2022年度我国行政垄断治理大事记和案件盘点
我国《反垄断法》专章对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称行政机关）滥用行政权力、排除限制竞争的行为（以下简称行政垄断）进行了规制，行政垄断治理是我国反垄断工作体系中的重要组成部分。2012至2021年，我国查处行政垄断案件345件——从案件数量上来看，高于同期查处的垄断协议、滥用市场支配地位案件的数量（277件）。[1] 2022年，我国反垄断执法机构在破除地方保护和市场分割方面有力有效，依法查处73件行政垄断案件，较上年增长59%。 [2]
为进一步观察2022年度我国行政垄断治理的情况，本文着眼于重要事件和典型案例两个方面，对公开信息进行梳理、统计和分析，识别其中规律性或有价值的内容，供感兴趣的读者参考。
一、2022年度行政垄断治理大事记
“2022年是反垄断和公平竞争政策实施迈向更高水平的一年”。在行政垄断治理方面，本文关注到包括但不限于下列的重要事件：
2022年
1月27日
《国务院关于印发“十四五”市场监管现代化规划的通知》（国发〔2021〕30号，成文日期：2021年12月14日）发布，提出“加大滥用行政权力排除、限制竞争执法力度”、“更好发挥公平竞争审查作用”等要求。2022年
3月25日
《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，提出“维护统一的公平竞争制度”“破除地方保护和区域壁垒”“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法”等要求。2022年5月
市场监管总局组织在天津等九省（市）开展公平竞争审查信息化建设等四项试点。具体包括；江苏省、重庆市：开展公平竞争审查信息化建设试点。
天津市、吉林省、上海市、浙江省、山东省：开展公平竞争审查会审试点。
安徽省、广东省：开展公平竞争审查举报处理试点。
浙江省、广东省：试点编制公平竞争指数。
2022年
6月24日
《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国反垄断法>的决定》通过并公布，并于2022年8月1日起施行。本次修改，新增“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”、“国家建立健全公平竞争审查制度”等内容。2022年6月24日
国家市场监督管理总局（国家反垄断局）、国务院反垄断委员会办公室会同有关部门和单位于2022年11月14日至18日共同开展首届中国公平竞争政策宣传周活动。竞争周期间，共举办各类宣传倡导活动100项。2022年
11月14日
至18日
《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国反垄断法>的决定》通过并公布，并于2022年8月1日起施行。本次修改，新增“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”、“国家建立健全公平竞争审查制度”等内容。2022年
2022年，市场监管总局部署在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动。市场监管总局分五批公布了63件专项行动执法案件。
2022年，各地区、各部门审查增量政策措施16.37万件，清理存量政策措施45.2万件，废止修订2.04万件。
完成2021年公平竞争审查督查，对督查发现的160项排除、限制竞争政策措施全部完成整改。 [3]
市场监管总局在内蒙古、辽宁、上海、安徽、重庆、陕西等六省（区、市）首次开展国家层面公平竞争审查第三方评估。
二、2022年度行政垄断执法案件盘点
本文梳理了市场监管总局竞争政策协调司网站公开的、2022年度办结的70件行政垄断案件，其中包括：个案单独公布的案件7件 [4] ，分五批次公布的2022年制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件63件 [5] 。以该70件行政垄断案件为样本，分别从执法机构、当事人、违法行为、涉及领域和处理情况等方面，对2022年度我国制止行政垄断执法情况进行简要分析。
（一）执法机构方面
以省级市场监管部门办理为主，涉及24个省； 湖南省市场监管部门办理的案件数量最多（12件），山东省、重庆市次之（均为5件）。
办结12件：湖南办结5件：山东、重庆办结4件：黑龙江、湖北、江西、宁夏办结3件：安徽、福建、广西、河南、辽宁、浙江办结2件：贵州、云南办结1件：甘肃、江苏、青海、陕西、上海、四川、天津、西藏、新疆
根据《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》（国市监反垄断〔2018〕265号），省级市场监管部门负责本行政区域内行政垄断案件的反垄断执法工作，以本机关名义依法作出处理。根据《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》第三条规定，市场监管总局主要负责查处下列行政垄断案件：（一）在全国范围内有影响的；（二）省级人民政府实施的；（三）案情较为复杂或者市场监管总局认为有必要直接查处的。
（二）当事人方面
1. 从行政级别角度
70件案件中，基本涵盖了省、市、县、乡人民政府及其所属部门。涉案当事人中，属于省级政府所属部门的案件2件，市级政府及所属部门的案件25件，县级政府及所属部门的案件42件，乡镇政府的1件。各级政府及所属部门的涉案情况如下：
涉案当事人中，级别最高的为厅级工作部门，包括：市场监管总局办理的甘肃应急管理厅在安全责任保险领域的行政限定交易行为，湖南省市场监管局办理的湖南省住房和城乡建设厅在建安责任保险领域的行政限定交易行为。下沉基层方面，到乡镇政府一级（上海市市场监管局查处的青浦区朱家角镇人民政府）。
此外，有9件案件的当事人为一级地方人民政府，包括：2个市人民政府，6个区县人民政府，1个乡镇人民政府。我们注意到，有4件案件当事人是通过地方政府办公室印发文件的形式实施相关行为，其中：甘肃省市场监管部门（当事人：白银市人民政府）、河南省市场监管部门（当事人：鹤壁市人民政府）、陕西省市场监管部门（当事人：安康市汉阴县人民政府），发文单位为政府办公室、直接查处的当事人均为该地方政府，仅云南省市场监管部门直接查处的是政府办公室（当事人：丽江市古城区人民政府办公室）。对此，我们认为，政府办公厅（室）属于政府内设机构和办事机构，除依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能外，并不独立对外行使行政管理职权，不宜作为行政执法或行政诉讼案件的当事人 [6] 。
（三）违法行为和法律适用
1. 新旧法适用推测是以案件办结时点为分界
69件案件中 [7] ，共有9件案件的立案调查时间晚于2022年8月1日，均适用2022年修改后的《反垄断法》（以下简称新法；与此相对应，修改前的简称旧法）予以规制。
立案调查时间早于2022年8月1日前的60件案件，有9件案件适用新法。以宁夏市场监管部门办结的银川市教育局行政垄断案、中卫市中宁县教育体育局行政垄断案为例，当事人的行为均发生于2019年，立案时间均为2022年6月27日，均涉及校园安防领域行政限定交易行为，但前案适用的是旧法、后案适用的是新法。再结合该60件案件的公布时间（均为2022年11月18日后公布），我们推测新旧法律的适用是以违法行为查处终结（案件办结）的时点为分界。
结合上图所示，有以下特点值得关注：
（1）限定交易案件占比最高、制定排除限制竞争规定案件次之。在70件案件中，其中45件被认定构成“行政限定交易行为”（旧法第32条、新法第39条），数量最多、占案件总数的64.29%；另有14件案件被认定构成“制定含有排除、限制竞争规定内容的行为”（单独适用旧法第37条或新法第45条），占案件总数的20%。
（2）旧法第37条（新法第45条）在多件案件中被同时适用。有19件案件，除了适用《反垄断法》第五章的其他规定外，还同时适用旧法第37条（新法第45条）“不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。实践中，行政机关的很多行为都是通过“制定规定”的形式作出，因此，在行政行为构成其他违法情形的同时，一并认定构成“制定含有排除、限制竞争规定内容的行为”，并无不当。
（3）个别案件存在竞合情形。比如：在广西自治区市场监管局办理的博白县应急管理局行政垄断案中，广西自治区市场监管局认为，当事人要求博白县7家烟花爆竹批发公司按照划定区域配送，划分博白县烟花爆竹销售市场，妨碍了商品自由流通，限制了烟花爆竹批发企业自由配送经营的权利，妨碍了该县烟花爆竹批发和零售市场公平竞争。上述行为违反了《反垄断法》第三十三条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为”和第三十六条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为”的规定。
（4）关于新法40条的适用。70件案件中，有2件案件适用的是2022年《反垄断法》修改时新增的第四十条，即行政机关不得以协议等方式妨碍市场准入或实行不平等待遇。分别是：黑龙江省市场监管局办理的牡丹江市城市管理综合执法局行政垄断案和佳木斯市城市管理综合执法局行政垄断案。两案均是当事人与企业签订合同，约定只由该企业提供本市共享单车市场服务，排除、限制了其他具有相应资质和服务能力的企业参与本市共享单车市场的竞争，剥夺了消费者的自主选择权，构成新法40条规定的违法行为。
（四）涉及领域
从案件涉及领域来看，2022年度的案件具有以下特点：
（1）民生领域的案件数量占比大。无论是案件数量较多的医疗卫生、交通出行、教育、保险等领域，还是其他案件所在的燃气安装和配送、广电安装等领域，均与民生息息相关。我们注意到，2023年2月9日召开的全国市场监管系统反垄断工作会议也是民生领域反垄断执法专项行动部署会，在明确2023年重点任务的同时，部署了民生领域反垄断执法专项行动。民生领域的反垄断执法，既应当包括对经济性垄断的执法，也可以包括对行政垄断的执法。
（2）部分省市“发现一案、治理一片”。部分省级市场监管部门在查处行政垄断案件时，可能对辖区内不同主体涉及的同一领域问题进行处理。比如，湖南省市场监管局查处了6件健康体检领域的案件、2件公立医疗机构采购领域的案件，当事人多为辖区内各地卫生健康主管部门。对于这一现象，从执法角度观察，可以体现“发现一案、治理一片”的群体效应，有助于在区域内更大范围地制止特定领域的行政垄断行为，保障相关行业或领域的市场公平竞争。而从行为实施角度反思，区域内多个行政机关实施了相同或类似的违法行为，是否存在涉案主体之间的跟随、仿效行为，还是存在其他原因，值得深思。
（3）共享单车治理问题突出。70件案件中，有6件案件涉及共享单车领域。其背景和违法情形基本是：行政机关为了解决共享单车的投放和运营管理问题，通过招投标或其他方式确定特定经营者为本地的共享单车投放和运营主体，并且签署相关协议、明确一定的期限，在期限内排除其他经营者进入相关市场。上述做法，限制了其他具有相应资质和能力的经营者进入区域内共享单车市场参与竞争，剥夺了消费者的自主选择权，其违法性毋庸置疑。2022年10月，国家发展和改革委通报的《违背市场准入负面清单典型案例及处理情况（第4期）》中 [9] ，23件典型案例有15件涉及共享单车领域，成为违反市场准入负面清单制度的重灾区。如果抛开其他因素辩证地看待该现象，行政机关的做法接近于按照“特许经营”思路来对共享单车进行管理，对此理论有必要进一步研究和澄清。
（五）处理情况
综合法律规定 [10] 和公开信息来看，70件案件的处理情况大致可以区分两种情形：
一是发出行政建议书。其中7件案件，执法机构向实施违法行为的行政机关的上级机关发出了行政建议书，建议书内容主要包括：（一）责令停止违法行为；（二）建立健全公平竞争审查制度；（三）加强对后续行为的监督与指导。
二是整改并按程序结束调查。其余63件案件分别提及了当事人采取的整改措施。虽然具体整改措施根据不同违法行为存在一定差别，但主要内容包括：停止违法行为，落实公平竞争审查制度，全面清理规范性文件等方面内容。63件中有5件案件的公开信息列明了执法机构“按程序结束调查”；其余58件案件虽未列明是否结束调查、但同时也未提及发出行政建议书，合理推测该等案件应当也是“按程序结束调查”处理。
2月9日的全国市场监管系统反垄断工作会议提出，“推动行政性垄断监管执法提质增效，加强滥用行政权力排除、限制竞争执法”。随着公平竞争审查制度等制度供给不断丰富，反垄断执法朝着精细化和常态化方向发展，行政机关和市场主体、社会公众的公平竞争意识不断加强，行政垄断问题将得到进一步的有效治理。
注释
[1] 数据来源：中国市场监管报《以公正监管保障公平竞争——十年来我国加强和改进反垄断执法综述》。。[2] 数据来源：“市说新语”微信公众号《一图读懂2023年全国市场监管系统反垄断工作会议》。
[3] 信息来源：“市说新语”微信公众号《一图读懂2023年全国市场监管系统反垄断工作会议》。
[4] 该7件案件包括：2022年1月5日公布的1件、2022年2月9日公布的1件、2022年2月25日公布的2件、2022年3月公布的3件。该等案件分别于2021年10月、11月立案，公开信息无法确定办结时间。为统计便利，均视为2022年案件处理。[5] 根据市场监管总局竞争政策协调司网站的信息显示，2022年，市场监管总局部署在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动。市场监管总局分别于2022年6月、7月、11月中旬、11月下旬以及2023年1月中旬分五批次公布了部分专项行动执法案件，合计63件。[6] 参考：《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》（〔2015〕行他字第32号）、《最高人民法院关于政府法制办公室是否具备行政诉讼被告主体资格问题》（〔2017〕最高法行他318号）等相关规定。[7] 江苏省市场监管部门查处的常州市住房和城乡建设局在建安责任保险领域的限定交易、制定含有排除、限制竞争内容的规定行为，因未公布立案调查时间，故未列入本表统计。[8] 部分案件除了定性为“行政限定交易行为”外、还同时适用旧法第37条或新法第45条“制定含有排除、限制竞争规定内容的行为”进行评价；部分案件还涉及竞合的情形。为了统计便利，每件案件仅按其最直接相关的违法情形进行认定。[9] 信息来源：中国政府网。[10] 《反垄断法》第六十一条第一款 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。
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