城市政府如何编制智慧城市规划？

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

（往期回顾：智慧城市建设的成本谁来承担？| 城市百问）

总第五十三期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

智慧城市的概念近些年已经在国际上得到了广泛的关注。许多从事IT和互联网的企业纷纷成立了智慧城市研发和推广部门，一些城市政府也在研究制定未来智慧城市发展的规划。但是对智慧城市认知方面存在着巨大的差异，导致政府和企业制定相关发展战略时，目标容易偏差，造成资源的错配。

如何编制智慧城市规划？首先得明确什么是智慧城市。我们可以把所有与人工智能、互联网和大数据有关的智慧技术在城市方面的应用，都作为智慧城市的组成部分。当然也包括一部分传统的智慧技术，例如有线传感和监测系统、能源的循环再利用系统等。其实关于智慧城市的概念，最简单的说法就是所有的智慧技术在一个城市中的应用，不仅是政府端的应用，而且在社会端的应用更能体现出一个城市的智慧水平。也就是说我们可以把目前所能想到的已经在城市实践中应用的智慧技术，都作为智慧城市的要素。其实，在国际上研究智慧城市的时候，到目前为止，从来没有仅仅把政府端的应用作为智慧城市，而绝大部分智慧城市的实践都是在社会应用层面。

因此，我们目前在智慧城市规划的编制过程中，特别要注意防止一个倾向，就是误把政府端的应用看作智慧城市的主体，而把其他的社会端应用排斥在智慧城市之外。例如，日本政府在提出智慧城市发展目标时，试图在2025年实现全社会的无现金支付，其实这在中国早就实现了。一些日本的地方政府也把网约车作为政府的智慧城市目标，但是受到出租车工会的反对，推行起来有很大的阻力。但是在中国没有任何一个城市认为我们的共享经济，例如网约车、共享单车、快递和无现金支付等与智慧城市有关。这就是理念上的差距。例如欧洲的智慧城市更多的强调能源的有效利用，往往介绍智慧城市的经验时，节能建筑和共享单车以及新能源汽车的应用都是重要的案例。

既然我们可以把智慧技术在城市中广泛的应用看作是智慧城市的重要组成内容，那么我们在政府端编制智慧城市规划时，就应该站在一个全新的角度，放弃以政府为主导的所谓智慧城市的管理模式，而更多的把重点放在智慧技术在城市各方面的应用上，反而会体现我国城市发展的智慧化水平的实际进程。因此所谓的智慧城市，按照国际的认定，实际上在中国早就进入了2.0时代，至少从无现金支付引发的社会智慧变革和城市的智慧应用开始，已经站在了国际的先进行列。

从这个角度出发，我们编制智慧城市规划要考虑到两个方面，一是社会应用层面，已经在社会上广泛应用而且实现了收支平衡，并还在城市可扩展的领域进一步延伸。二是在政府应用层面，我们如何运用互联网技术和人工智能以及各种感应传感系统，可以改进城市的治理，提高城市的运行效率，并解决城市突发事件的应急管理问题等。在社会上的应用，我们现在看到的无现金支付和共享经济以及各种智慧技术延伸的领域，还在进一步的探索、推广和普及。这些更多与市场需求有直接关系，甚至部分直接影响到传统的公益事业领域，例如智慧医疗、智慧教育。也影响到大型基础设施供给和运营以及能源的管理和运营等领域，甚至也影响到以市场为主导的社区物业管理和园区管理等方面。在政府层面，除了办公管理、数据管理、以及行政服务项目管理等，还要包括智慧交通、智慧治安以及智慧应急管理，甚至包括城市各个方面的公益事业管理和社会管理。在城市智慧技术应用的所有领域，市场应用占大头，而且未来可以形成稳定的投资回报，甚至在竞争和需求刺激中引发技术变革。政府应用是小头，而且很多是基于智慧技术在社会领域应用方面衍生的结果。而且政府的智慧化管理往往是净投入，只能产生社会效益，如果管理不好，还会形成资金和技术的沉淀。当然，政府可以从社会领域的应用中，购买自己所需要的服务，这样会大大减少政府投入的成本。

编制智慧城市规划，首先要了解各种智慧要素已经应用的领域和构成。如果我们仅仅站在政府层面，只了解政府序列的应用，忽视了社会领域的应用，让市场化的智慧城市应用和政府序列的应用各自独立发展，那么既会降低市场化智慧技术在城市的普及范畴，也会导致政府在智慧城市投入方面形成一定的浪费。

其次，要根据社会应用的特点，尽量发挥市场化的智慧技术在城市的应用优势，寻找出政府可尝试探索的应用空间，通过购买服务来降低政府的投入成本。例如，无现金支付的应用领域十分广泛，涉及到政府的服务项目或者是政府运营的公益性事业或者是基础设施管理等收费的项目，通过无现金支付所衍生的系统化管理，可以完全实现支付形式简单化，扫码秒付。例如只要有统一的ETC，在所有汽车通行的领域就可以不用再设置专人管理等，可以实现与城市道路停车有关的无障碍支付。其实我们的一些城市距离这个目标已经不太遥远。只要我们掌握了智慧技术在城市应用的基本信息，只要把已经实现的智慧技术和尚未实现的智慧技术按照政府的需求和财政支付能力进行优先排序，通过PPP 方式购买服务，就可以大大减少政府的投入成本。

再次，编制智慧城市规划，涉及到政府负责的基础设施项目和公共服务项目，以及政府机构运转以及行政服务的内容，甚至包括数据信息系统的建立，可以根据现有的智慧技术应用状况，采取适用性原则，逐步引入到政府的管理系统中。政府切忌动用大笔资金建设所谓的智慧城市体系，投资过大，管理人员不足，所有政府工作人员的适应能力跟不上智慧城市系统的发展，导致投资的浪费和资源的闲置。对于所谓的超前试验，即使政府有能力投资，也要交给市场和企业，让他们根据社会需求来判断投资的必要性，并解决未来的投资回报问题。

还有，政府编制智慧城市规划的重要目标，就是尽量发挥市场的力量，发挥社会的创新力量，让智慧技术在城市的应用可以迅速得到推广和普及。这是中国城镇化进程中的体制优势所在。智慧技术在城市的创新应用一定会面临着传统利益主体的挑战，甚至会表现为网络暴力和各种形式的打压。同时因为智慧技术的应用成果，也会带来就业模式的转变，甚至给传统的城市治理带来了新的难题。例如网约车对传统出租车行业的冲击，共享单车对政府投入的共享单车的冲击，外卖和快递对城市交通秩序的冲击，智慧停车系统对传统道路停车的承包商和私人收费者的冲击等。政府要在规划目标中，提出解决方案和治理措施，要通过包容性的政策，允许智慧技术在城市中按照市场的方法进行尝试，并把智慧城市的技术运用作为城市治理的规划目标来推广和实施。

编制智慧城市规划，不是政府要垄断技术和智慧资源，而是通过包容性的方法，为智慧城市的技术应用创造更好的发展空间。同时切忌采取主观的方式，通过行政命令式的手段强制推广，造成资源的浪费。企业根据市场的选择，采取的推广方式一定会考虑到投资和回报的关系，也会考虑到获得金融政策支持的可能。但是政府层面认为是好的智慧技术，不等于会有好的投资回报和推广普及的效果。原因在于出发点和认知上的差异，也在于自身利益诉求的不同。我们在调查中，常常会遇到一些政府官员对于某一项智慧技术大加赞赏，要求各级大力推广，但是由于与市场的需求没有准确的对接，一旦资金投出去后，必然会造成大量的浪费。例如充电桩的普及，应该也是智慧城市未来的发展方向之一。但是如果过早推广，或者在选择充电桩空间布局的时候，往往会严重地忽视市场的实际需求。毕竟这里有资金投入和收益的时间差，代表着金融资本的利用效率。这里也有投资空间选择不当导致的资金沉淀。如果交给企业和市场，这种选择以及投入的效率会大大地提高。

本文来源：财经杂志

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