31日日本颁布包括《文部省设置法》在内的各省设置法，行政机构改革基本结束。竹前荣治指出，占领期日本虽然改革了战前的官吏制度，导入了国家公务员制，但是通过《内阁法》、《国家行政组织法》、各省设置法等保留了官僚强大的影响力。民间信息教育局废除文部省宗务科的事件也恰是在这样的背景下得以最终解决。

　　1948年1月邦斯提出废除文部省宗务科的意见后，出于担心文部省宗务科扩大宗教行政管理权限、加强对宗教团体统制的考虑，日本宗教联盟等也表示支持，但实际上部分宗教界人士是反对废除宗务科的。同年6月，日本政府准备提交国会的文部省设置法草案中删除了宗教相关事务，但是由于国会休会，文部省设置法草案未能及时提交国会。7月篠原义雄开始担任文部省宗务科科长，为保留宗务科开展了一系列游说活动，9月更多的反对废除的意见传递到了民间信息教育局。既有研究认为1948年10月由于部分宗教界人士强烈反对，民间信息教育局撤回了废除文部省宗务科的意见，该事件就此落下帷幕。但这种说法值得怀疑，从日本国会会议记录和民间信息教育局档案来看，直到1948年12月该问题依然没有解决。

　　1948年10月至11月日本召开第3届临时国会，11月30日众议院仍在讨论和歌山县高野町金刚峰寺的谷本忍雅等人提出的保留文部省宗务科的请愿书。12月3日参议院文部委员会专员岩村忍告诉民间信息教育局，国会收到了许多来自佛教团体的请愿书，要求将文部省宗务科作为负责联络和实际情况调查的组织保留下来。民间信息教育局表示现在正在重新考虑，但也强调废除该科的态度可能不会变化。然而仅仅一个月后，1949年1月8日篠原义雄提出宗务科希望向各宗教团体发送调查表，以获取教团最新信息，包括机构地址、神社寺院教堂数、神职人员和理事人数等。民间信息教育局对此表示没有异议，但希望将宗务科设置在文部省调查局统计科之下。以此为契机，民间信息教育局的态度发生了明显转变，放弃了废除宗务科的想法，转而尝试降低其级别、缩小规模，允许其拥有调查统计的职能。1月11日，邦斯会见岩村忍，表示不反对将宗务科作为收集信息、调查实情的机构保留下来。1月24日，文部省宗务科科长正式向各宗教团体负责人下达文件，开始宗教统计调查。宗务科科室设置未发生变化。

　　值得注意的是，虽然直到1949年初废除文部省宗务科的问题才尘埃落定，但出现转机确实是在1948年10月。据《中外日报》报道，1948年10月7日邦斯召开记者会，表示“有必要设置负责与宗教团体联络、将政府的意思传达给宗教团体的机构”。由此，民间信息教育局对宗教行政机构的存留判断从占领前期的“非必要”转向了“必要”。但是促使该局政策转向的主要原因并非日本宗教界的游说，就在邦斯承认“必要性”的同一天，美国国家安全保障会议通过了《美国对日政策建议》，盟军的占领政策正式转变，同期法务厅也开始准备对新宗教团体展开调查。不过，文部省宗务科的调查与法务府(厅)的调查有明显区别。宗务科主要是收集各宗教团体数、宗教法人数、宗教人员数和信徒数等。

结语

　　占领期日本宗教行政机构改革的历程表明，盟总对日本的行政机构并非只是单一的利用政策，而是根据官僚的具体行动不断调整，在利用与防范、甚至是废除之间反复摇摆，并且在冷战前后有明显变化。前述忠实助手说、主动合作说无法解释民间信息教育局的防范政策；非合作说，特别是能动说夸大了官僚的反作用力，与前期占领政策的实施情况和深入程度相矛盾；必要说忽略了官僚作为旧势力的一部分，对改革也存在负面影响的事实。更重要的是，不宜脱离间接统治的权力结构探讨日本官僚的位置和角色。从盟总控制日本官僚的形式和效力来看，占领前期文部省官僚实际上扮演了被动合作者的角色。

　　首先，间接统治结构对日本官僚具有强制约束力。民间信息教育局对文部省宗务科的利用政策在占领期改革中并非个例。约翰•W. 道尔指出，虽然盟总拆分了控制警察机关和地方政府的内务省，但为了方便起见，保留了剩余的官僚机构。天川晃也强调盟总为了在日本实施占领政策，采取了利用日本官僚组织的手段。但是以上研究只论述了利用的目的，没有说明利用的方式，也就是盟总控制日本官僚的形式。实际上，占领期盟军投入了大量的军事和行政力量，对日本官僚的控制具有强制性和针对性。占领之初日本政府执行《波茨坦公告》的意愿不高，盟总在未提前通知日本政府的情况下发布“基本指令”，币原喜重郎内阁不得不在次日总辞职。在内务省和文部省相关行政机构的存废问题上，盟总的命令同样具有强制性。在机构设置方面，盟总的机构设置与日本政府基本对应，民间信息教育局成立后专门设置了宗教处，负责与文部省宗务科进行交涉。除此之外，从处理邻组强制募捐的过程可以看出，无论是收集信息还是处理事务，盟总也可以交由地方占领军完成，日本官僚系统并不是唯一的选择。在间接统治之下，盟总力图通过军事和行政手段使日本官僚组织成为可控的利用对象。因此，合作者身份是日本官僚组织维系自身存在价值的必然选择。

　　其次，盟军将日本官僚当作技术工具的构想过于理想化，导致其实际政策呈现出“钟摆化”特点。盟总的利用政策显然是想将日本官僚作为工具利用，但日本官僚自身利益与占领政策相冲突，他们的行动是在强制约束力下的被动应对。正如辻清明所言，日本行政机构绝非技术意义上的实施政策的机构，其在长达数十年的时间里是参与权力统治的重要的政治存在。特别是1938年日本实施《国家总动员法》后，借由总体战体制的确立，行政机构全面强化了对日本国民、社会各方面的统制。占领前期盟军对日政策的重点在于去除极端军国主义，取缔战时的统制政策，促使日本社会恢复正常运行。即使盟总有意拖延行政机构改革，占领政策的实施仍然会大幅削弱日本官僚的统制权限。因此，日本官僚在执行盟总委派的任务时多是被动而为，甚至试图尽可能多地维持自身权限。内务省和文部省的保守程度虽然有所不同，但是在维持战时和战后连续性上，其利益是一致的。换句话说，日本官僚虽然在间接统治下承担了实施改革的任务，充当合作者有效地推进了改革，但基于保守立场和现实利益，官僚同时又是阻碍改革彻底实行的因素之一。面对这种情况，盟总在实践中采取的具体政策呈现了“钟摆化”特点，以确保日本官僚的实际行动不会背离占领政策。

　　最后，冷战格局促使盟总调整与日本政府的关系。冷战格局形成后，美国国家利益的变更导致对日政策几乎全面转向，盟总与日本官僚的对立性减弱，双方利益开始趋向一致，行政机构改革的保守化和文部省宗务科最终得以保留正源于此。占领政策变化后，由于得到了盟军方面的承认，官僚不再表现为被动合作，而是表现出所谓“能动性”的一面，事实上这种“能动性”是在盟总对日政策变化后才有了较明显体现。

　　总之，占领期盟军方面完全占据着改革的主导权，占领前期盟总为了顺利实现法律制度改革，一度将行政机构改革维持在停滞状态，多数日本官僚以被动合作者的姿态配合实施占领政策。冷战格局形成后，不仅美国对日政策发生变化，盟总与日本政府的关系也转为以合作为主，于是日本官僚的部分自主意见在占领后期得以融入改革之中。

本文作者罗敏，中央民族大学历史文化学院。原文载《世界历史》2022年第1期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。

公众号：世界历史编辑部

《世界历史》投稿网址：
http://sjlsbjb.ajcass.org/