以银行业金融机构因劳动用工被监管机关处罚看 金融机构的用工合规管理

本文作者

程 阳 

兰台律师事务所 高级合伙人

长期专注于公司、劳动法律事务领域，尤其在劳动法领域有很深的造诣。任北京市劳动与社会保障法专业委员会委员，北京市劳动与社会保障法学会劳动保障法分会理事

本文作者

杨丽秋 

兰台律师事务所行政法团队 

实习律师

以银行业金融机构因劳动用工被监管机关处罚看

金融机构的用工合规管理

经过公开检索，笔者收集了2017年1月至今近200份银行业金融机构因劳动用工被金融监管部门处罚的《行政处罚决定书》。对《行政处罚决定书》中认定的违法事实和处罚依据等进行归类、分析、研究后，笔者总结发现各地银行业金融机构因劳动用工不规范、用工管理制度未建立或有效实施等被处罚的情况并不少见，其中，最主要的处罚依据为《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条[1]规定的审慎经营规则以及第四十六条[2]的相关规定，处罚的违法事由相对多样。本文意在通过梳理银行业金融机构因用工被监管机关处罚的违法事由，进而对银行业金融机构在用工方面的合规管理提出更全面的思路。一、银行业金融机构因用工被处罚的主要类型及表现形式通过对近200份处罚决定书的梳理，以银行业金融机构因用工处罚的具体行为为标准，笔者把银行业金融机构因用工被处罚的情形分为四类。第一类，任职资格类重点是未经任职资格许可任命高级管理人员、高管兼职、未按规定查询适用从业人员处罚信息、代为履职超过许可期限等。如2019年7月，中国银保监会湛江监管分局因某银行未经任职资格许可任命高级管理人员作出罚款的行政处罚[3]，2018年12月中国银保监会广西监管局对某银行南宁分行作出的处罚决定中[4]，处罚事由之一为未按规定查询使用银行从业人员处罚信息。第二类，员工行为规范类常见的违规行为包括但不限于员工挪用客户资金、员工保管客户重要材料、员工违规办理贷款业务、员工参与民间融资、员工违规出借账户为客户发生资金往来、员工充当资金掮客等，基于员工有上述行为，银行业金融机构因对员工行为管理不到位，导致被处罚。如河南银保监局许昌分局因员工违规出借账户为客户过渡资金，于2019年6月对某村镇银行股份有限公司作出罚款的行政处罚[5]；因某农村商业银行股份有限公司的员工参与民间融资的违法行为，中国银监会湖州监管分局于2018年11月其他违法行为对其作出罚款55万元的行政处罚。[6]第三类，审慎经营（管理）类常见的与用工管理相关的违反审慎经营原则的主要违法事由有：未严格执行内部轮岗制度，部分重要岗位人员轮岗不到位、内控制度有漏洞、执行不严格（未对员工违法行为进行有效排查）、内控管理制度失效、理财业务违反审慎经营业务、绩效考评重经营轻管理等。如湖北银保监局因某银行未严格执行内部轮岗制度，部分重要岗位人员轮岗不到位，对其作出罚款人民币30万元的行政处罚[7]；2018年4月，许昌银监分局因某农商银行绩效考核重经营、轻管理连同其他违法行为共对其处罚款20万元[8]。第四类，其他违反监管规定的行为这类违规行为可能涉及银行业金融机构的方方面面，如劳务派遣工违规担任综合柜员，该类就属于用工方式类；未经银监会批准违规开展员工股权激励计划，该类属于具体员工激励手段类；安排企业代内部员工间接持有银行股份，该类属于违反银行业金融机构持股监管政策；未披露高级管理人员的薪酬信息，该类属于违反信息披露监管政策，等等。如中国银保监会于2019年7月3日对某银行股份有限公司作出的行政处罚[9]中，处罚事由之一为：劳务派遣工违规担任综合柜员；2017年12月中国银监会因某银行存在未经银监会批准违规开展员工股权激励计划、安排企业代内部员工间接持有银行股份、员工股权激励计划实施期间，员工自持部分和股权池部分的入股资金均为非自有资金等多项违法行为被处罚款和没收违法所得合计超过一亿六千万元[10]。二、关于银行业金融机构用工管理的监管要求综述按照本文第一部分的分类，笔者结合银行业的监管要求，对该四类的具体监管要求进行了梳理。(一) 任职资格1.高级管理人员任职资格的限制在银行业金融机构从业的董事（理事）、高级管理人员有比较明确的资质限制和要求，除《中华人民共和国商业银行法》第二十七条[11]的规定外，《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》第二章中对董事、高级管理人员的任职资格作出了进一步的限制和要求，根据《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》第十四条、十五条[12]以及《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》第七十八条[13]的规定，对于银行业金融机构而言，最基本的要求是在任命董事、高级管理人员等对机构经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的人员前，均应向金融监管机构提出任职资格审查，经过任职资格审查通过后再进行正式任命。另外，根据《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》第二十二条、二十三条[14]以及《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》第九十七条[15]的规定，在出现银行业金融机构的董事长（理事长）、行长（总经理、主任）及分支机构行长（总经理、主任）缺位的情形时，指定相关人员代为履职，需要及时向监管机构报告，且代为履职的期限不能超过6个月。总结起来，对于高级管理人员的限制包括：（1）需要限定的人群范围，即高管范围，部分监管政策不仅包括董事、高级管理人员，还包括其他对机构经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的人；（2）任职资格的限制；（3）任职程序；（4）缺位时的代为履职期限以及程序；（5）不得兼职。同时，一旦未经资格审查就进行董事、高级管理人员进行任命的，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第（一）项的规定，将至少面临十万元以上五十万元以下的罚款。2.商业银行工作人员的一般任职要求根据《中华人民共和国商业银行法》第五十二条第（四）项[16]的规定，无论是高级管理人员还是一般的工作人员，均不得在其他经济组织兼职。此外，根据《中国银监会办公厅关于印发银行业金融机构从业人员处罚信息管理办法的通知》第十一条、第十四条[17]的规定，银行业金融机构在招录人员过程中应与拟招录人员签署签订“个人处罚信息授权查询使用承诺书”并向监管机构查询，查询后再决定是否录用。总结起来，对于一般人员一方面要求入职时签署“个人处罚信息授权查询使用承诺书”并按要求向监管机构申请查询，另一方面不得在其他经济组织兼职，如未按照前述要求对员工及拟招用员工进行管理，则可能会因对员工管理不到位，被监管机关认定为违反了《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条和第四十六条第（五）项规定的审慎经营原则被处罚(二)员工行为规范关于员工行为管理的规定，常用的且作为行政处罚依据的主要有《中国银监会办公厅关于严禁银行业金融机构及其从业人员参与民间融资活动的通知》、《中国银监会办公厅关于落实案件防控工作有关要求的通知》（其中包括《关于加强案件防控，落实轮岗、对账及内审有关要求的工作意见》和《严禁柜台违规行为防范案件风险的工作意见》）、《中国银监会办公厅关于进一步加强银行业务和员工行为管理的通知》、《中国银监会办公厅关于加强银行业基层营业机构管理的通知》、《中国银监会关于印发银行业金融机构从业人员职业操守指引的通知》、《中国银监会办公厅关于加强银行业金融机构内控管理有效防范柜面业务操作风险的通知》，除此之外，根据业务类型和业务领域的不同，也存在与业务类型相关的其他要求，如：《个人贷款管理暂行办法》、《商业银行授信工作尽职指引》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《关于加强银行卡发卡业务风险管理的通知》、《关于规范金融机构同业业务的通知》、《商业银行理财产品销售管理办法》《关于加强理财及代销产品销售管理防范员工违规私售风险的通知》《中国银监会办公厅财政部办公厅 人民银行办公厅关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》等等。通过上述规定我们不难看出，对员工行为规范的要求实际包括两类规范，一类是常规业务的指引类或办法类规范，另一类是根据市场的情况出台的某类专项性的要求，而专项性要求通常是特定时期监管重点，银行业金融机构更应及时落实在具体工作和管理要求中。(三) 内部规章制度以及执行的审慎经营为遵循银行业金融机构审慎经营、有效控制风险的基本原则，与前述规范金融机构工作人员的相关规定相对应，根据《中国银监会关于印发商业银行内部控制指引的通知》的相关要求，为了做到合法合规地对员工进行管理，需要严格按照相关法律法规的要求制定行之有效的内部管理制度、排查制度等，在建立合理合法、行之有效的基础上，要严格按照制度的规定对员工进行管理，及时排查，及时妥善处理违规行为。否则将可能因为内控管理存在漏洞导致员工发生严重违规行为、内控制度管理不到位、对员工异常行为排查不到位，员工排查不尽责，流于形式等原因被认定为严重违反审慎经营的规则，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条和第四十六条第（五）项被处罚。我们梳理处罚时发现，违反该原则是处罚最多的原因之一，而该原则要想落地，不仅需要完备的制度，还需要制度的执行等，对银行业金融机构管理是一个重大的挑战。(四) 其他与员工管理相关的合规要求其他与员工管理相关的合规要求主要集中在公司内部人员、高级管理人员等的特殊要求，如通过员工不能通过其他企业代员工持股、薪酬制度及当年董事、监事和高级管理人员薪酬对外披露等，相关的规范主要有《中国银监会关于印发商业银行公司治理指引的通知》、《银行业金融机构绩效考评监管指引》、《中国银监会关于印发<商业银行稳健薪酬监管指引>的通知》《中国银行业监督管理委员会关于发布<商业银行与内部人和股东关联交易管理办法>的命令》、《关于规范金融企业内部职工持股的通知》等。上述规范均构成了银行业用工合规管理的要求，需要银行在招聘、任职等过程中予以落实，更需要通过建章建制，以及严格的制度执行予以落实。三、银行业预防因用工管理被处罚的应对意见（一）内部合规制度的建立和执行高管的任职、一般人员的招聘录用以及行为规范等，这些均需要通过内部制度的方式予以流程化和职责化，这样才能不至于让监管政策空挂。当然，制度的建立是一方面，制度的落地和执行更是保障不被处罚的重要因素。同时，通过上述梳理，我们发现，制度是广泛的，既包括一般的员工合规要求，也包括内部轮绩效考核，而内部轮岗和绩效考核等均与劳动法等有密切相关，需要劳动合同、内部制度等结合起来考虑和设计。（二）合规规范的体系化梳理通过本文第二部分的简要梳理，我们不难发现，银行监管机构对用工方面的合规管理散落在各类文件中，如果没有体系化的梳理，是很容易忽略一些监管的要求，尤其是特定历史时期的通知类监管政策。（三）动态监管政策的即时关注通过梳理这两年多的处罚决定，我们发现，不同时期以及不同地域范围内，金融监管机构的监管重点和监管领域一般较为集中，因此，关注监管部门最新的监管动态、通过用人单位所在区域内金融监管部门对于该地区金融机构作出的处理或处罚，可以大概判断监管重点，及时对内部人员进行排查、发现问题及时对违规人员作出处理，发现管理空白，要及时制定和晚上相关的制度，强化用工管理意识，以降低被监管机关处罚的风险。在日常为客户提供服务过程中，我们也发现，不少银行业金融机构合规管理和用工管理分属不同部门管理，由于部门职责的划分，与用工相关的合规问题不一定能及时落实在用工管理流程中。笔者希望通过这些处罚单的梳理，让大家对这个问题引起重视，换一个视角理解用工的合规问题。

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[1]《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条 银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。

前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。

银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。

[2]《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条 银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的；

（二）拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的；

（三）提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；

（四）未按照规定进行信息披露的；

（五）严重违反审慎经营规则的；

（六）拒绝执行本法第三十七条规定的措施的。

[3]参见湛银保监罚决字〔2019〕2号《行政处罚决定书》。

[4]参见桂银保监银罚决字〔2018〕1号《行政处罚决定书》。

[5]参见许银保监罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》。

[6]参见湖银监罚决字〔2018〕10号《行政处罚决定书》。

[7]参见鄂银保监罚决字〔2019〕37号《行政处罚决定书》。

[8]参见许银监罚决字〔2018〕13号《行政处罚决定书》。

[9]参见保监罚决字〔2019〕11号《行政处罚决定书》。

[10]参见银监罚决字〔2017〕30号《行政处罚决定书》。

[11]《中华人民共和国商业银行法》第二十七条 有下列情形之一的，不得担任商业银行的董事、高级管理人员：（一）因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，或者因犯罪被剥夺政治权利的；（二）担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的；（三）担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的；（四）个人所负数额较大的债务到期未清偿的。

[12]《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》第十四条金融机构董事（理事）和高级管理人员应当在任职前获得任职资格核准，在获得任职资格核准前不得履职。

第十五条 金融机构任命董事（理事）和高级管理人员或授权相关人员履行董事（理事）或高级管理人员职责前，应当确认其符合任职资格条件，并向监管机构提出任职资格申请。

[13]《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》第七十八条中资商业银行董事长、副董事长、独立董事、其他董事会成员以及董事会秘书，须经任职资格许可。

中资商业银行行长、副行长、行长助理、风险总监、合规总监、总审计师、总会计师、首席信息官以及同职级高级管理人员，内审部门、财务部门负责人，总行营业部总经理（主任）、副总经理（副主任）、总经理助理，分行行长、副行长、行长助理，分行级专营机构总经理、副总经理、总经理助理，分行营业部负责人，管理型支行行长、专营机构分支机构负责人等高级管理人员，须经任职资格许可。

中资商业银行从境内聘请的中资商业银行境外机构董事长、副董事长、行长（总经理）、副行长（副总经理）、首席代表，须经任职资格许可。

其他虽未担任上述职务，但实际履行本条前三款所列董事和高级管理人员职责的人员，总行及分支机构管理层中对该机构经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的人员，须经任职资格许可。

[14]银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》第二十三条   监管机构发现代为履职人员不符合任职资格条件的，应当责令金融机构限期调整代为履职人员。

代为履职的时间不得超过银监会相关行政许可规章规定期限。金融机构应当在期限内选聘获得任职资格核准的人员正式任职。

第二十四条 金融机构收到监管机构核准或不予核准任职资格的书面决定后，应当立即告知拟任人任职资格审核结果。

[15]《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》　第九十七条中资商业银行董事长、行长、分行行长、分行级专营机构总经理、管理型支行行长、专营机构分支机构负责人，中资商业银行从境内聘请的中资商业银行境外机构董事长、行长（总经理）、代表处首席代表任的职资格未获核准前，中资商业银行应当指定符合相应任职资格条件的人员代为履职，并自指定之日起3日内向负责任职资格审核的机关报告。代为履职的人员不符合任职资格条件的，监管机构可以责令中资商业银行限期调整代为履职的人员。

代为履职的时间不得超过6个月。中资商业银行应当在6个月内选聘具有任职资格的人员正式任职。

[16]《中华人民共和国商业银行法》第五十二条 商业银行的工作人员应当遵守法律、行政法规和其他各项业务管理的规定，不得有下列行为（四）在其他经济组织兼职。

[17]《中国银监会办公厅关于印发银行业金融机构从业人员处罚信息管理办法的通知》

第十一条　处罚信息供银行业金融机构在人力资源管理中使用，银行业金融机构在招录人员时应向银监会或派出机构申请查询有关处罚信息。

第十四条　银行业金融机构在查询拟招录人员处罚信息前，应与其签订“个人处罚信息授权查询使用承诺书”。

本期编辑：鞠海艳

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