探讨！困惑基层良久的“问题豆芽”法律适用问题如何解？
在销售的豆芽中使用6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠，俗称“无根水”是被禁止的行为，对此问题的处置一度在涉刑方面争议颇大，今天我们仅探讨行政法律责任。
禁止规定主要来源于《国家食品药品监督管理总局、农业部 国家卫生和计划生育委员会关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告(2015年第11号)》的规定：“6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物质作为低毒农药登记管理并限定了使用范围，豆芽生产不在可使用范围之列，且目前豆芽生产过程中使用上述物质的安全性尚无结论。为确保豆芽食用安全，现重申：生产者不得在豆芽生产过程中使用6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物质，豆芽经营者不得经营含有6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物质的豆芽。”
关于销售的豆芽使用6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠的法律定性和处罚，主要有以下四种观点：
第一种观点：把6-苄基腺嘌呤等作为非法添加物，违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条规定：“禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的”，依据《食品安全法》第一百二十三条第一款第一项处罚。此项在《食品安全法》对应的禁则是：“第三十四条 禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(一)用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品。”
第二种观点：销售的豆芽使用6-苄基腺嘌呤等违反《农产品质量安全法》第三十三条第一项规定：有下列情形之一的农产品，不得销售：（一）含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的；依据《农产品质量安全法》第五十条的规定：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。
农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。
农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。
农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的，责令改正，处二千元以上二万元以下罚款”处罚。
第三种观点：销售的豆芽使用6-苄基腺嘌呤等违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第二项：“禁止销售下列食用农产品：（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的；”依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第二项 （即农残超标条款）处罚。
第四种观点：上诉行为违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第十三项规定：“禁止销售下列食用农产品：（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的。”依据《食品安全法》第一百二十四条第二款兜底条款进行处罚。
对于销售的豆芽使用6-苄基腺嘌呤等行为，笔者同意第四种观点，原因分析如下：
（一） 三部门公告(2015年第11号)规定：“6-苄基腺嘌呤等作为低毒农药登记管理并限定了使用范围，豆芽生产不在可使用范围之列，且目前豆芽生产过程中使用上述物质的安全性尚无结论。”由此可知，6-苄基腺嘌呤等属于农药范畴，只是不能在豆芽生产中使用（即属于超范围使用农药），性质与使用吊白块、苏丹红等工业原料有明显毒害性被明确划归为非法添加物质不同，不能直接定性为非法添加物。且其作为低毒农药的危害性是明显小于《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项规定中所述“剧毒、高毒农药”的。因此，第一种观点不适用。
（二）《农产品质量安全法》第二条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”
《食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”
《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款规定：“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”
从相关法律界定可知，农产品分为食用农产品和其他非食用农产品。非食用农产品的生产销售环节以及食用农产品的生产环节归《农产品质量安全法》规制，而食用农产品的市场销售环节则归《食品安全法》特别调整。为此食药监总局才在《食品安全法》的规定下出台了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》来对食用农产品市场销售环节进行具体规定。豆芽作为食用农产品，其自然也应分为生产种植环节和销售环节。而执法实践中，多为个体工商户小作坊制作并销售的豆芽抽检不合格。在此种情况下，该个体户兼具生产销售两种角色，其销售豆芽的行为应划归为《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》来调整，其生产的行为则由《农产品质量安全法》来规制。和市场监督部门职责挂钩的是其销售行为。
（1）其生产种植行为适用《农产品质量安全法》第三十三条第五项：“有下列情形之一的农产品，不得销售：（五）其他不符合农产品质量安全标准的。”（因为6-苄基腺嘌呤等不是国家普遍禁止使用的农药，只是不能在豆芽种植中使用，因此不适用该条第一项）。依据《农产品质量安全法》第五十条：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。
农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。
农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。
农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的，责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。”该法条对个体户种植豆芽不在农产品批发市场售卖有漏洞，且该法条还包含非食用农产品销售的处罚。
（2）其销售“问题豆芽”的行为（即销售的豆芽超范围使用农药），应适用《食用农产品市场销售监督管理办法》第二十五条第十三项：“禁止销售下列食用农产品：（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的。”转《食品安全法》第一百二十四条第二款兜底处罚。理由如下：
通过上述各法律职责划分，可知国家对问题食用农产品的生产和销售的危害程度认定及相应处罚力度是有区别的。在农产品的生产种植环节，由于受气候、土壤、环境污染等多种因素的影响导致农产品（含食用农产品）的质量可能出现不达标的情况，但作为食用农产品而言，主要的危害来自于其销售行为，且《农产品质量安全法》的处罚条款还包含其他非食用农产品（如棉花）等不合格情况的处置。因此，食用农产品的生产种植环节的处罚相对于销售环节来说要轻。
其次，销售“问题豆芽”（超范围使用农药）的行为的危害程度和《食用农产品市场销售监督管理办法》第二十五条第二项“（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的；”（即超限量使用农药致农残超标）是相当的，符合法律规范意图。因此，第二种观点不适用。
（三）销售“问题豆芽”的行为定性是超范围使用低毒农药。6-苄基腺嘌呤等是不允许在豆芽种植中使用，而非允许使用但使用剂量超标以致农残检测超标情形（即《食用农产品市场销售监督管理办法》第二十五条第二项情形）。因此，第三种观点不适用。
综上所述，销售“问题豆芽”应适用《食用农产品市场销售监督管理办法》第二十五条第十三项：“禁止销售下列食用农产品：（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的。”转《食品安全法》第一百二十四条第二款兜底处罚（即适用第四种观点）。
作者 | 鹰潭市市场监督管理局 郑重
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 陈颖
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品