参考！行政处罚执法文书送达全攻略
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行政执法中，执法文书的送达一直是一个难题，无效送达将直接导致行为无效，而有些新手对送达的方式理解不透，因而在实践中出现了一些错误，为此，笔者根据《行政处罚法》和《民事诉讼法》及有关司法解释，制作了这份送达攻略，供执法新手参考。
在行政执法中，如果相对人是配合行政机关的，则执法文书的送达并不存在障碍；如果是下落不明的，采用公告送达也不存在障碍；然而对于故意拒收者，由于行政机关并不能采用强制签收的方式，就造成了诸多送达难题，而无效送达则会造成行政行为无效的法律后果，本文将带你一起探讨如何破解送达难题，实施有效送达，理清送达过程中存在的认识误区。
一、送达方式的法律规定
《行政处罚法》第六十一条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。”
实务要点分析：
1. 本条是行政处罚中关于送达的根本规定，虽然它规定的只是《行政处罚决定书》，但行政执法过程中的其他执法文书的送达，也要按此规定执行。
2. 当场交付当事人，是首要方式，这里的“当场”，并不是一定要在违法行为的现场或者某个特定的现场，而是要求送达人员与受送达人“面对面”，即直接送达。
3. 行政机关做出决定时，当事人在场的情况下，宣告后即时交付当事人，送达完成，多发生于当场处罚。
4. 当事人不在现场的，应当7日内送达，这里的“7日”，首先根据行政处罚法规定，是指的是工作日；其次，指的是自做出决定到实施首次送达行为的期间，即自做出决定之日起7日内做出送达动作，而不是要求7日内送达完成。举例而言：邮寄送达的，应当在7日内将执法文书交付邮政部门；公告送达的，应当的7日内进行公告等等。
5. 这里要注意的是行政处罚决定书的落款日期应当是行政处罚决定的做出日期（与行政机关负责人的批准日期相同，实务中很多同志往往把打印日期作为落款日期，与负责人批准日期不符，这是错误的），当天不算，第二天即7个工作日的起算日期，七日内做出相应的首次送达动作，倘若案卷材料显示首次送达动作记录的日期与决定书的落款日期间隔大于7天，则属于送达期间违法，会导致无效的后果。
之所以说是七日内做出首次送达动作，原因在于直接送达可能出现送达不能而转换送达方式的情况，邮寄送达可能出现延误（比如受疫情影响），公告送达则有更长的期限，所以，只要七日内做出送达动作，即符合规定。
6. 明确了非现场送达的具体规定按《民事诉讼法》规定执行，包括了相关司法解释中的规定。
二、《民事诉讼法》规定的送达方式及位阶
行政处罚法规定了非现场送达的规则是《民事诉讼法》中关于送达的规定，固然各个行政执法部门多制定了自己的执法程序，如《市场监督管理行政处罚程序规定》等，但其中关于送达方式的规定，还是以《民事诉讼法》的规定为母本，至多将送达范围扩大到所有执法文书，同时对送达方式进行一些细化，因此，我们的分析以《民事诉讼法》的规定为准。具体送达方式之间，有不同的送达位阶，上一个位阶的方式不能送达或送达困难的，方可适用下一个位阶的送达方式，全部送达方式均不能送达的，方可公告送达。
（一）第一位阶的送达方式是直接送达和电子送达，即“面对面”送达。
直接送达的实务要点分析
1. 谁是合格的受送达签收人：
受送达人是公民的，合格签收人是本人、同住的成年家属、签署委托书并明确委托权限的代理人。需要注意的是同住的成年家属不包括个体工商户的员工，而且只有在直接送达时其本人不在的情形下，方可交其同住的成年家属代收；实务中就要注意取得关于同住的证明材料和成年证明材料，比如对个体工商户中的家庭成员参与经营，如果案件调查中已取得共同经营的家庭成员证明，在当事人不在时，由参与经营的家庭成员签收，也是合法的。比如在一起无照经营案件中，在对当事人进行询问调查中，可以询问一下店内员工几人？与当事人的关系？如果出现夫妻、父母、成年子女等，是可以视为同住的成年家属，而其他亲戚关系则不可以认为是家属关系。
受送达人是法人或其他组织的，合格签收人是法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人（包括委托代理人和内设负责收发的部门、人员）。其中收发部门由于难以取得相关机构设置的证明文件，一般适用于邮寄送达的方式，接受邮政部门送达相关邮件的，可以视为当事人负责收发的部门或人员。如果有证明材料，也可适用于直接送达文书的签收。
2. 实务难题之一：受送达人拒绝签收怎么办？
实务中，经常会出现受送达人拒绝签收的情况，比如个人拒绝签收，法人见不到法定代表人，也无合法的代收人等等，从而出现送达困难。在这种情况下，如果能够见到合格的签收人，可以邀请证人见证，也可以采用拍照、录像等方式，记录送达过程（注意拍照录像应当清晰显示送达要素），将文书留在受送达人的住所，即视为送达。
这里需要注意的是见证人资格：根据《民事诉讼法》规定，合法的送达见证人有两类：一是基层组织代表，即政府部门中的办事处、居（村）委会的工作人员；二是当事人所在单位的代表，一定是与当事人有直接身份隶属关系或直接工作的单位的代表。代表是指受单位指派作为见证人的工作人员（未经单位同意的个人行为无效），其他人员则不具备送达见证人的资格。此情形下应当在送达回证备注中注明见证人身份来源及单位指派过程。除此之外的单位、组织和个人是不能作为送达见证人的。
如果合法送达期间内见不到合格的受送达人，应当记录直接送达不能的过程，视为无法直接送达，采用下一个位阶的送达方式。
3. 实务送达难题之二：异地送达可否直接认为直接送达存在困难。
这个问题并没有明确的法律规定，但是通过公开的司法判例，主流的法院观点是从执法成本和效率出发，异地送达是可以认为是直接送达存在困难，因而采用邮寄送达或委托送达方式的。
但这个异地，究竟应该从哪个级别的行政区域来判断，却没有明确的标准，笔者认为还是要根据事实情况进行判断，即以执法成本和行政效率为总体原则，以地市级行政区域为一般判断标准，结合送达机关与受送达人的距离进行综合判断。例如送达机关位于两省（市）交界处，受送达人虽然是异省（市）企业，但距离很近，还是应当采用直接送达的，因为法律规定的送达首选方式就是直接送达。
这里还有一个问题，是最容易被忽视的：异地送达可以视为直接送达存在困难，但决不构成无法送达，如果因为直接送达存在困难而采用的邮寄送达或委托送达而无法送达的，还是要克服困难，进行直接送达，而不能径直采取公告送达的方式，因为公告送达的前提是其他方式无法送达，而不是送达存在困难，这是最容易出现送达错误的地方，在下步公告送达部分，我们再详细解释。
电子送达的实务要点：
电子送达方式是适应时代发展和提高效率的需要，而通过《行政处罚法》和《民事诉讼法》确立的新的送达方式，其实质还是直接送达，只不过表现形式为数据电文而已，实务中的要点是：
1. 应当取得当事人的同意，以主动申请或签署送达地址（方式）确认书的方式进行授权；
2. 所发送的应当是加盖公章的不可更改的电子数据；以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期；
3. 发送电子数据，同一文书原则上只采取一种电子送达方式，如果送达后无法确认该种方式送达效力的，可以继续采取其他当事人认可的电子送达方式。
4. 发送工具：采取即时通讯工具送达的，应当通过官方微信、微博等账号发出，并在系统中留痕确认，生成电子送达凭证；如尚未建立统一送达平台或账号，可以按下述发送方式。
5. 采用传真、电子邮件方式送达的，送达人员应记录传真发送和接收号码、电子邮件发送和接收邮箱、发送时间、送达诉讼文书名称，并打印传真发送确认单、电子邮件发送成功网页，存卷备查。
6. 采用短信、微信等方式送达的，送达人员应记录收发手机号码、发送时间、送达诉讼文书名称，并将短信、微信等送达内容拍摄照片，存卷备查。
7. 以短信方式送达的，首选发送指向执法文书的网址链接（适用于送达机关已建立送达平台的情形）；也可直接将文书内容编辑为短信发送，但应提前电话告知受送达人，通话录音及短信电子存根存卷备查。彩信作为一种付费服务，发送彩信送达，应当取得当事人的同意。
8. 如果当事人在接收电子送达后提出需要纸质文书，行政机关应当提供纸质文书；
（二）第二位阶的送达方式是邮寄送达或委托送达。
这两种方式是并列关系，根据具体情况选择适用。邮寄送达应当通过邮政部门的中国邮政方式进行，根据所送达的文书种类选择平信、挂号、EMS等形式，绝不可使用其他快递形式；委托送达应当委托异地同行进行送达，即委托机关与被委托机关是同一个部门，不可委托其他机关进行送达。这是一般要求，实务中需要注意的是：
1. 及时索要回执或查询保存送达记录，作为送达证明入卷。
2. 邮寄的地址的确定：首先按当事人签署的送达地址确认书载明的地址送达；如果没有签署送达地址确认书，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址；法人或者其他组织、个体工商户以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。
3. 邮寄送达退回时，要正确区分不能送达的原因，如果邮政部门退回原因是“查无此人”，要检查邮寄地址是否正确有效，错误的，及时纠正，重新寄发；确认无误的，应当联系当事人及其委托代理人，确认新的送达地址；如果既不能联系到当事人，该地址也确实查无此人，则可以认为无法邮寄送达；同时，受送达人是个人的，如果满足此种情形，可以同时认为无法直接送达，而采用公告送达方式（法人则不可做出这样的认定）。如果退回原因是“拒收”，则直接证明无法邮寄送达。
4. 如果当事人签署了送达地址确认书，但邮件却被退回，如果是因为受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、送达地址变更未及时告知行政机关、未告知代收人等原因，则文书退回之日视为送达之日。（参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》）。
5. 委托送达时，如果受委托机关不同意接受委托，可以放弃这种方式；如果受委托机关无法送达，可以参照邮寄送达不能的处理，分“下落不明”“拒收”进行处理，不再赘述。
6. 邮寄送达或委托送达出现当事人不在原地址情形的，应当按照下文公告送达的前提之无法送达要求进行调查，以尽到调查义务，确保公告送达符合法律规定。
（三）法定转送达
主要指的是受送达人因特定情形而出现的特定送达，主要有两类情形：受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。受送达人被监禁的，通过其所在监所转交。这里的受送达人包括个人和法定代表人、负责人。
（四）公告送达
公告送达制度的价值在于保证当事人的诉讼请求不因无法送达而导致救济权利的缺席。是行政机关为了程序正义与程序合法而在执法公正和行政效率间作出的平衡选择，事实上，用公告送达方式实现实际送达的可能性极低，在实务中需依法谨慎运用，以免造成对当事人诉讼权利的损害。在行政机关完成关于送达的尽职调查之前，草率的进行公告送达是不合适的。
公告送达的形式一般是在行政机关公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。公告方式，从保障当事人权利的角度说，应当以尽可能让当事人知晓的方式进行公告。
实务中的要点难点问题是：
1. 要准确把握公告送达的前提条件，只有“当事人下落不明”“其他方式无法送达”这两种情形下，方可使用公告送达方式，那么它的核心问题就是这两种情形的判断标准：
当事人下落不明的实务的判断标准：对公民个人来说，下落不明是指下落不明是指公民离开最后住所地没有音讯的情况，这是一个很严苛的判断标准，需要有关机关提供相关证明，而不能执法人员说联系不到，就是下落不明，或者说某种送达方式无法送达，就认为是下落不明。下落不明常见的证明形式是法院宣告公民失踪的生效判决书、公安机关出具的当事人下落不明的证明、当事人所在的村（居）委会出具证明等。当事人下落不明的，无需经过其他送达方式，即可公告送达。法人和其他组织的公告，因其送达签收人还是公民个人，而一般不适用下落不明。
其他方式无法送达的实务判断标准：可以总结为一句话，就是直接送达、邮寄送达和委托送达、电子送达均无法送达。在实务中，公告送达被复议诉讼机关判定为无效送达的情形大多是行政机关未能证明其它方式无法送达，那么是不是一定要将这几种送达方式全部使用一遍后才可以说其它方式无法送达呢？答案是不一定。那应该如何把握呢？
首先，直接送达不能送达与直接送达存在困难是两个标准：一般来说，直接送达的尽职送达包括：一是通过当事人经常居住地居住或登记的经营场所进行送达（包括由其同住的成年家属签收），这里的住所一般指行政机关掌握的当事人经常居住地，而非身份证住所；二是通过行政机关调查掌握的电话等联系方式等联系当事人进行送达；三是通过当事人的近亲属等联系当事人进行送达；四是法人或其他组织不在原址经营的，通过有关公示信息、网站等查询新的经营地址进行送达；五是其他必要的手段。这些手段，应当根据案卷材料，以送达机关尽到法定调查手段所能够掌握的信息为限，只有尽到送达责任，才能说无法直接送达。
而直接送达存在困难的标准则要低得多：它并不要求开展更多的调查，只要直接送达存在一定程度的困难，就可以说直接送达存在困难，而采用其他送达方式。比如疫情管控影响、异地送达等情形。
这里最容易犯错的地方就是：倘若因直接送达存在困难，而采用了邮寄送达或委托送达等方式，而这些方式又无法送达的，行政机关并不能证明无法进行直接送达而直接进行公告送达。
所以实务中的要点在于：变更送达方式时的审批理由和证据是核心，如果是无法直接送达，然后采用邮寄送达或委托送达，再次送达不能时，可以认为是其他方式无法送达而进行公告送达；如果是因为直接送达存在困难而采用其他方式送达，当其他方式无法送达时，依然要回到直接送达手段上来。以常见的异地送达为例：没有经过直接送达，邮寄送达拒收，是不能直接采用公告送达的。
其次，判断其他方式无法送达，并不是通常所谓的“穷尽送达方式”，“穷尽”一词赋予了行政机关过度的送达责任，包括常见的“穷尽调查手段”等等，关于“穷尽”的话题，我们以后再专门讨论。其实我们归纳一下法定送达方式的性质就可以发现，法定的送达方式有三类：面对面送达（包括直接送达、委托送达、转送达）、邮寄送达、电子送达三类，其中电子送达需要以当事人同意为前提，可以从送达不能的情形中排除，转送达也可以排除，那么公告送达的情形只剩下两种：直接送达不能+邮寄送达不能、直接送达不能+委托送达不能。
当然，直接送达不能+邮寄送达不能+委托送达不能也是公告送达的充分情形，但不是必要情形。是因为从送达性质上说：直接送达和委托送达都是面对面送达；从送达位阶上说，邮寄送达和委托送达是一个位阶且是并列关系。
三、实务送达策略
通过上述分析，可以总结实务送达的要点：
1. 尽可能的直接送达，如果直接送达（包括电子送达）确实不能送达，留下证据支持，填制有关事项审批表，载明无法直接送达，转为邮寄送达或委托送达，如果直接送达存在困难，照此办理，并载明困难原因，
2. 邮寄送达或委托送达不能时，根据直接送达情况决定处理方式，无法直接送达的，可以经审批后进行公告送达；直接送达存在困难的，恢复直接送达方式，确实有无法送达的，可以公告送达。
3. 变更送达方式，切记进行审批并有相应的证据支持，以免在复议诉讼中出现问题。
4. 电子送达由于快捷有效，应该是首选的送达方式，在案件调查之初，当事人未产生抵触情绪时，就应当让当事人签署送达地址确认书，确认电子送达方式，以便于为日后的送达创造有利条件。
5. 具体送达注意事项，前文已有详细分析，不再赘述。
作者 | 王延武
来源 | 市监说
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 陈颖
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品