如何认识城市的外来人口？| 城市百问

李铁中国城市中心 2024-04-13

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

编者

（往期回顾：共享空间如何走出发展困局？ |城市百问）

总第三十四期

本期作者：李铁中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

最近的城市的“抢人大战”在石家庄又实现了新的突破。不设置任何门槛和条件，只要有落户意愿，拿着身份证和户口簿就可以到派出所直接办理落户手续。作为河北省的省会城市，石家庄的“户改”对全国各类城市确实有重要的参考价值。当然“石家庄模式”是否可以持续或在人口流入地区的各类城市复制，可能还是要重新审视一直以来影响我们城市发展的人才观。

从国际经验看，移民城市大多是发展最快的城市。因为移民就是最富有活力的人群。在中国，我们也不能否认，人口流入城市或者外来人口数量多占比重较大的城市，无一例外，都是经济发展最活跃的城市。不管这些外来人口给城市的公共服务带来的了多大的负担，不管由于他们在原居住和就业地以及受教育水准的原因，使得他们的生活习惯和对城市文明的适应，对城市的形象带来多少不利的影响。他们对城市建设以及各类产业和行业带来的活力以及创造的价值是显而易见的。我记得，上个世纪九十年代开始，外来人口大量的进入城市，曾经带来了一系列的所谓的城市病，我们很多城里人将其视为洪水猛兽，认为他们破坏了城市的形象，带来了治安管理的麻烦，甚至影响到了城市的公共服务的供给。每到春运期间，各类媒体都在大喊“狼来了”。可是，如果到今天任何一个城市干预彻底清除外来人口，我想这个城市一定会瘫痪，这不是危言耸听。

在城市发展政策中，如何认识外来人口？确实是许多城市的管理者没有认识清楚的问题。囿于传统的观念所限，他们的认识只是限制在一个所谓的“人才”认定的范畴内。肯定是与传统的中国文化“学而优则仕”有关。所以我们看到的之前发生的城市“抢人大战”中，从设立门槛到降低门槛，大多是围绕着学历的认定。例如从博士到大学本科。即使是是工人，也一定要有技师的名号等等。殊不知，学历固然重要，现实却并不如此。因为城市的人口供给并不完全取决于学历，而市场决定了城市对各类人口的需求。

我曾经到香港专门询问过如何获得当地的长期居留证。他们的回答很简单，就是一个人在香港的就业时间连续超过7年，就可以取得获得香港长期居留的资格。如果按照对于城市的人口准入的封闭管理，大陆的所有城市都不如香港的管制严格。但是为什么香港只认定工作年限而不考虑学历呢？那是因为他们看重的是就业岗位。一是就业岗位有长期需求；二是就业岗位没有学历和非学历的区分；三是就业年限长，代表就业单位对工作能力的认可。

通过香港的案例，反观内陆的城市，对于就业岗位的认识还是比较肤浅。因为我们从来没有认真考虑过一个城市到底需要什么样的就业，毕竟对于政府来说，这好像不是他们应该考虑的事情。他们对城市发展的概念，大多停留在GDP增长，高端的创新和国际化的概念之中，而往往忽视了一个最基本的需求，城市的产业和市民的需求。对于产业来说，城市当然需要科技研发和企业的创新人才，但是有了这些还得需要劳动者，可能这就是对于政府来说最无奈的事情。工业需要最多的是蓝领工人，也就是我们看到最多的打工者，所以我们曾经在起草有关文件的时候，提出当前的农民工是我国产业工人的主体。服务业有研发和创新，但是对于城市来说，最基本的服务业就业也离不开不需要学历支撑的各种简单就业，例如保安、快递、宾馆和餐馆的服务员、家政服务人员、单位的清洁工等等，这些人构成了城市人口结构的主体部分，而且是绝对的城市必需的就业人员。如果离开他们城市的瘫痪在所难免。

我曾经注意到，珠三角和长三角大量的城市从来不去清理人口，在外来人口的管理上也经常处于“模糊”状态。虽然这些城市没有把更多的公共服务给予外来人口，但是对于他们按照市场的方式来解决自己的教育医疗问题，也是采取睁一只眼闭一只眼的态度。如果他们采取像我们的几个经常控制和清理人口的城市政策，或者采取高压关闭所谓的民办的各种服务性机构，这些城市的产业将会无法生存，因为企业将成为劳动力的无源之水，所谓的GDP也将是一句空谈。

这仅仅是从人口的年轻化程度来看外来人口的作用。如果从服务业就业质量的提高方面来看外来人口，那就更能说明问题。我们长期以来经常诟病各种服务人员短缺，服务质量下降。典型的案例有五星级酒店清洁卫生的脏乱差，有各种幼儿园的服务质量低下等等。其实这些外来人口如果没有在城市里长期就业的预期，本着干几年赚点儿钱就走的想法，服务质量怎么会提高？中国在城里打工的人有2.26亿，如果他们对自己的就业岗位建立在终生和长期预期的基础上，他们一定会善待自己的岗位和工种，会提高自己的就业能力及水平，所谓的工匠精神就会进一步普及。有了工匠的精神，提升产业的竞争力，改善城市的服务业供给水平和提升质量，也就是水到渠成的事情。

从另一个角度去谈外来人口，他们的作用相当于新鲜的血液，给城市注入了活力。据统计，上海和北京的户籍人口的老龄化率分别为26%和19%。而由于外来人口的因素，常住人口的老龄化率下降到了19%和16%。其实我看到的并不仅仅是这一点，我更关注的是这些外来人口的二代和三代。上个世纪初的老上海，也是外来人口最为集中的城市，大量的外来人口拥到上海，从事着最低端的行业。我们看到的是城市贫困现象极为严重。但是目前上海人的主体，其中很大一部分就是来自于这些当年打工者的后代。他们在接受了城市文明的熏陶之后，承接了父辈和祖辈的闯荡江湖的基因，他们才有可能会成为最富有活力的上海新生代城市居民。当然那个时候的新生代现在已经成为中生代了。可是未来的新生代产生在哪里？还是要看这些外来人口的活力，要看我们如何公平的对待他们，如何把他们当做城市的人才和新鲜血液。只有提高了这种认识，我们的城市政策才有可能避免所谓“人才”认识的误区，才有可能在引进人才的过程中，具有更为开放的思维，才能把公共服务供给的“好钢花在刀刃上”。

往期回顾：

第三十期如何理解城市的“创新”？

第三十一期 “公园城市”如何以人为本？

第三十二期如何塑造城市的景观？

第三十三期共享空间如何走出发展困局？