15省地方配套文件出台，民办教育症结与曙光何在？

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编辑|何淼

来源| iEDU投资人俱乐部

作者|范敏

公办学校不得举办营利性民办学校，对民办中小学影响最大？

学校“招生自主权”受限？

放开学费收费，但是真正涨上去的没有几家？

一文快速读懂民促法民实施条例对教育资产证券化的几大影响。

民办教育顶层法律框架知多少？

我国教育法规体系包括6大块：教育基本法、单行教育法、教育行政法规、教育行政规章、地方教育法规、地方教育规章，宪法指导下的《教育法》是教育法规的母法，也意味着其它法规的出台必须以宪法、《教育法》为依据。

制图：iEDU

目前现行的6部单行教育法，其中包括2002年由全国人大通过的《民办教育促进法》，在2013年6月29日、2016年11月7日，民促法完成了2次修订。之后，围绕民办教育发展，国家先后发布了一系列文件。

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以上民办教育的发展史，也见证了国家对民办教育从限制到放开的演变过程。比如，2015年12月《教育法》和《高等教育法》去掉了教育“不得以营利为目的”的表述，修改为“以政策性经费参与举办的学校及其他教育机构不得设立营利性的组织”，到了2016年11月民促法二次修订，明确提出营利性和非营利性的分类管理，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校，并于2017年9月1日起施行。

2017年9月1日新民促法正式施行、国务院“三十条”的发布，上位法的确定促使各类政策顺沿自上而下推进，至此，新民促法政策的顶层架构已经完善。为贯彻落实上位法的规定，以及回应民办教育领域出现的新情况新问题，4月20日，教育部对外公布民促法实施条例修订草案，并面向社会公开征求意见。

那么，民促法实施条例的修订和地方配套文件的未来影响如何？给教育资产证券化又会带来哪些影响？

10大疑问？答案都在这里！

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整体来看，虽然这次实施条例修订的主基调是“规范”与“支持”并重，但是，从具体内容来看，有一些规定相对趋于严格。比如：财务监管、土地政策、针对举办者等等。

中国民办教育协会民办教育研究院副院长方建锋表示，“每一次国家条例法规出来都是这样的，会有一些好的政策，同时会对前一阶段民办教育领域里面某一些比较敏感，或者大家都觉得是问题的现象做一定的规范，这个就是国家的法律法规或者规范性文件要干的事情”。本次实施条例对民办教育行业究竟有哪些影响？

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（一）“公办学校不得举办营利性民办学校”对民办中小学的影响最大

实施条例第7条中提到，“公办学校不得举办或者参与营利性民办学校”，其实这1条源于《教育法》的已有规定（《教育法》第26条，以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。） ，也就是财政经费或者捐助资产，不得参与举办营利性民办学校，有这一条在，就标志着公办学校不能举办营利性质的民办学校，这次实施条例明确提出了这个结论。

此条规定可能会直接影响民办高等教育领域中的独立学院，一般“独立学院”是由公办学校和民间资金共同举办，因而无法转设为营利性。随着公办资源收紧以后，部分公办分校的竞争力会降低，同时，为了划清产权界限，可能部分民办性质学校的出售意愿会加强。

全国将近2/3以上的民办中小学都是由公办学校参与举办。

除了对民办高校有一些影响以外，有观点认为，此条规定影响最大的是民办中小学。目前，全国将近2/3以上的民办中小学都是由公办学校参与举办的，在民办学校里都有公办教师，比如：上海、广东、浙江等省市。

就在5月5日，浙江省接连发布7个重磅文件，进行民办教育综合改革，要求民办中小学里的公办老师数量不得超过20%，连续任教时间不超过6年，教师编制调整将于2022年底之前规范到位。

方建锋强调，这个影响才最大。因为很多民办高校的教师编制是母体学校输出的一部分，有的还是直接注册为事业单位，本身有事业编制；但是对民办中小学而言，由于本身注册的是民办非营利性，没有编制，都是从公办借来的，这个规定如果出来以后，民办中小学面临的问题就会比较多。

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（二）举办者可以向社会公开募集资金，有助于民办教育独立IPO

实施条例将旧版的“不得向社会公开募集资金举办学校”修改为，“举办者依法募集资金用于办学，需向审批机关报告”。

方建锋表示，首先，对计划上市的民办教育集团，禁止向社会公开募集资金，其实是做不到的。而且，就资本市场而言，即便禁止了，也会通过其它手段去做，比如证券化等，所以，其实这条规定算是给民办教育公司独立IPO开了一点口子。

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（三）“招生自主权”受到一定限制

对于招生自主，旧版条例中有明确规定，民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权。而最新的实施条例将这一条做了修改，民办学校在招生标准、方式、范围具有一定程度的自主权，但是受到一定管制。而且，实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。

方建锋表示，招生自主权本来就是旧版条例中的规定，现在根据具体情况变化，把它做了调整，这个“权”本来就是条例赋予民办学校的，现在条例自己把它取消了，其实是趋于严格了。

另外，今年2月，教育部出台《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》也有提到，要将民办学校招生入学工作纳入当地教育行政部门统一管理，严格规范招生计划和招生方式管理。早在今年1月份，其实上海就率先提出了公民同招，3月出台的中考改革实施意见也在为幼升小、小升初“降温”。

方建锋也补充表示，当前，公办教育对民办教育的意见比较大，比如，抢生源、考试拔尖等问题比较多，所以才会有了这样的规定。

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（四）虽然放开收费，但真正涨上去的没有几家

对于民办学校的收费问题，实施条例中基本呈放开的态势，比如，审去了报给主管部门批准、备案的过程。

目前，已有云南、湖北、内蒙古3省全面放开收费自主定价，另有安徽、甘肃、天津、河南、海南、江苏、广东7个省份会逐步有序放开导收费。据悉，真正放开收费的省份还有贵州、山东二省。

不过，方建锋表示，“放开收费”这个规定整体上还是比较好的，很多民办学校都持欢迎态度。不过现在来看，对于学费，整体上真正涨上去的民办学校没有多少，也不是学校想涨就能涨的。

总体来看，各省在具体执行收费政策的过程中差异比较大，不会完全放开，比如5个省份在学费上限制比较严格，特别是辽宁、浙江、陕西三省，要求中小学学校收费政策都要求由政府定价。

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（五）土地对价可以享受适当优惠、分期缴纳

实施条例中规定，民办学校建设用地按照科教用地管理；新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠；实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以“招拍挂、协议、租赁” 等方式供应土地，土地出让价款和租金，可以适当优惠，也可以分期付款。

虽然修订草案中并没有提及“非营转营”土地处理方式，但是原有划拨土地需要补缴土地出让价款，不改变土地教学用途则无需补缴出让金。

根据目前15省市已经出台的实施意见来看，基本也与以上条款一致。对于市场比较关注的“土地出让金”问题，只有湖北、广东二省明确提到。

比如，广东明确提到，选择登记为营利性学校的，之前通过划拨方式取得的用地，实行有偿使用，缴纳土地出让金。并且，如果全部或者部分改变土地用途的，政府要收回土地，按时定价，重新依法供应。

部分省份有一些创新，比如：

云南省提及，民办学校迁建、扩建可依法依规进行土地置换；

湖北省则提到，利用闲置的厂房、医院、学校、商业设施等存量土地改造用于办学的，5年内可以不办理土地用途和使用权人变更手续。5年后，经批准可采取协议出让方式，办理用地手续；

广东省还特别鼓励，以国有建设用地使用权作价出资，或者入股等方式提供土地，与社会资本共同举办民办学校。

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（六）营利性民办学校可能按照15%缴纳所得税

首先，实施条例中规定，民办学校享受国家统一的税收优惠政策，非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的优惠政策；营利性民办学校享受相应的税收优惠，具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。

目前，15省市出台的实施意见中均提到，非营利学校的非营利收入免征企业所得税；各类学校（包括幼儿园）免征房产税、城镇土地使用税，以及企业及个人捐赠享受所得税优惠。其中，辽宁、江苏、广东三省对税收还有详细的规定。

总体来看，营利性民办学校使用国家鼓励发展的相关产业政策，或将按照15%的税率缴纳所得税。

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（七）对于关联交易，监管部门虽然认可，但并不放心

本次文件中最为瞩目的当属“关联交易”的规定。实施条例规定，非营利民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在主管部门备案的账户，主管部门会同相关部门对该账户实施监督，组织审计；非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益，并建立利益关联方交易的信息披露制度。（注：利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人）。

规定中首次将《公司法》（第21条【关联交易】 公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。）中的“关联交易”规定引入到民办教育规定中，对比来看，其实对“关联交易”的说法，并没有新内容，因为《公司法》上就是这么规定的。只不过可能之前在民办教育里面从来没有关心过。

市场上对这一条规定的理解，市场上也明显不同：比如，有的认为利好VIE架构；有的则认比较紧张，认为会加强对非营利性民办学校的财务监管。

方建锋表示，首先“关联方”的定义来自《公司法》，但是这次比较明显的是，加了 “实际控制人”的概念，这还要引起民办学校的研究。因为，以前很多时候关联人找其他人来做，各种问题都规避了，但是现在则可以追溯至最终实际控制人。

目前，绝大部分民办学校的交易都是通过关联交易获利的，如果没有关联交易，民办学校的利润会大大降低。而且，绝大部分民办学校还是非营利性质，要实现营利只能通过各种各样的关联交易来做。

所以，他也强调，现在总体上能够感觉出来，政府部门没有从根本上把关联交易否定，也否定不了，因为《公司法》是认可的。但是，关联交易中对不公平、不公允，或者要把学校资产掏空的情况，也做了比较多的限定。

通常情况下，VIE是把外资不能进入的领域，通过VIE的方式，变相让境外资金进入教育领域。但实际上教育领域的VIE更多解决的问题是，把一个非营利的学校转为营利性的。但其实所有做VIE架构的都是公司，即境内公司转到境外去，主要是公司对公司。只有民办教育的VIE是一个非营利的学校转为公司性质，这里面可能遇到的问题会比较多。

另外，他补充强调，目前也看到不少教育机构在等候排队上市，包括一些知名的民办学校也在做这样的准备。这样下去之后，可能越来越多的监管部门会对它不是很放心，财务并表等问题都已经提到了关注的日程上来，所以这次条例也传达了这样的一些信号。

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（八）学前和K12不能过分拔高，培训机构分支设立实行备案制

实施条例中规定，民办教育培训机构不得面向幼儿园、中小学阶段的适龄儿童、少年举办或者变相举办与升学相关的竞赛、评级等考核评价活动。从去年开始国家就已经开始整顿学而思成都，全国多地相继停办数学杯赛，比如上海。

另外，实施条例中还规定，民办教育培训机构在直辖市或设区的市范围内设立分支机构，可以实行备案制，不再审批，但前提是证照必须齐全。

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（九）K12民办学校遵循国家规定的课程标准

实施条例中还特别提到，如果使用境外教材需要经过省级以上教育行政部门批准。目前，国际学校使用的课程体系一般会经过省级教育行政部门审阅，但是各地执行力度不统一。

因此，未来在这一块的监管将提升，会给没有开设国家课标课程的国际学校带来一定影响。

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（十）外籍子女学校是否要遵照实施条例？

民促法实施条例中并没有明确提到，“外籍子女学校是否要遵照这个民促法实施条例”？后续还是不是还会单独制定外籍子女学校的条例？

方建锋表示，外籍人员子女学校不是民办学校，公立学校国际部的政策也不属于民促法规范的范围。立法计划中没有出现，这个属于政策就可以规范的范围，不需要立法。另外，在实施条例中还存在一个悬而未决的事情就是，公立学校国际部分离的政策没有明确。

实施条例对教育资产证券化的影响？

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（一）营利或非营利怎么选？

新民促法实施以后，为什么很多民办院校仍然不会选择营利性？之前有观点认为，主要是因为招生的问题。

但其实读书不是问题，质量有保证才是问题，招生也只是暂时的，真正影响一些民办学校不敢选择营利性的原因在于资产处理不了，比如：财务清算、明确资产权属，缴纳相关税费，可能还有将来选择营利之后面临的税收压力，这些可能都承受不了。那么，营利或非营利应该怎么选呢？

浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授表示， 第一、2016年11月7日，《中华人民共和国民办教育促进法》正式对外发布。对于修法前批准的民办学校，会存在“转设”的问题。而对于修法后审批的民办学校，则不存在这个问题（注：这里的“转设”是国家给予现有民办学校的特权）；

第二、无论是新的，还是旧的民办学校，一旦选择“营或非营”以后，都不存在第二次“转设”的问题。如果需要第二次“转设”，则都需要“重新登记”。

言外之意就是，如果A民办学校选择了营利性，后续发现营利性以后的税收太重，想再转为“非营利性”，这是行不通的，都需要重新登记，因为是两个不同的法人，所以只能重新登记，走正常的登记程序即可。

但是，反过来说，如果B民办学校选择了非营利性以后，看到C民办学校选择了“营利性”以后可以得到资产，也想选择为“营利性”的，则需要以后重新登记，依然要按照正常程序来过。

其实道理很容易理解，第二次的“非营转营”，由于无法处理“非营利性”的资产，所以这条路也是完全行不通的。从法律程序上来讲，全部都要重新登记。

现在不少人的误解在于，选择营利性以后，怎么又可以重新转回非营性呢？

吴华教授强调，其实是因为民办学校选择营利性以后，资产仍然归民办学校，民办学校有处置权，相当于民办学校用现有的资产再来重新申请登记。

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（二）对VIE架构有何影响？

目前，在美股、港股上市的教育企业，大多采用VIE架构。本次实施条例对VIE架构本身又有哪些影响？

北京市天元律师事务所合伙人朴昱表示，征求意见稿还在意见征求阶段，不确定最终生效内容，还拭目以待。仅从征求意见稿的表述看，立法者并没有禁止民办学校与利益相关方之间开展关联交易，民办学校与外商独资企业在VIE架构项下的合约是一种关联方合同，与其他业务合作方也可能发生其他关联交易，但是立法者在法律框架下对这种交易加强了程序规管，还要求公允、公平、披露。

同时，朴昱律师表示，她理解征求意见稿是在大量调研基础上制定的，例如非营利民办学校学费账户备案的要求，也是不允许举办者私自挪用学费，对举办者和学校财务进行规管的落地政策之一，之前在上海有试点，本次在征求意见稿中增加了这个内容，看起来是将规范要求上升到了法律高度。

朴昱律师还指出，注意到VIE架构在某些上市审核机关受到了更严格的限制，比如香港联交所4月份更新的上市指引就新增了段落，更为明确地要求VIE结构谨慎有限narrowly tailored使用，中国公司不能仅仅因为外资股权比例限制就通过VIE结构在香港上市。

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