探讨！“证照分离”的改革成效、现存问题和工作建议
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深化“证照分离”改革成效、存在问题和工作建议——以北京市海淀区为例
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2021年7月1日，按照《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》(国发〔2021〕7号)要求，北京市出台《北京市关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的工作方案》（京审改办发〔2021〕5号），按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式，进一步深化对涉企经营许可事项“证照分离”改革。笔者以北京市海淀区为例，分析改革成效、存在问题，并结合基层工作实践，提出工作建议。
一、海淀区证照分离改革成效显著
2021年7月，海淀区同步跟上全市深入开展“证照分离”改革步伐，以市场主体需求为导向，持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步营造了稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境，推动全区经济高质量发展，改革阶段性成效显著。
截至2022年12月，全区23个部门243个政务服务事项已实行“告知承诺”，累计办件量达16.1万余件，发出全市首张证照合一营业执照、首例药店领域五证联办证照，发出全国首张加载“市场主体身份码”的营业执照。1675个区级事项实现全程网办，除保密等特殊情形外，区级事项全程网办率达到100%，实现224类电子证照市级联调使用，区“一网通办”平台累计网上办理量1.2万余件。同时，海淀区入选“国家区块链创新应用试点”，成北京市唯一获批的地区，实现609个“区块链＋政务服务”应用场景落地，其中148个线上落地事项平均减少办事人提交材料40%以上，87个事项实现全程网办，60个事项实现“只跑一次”，场景陆续上线以来总办件量达5.1万件，证照调取量达9.9万次。
二、推进“证照分离”改革任务中存在的问题
（一）部分重点改革方式相关法律法规支撑不完善
“简化审批，实行告知承诺”是“证照分离”改革中一项重要改革方式，也是提高登记效率和便利化的一项重要举措。从法律层面看，告知承诺制被正式写入2020 年1 月1日实施的《优化营商环境条例》，作为“证照分离”改革的一项配套举措。但根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二、三十四条规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式是行政机关受理、做出行政许可决定的前提条件之一。而“证照分离”改革中告知承诺制的推行，将前述前提条件后置，行政机关可以“规避”法律为其设定的实质审查义务，转而通过申请人的承诺免除自身审查责任。从结果上来看，即使申请人实际上不符合法定的许可条件，也可能获得许可，从事法律本来禁止其从事的行为，告知承诺制度与《中华人民共和国行政许可法》之间的冲突就此显现，面临着形式合法性不足的困境。如一些不法分子钻空，通过虚假承诺开设公司或办理许可，既让真正遵纪守法的人受到损害，也一定程度增加了监管的难度与强度。
（二）事中事后监管相关举措尚不完善
目前违反告知承诺制虽已明确应当撤销许可，但如何适用和如何撤销，上级相关主管部门均没有具体指导意见，存在一定的风险；事中事后监管举措应当按照“一事项一办法”细化，但目前的监管举措大部分是笼统性的，没有详细标准。全靠基层部门自己摸索制定事中事后监管方案，一旦出现纠纷，监管方案很难保障执法人员的执法合法性。其次，这些监管方案如果只是“纸上谈兵”没有经过实践检验，实用效果不佳也会影响改革进程。
（三）登记双告知制度完全落实难度仍较高
一方面系统缺陷导致数据推送不完整，目前的双告知系统主要针对后置告知事项进行推送，但有部分“证照分离”事项不属于后置审批事项，例如“公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查”，也没法通过规范的经营范围进行精准下发，就很难进行数据推送。另一方面，仍旧存在着告知市场主体办理相关行政许可事项信息不精准、不到位、不严谨等问题，也存在相关后续职能部门在平台上认领信息、反馈信息不及时等问题。如部分市场主体在设立之前对所从事的行业许可审批条件不知晓不掌握，盲目申领营业执照，甚至已经启动了经营场所装修改造等活动，待办理许可审批时却发现达不到许可条件，无法领取许可证，如果其开展经营会出现无证经营的违法现象，如果不经营则前期投入的时间和资金就打了水漂。
（四）违诺失信联合惩戒机制亟待完善
一方面，当前对违反告知承诺制的失信惩戒力度较轻，与其造成的社会危害不相称。对于违诺后的惩戒，目前只从信用监管层面将违诺人列为虚假责任人，而在法律层面，对违诺人需要承担的法律责任以及由哪个部门去依法执行均未进行明确。另一方面，企业信用信息公示系统公示企业在履行职责过程中产生的行政许可、行政处罚等信息，但信用信息交换后，难以切实利用信息进行监管。单部门“单相思”，一般的信用监管约束力有限，使得联合惩戒不足。
三、工作建议
（一）明确告知承诺制合法性
建议及时修订《中华人民共和国行政许可法》，将行政许可告知承诺制度写入法律，从适用告知承诺的情形、核查程序和办法、违反承诺的后果等方面进行具体规定，将此项制度创新予以法定化，从顶层设计赋予行政许可告知承诺的刚性，使制度更具有操作性。
（二）推进改革法治化保障建设
一是强化政策解读，做好改革风险防控。针对涉及的法律问题，邀请专家进行法律解读，做好答疑解惑工作。加强工作指导，制定风险防控措施。二是强化文件清理，有效解决制度障碍。梳理公布保留、取消及不需要提交证明材料，积极清理地方条例、规章及规范性文件，及时提供法律意见建议，确保改革平稳推进、风险可控。三是将“证照分离”改革纳入法治政府建设考核和法治政府督察的重要内容，加强督察考核。
（三）明确双告知事项及职责分工
据国务院涉企经营许可事项清单调整情况，及时调整事项名称和审批层级与部门。同时，进一步明晰登记注册部门和后置许可部门的职责分工，例如主体信息上传、认领、反馈等方面；由地方政府出台考核奖惩机制，促使相关部门各司其职、各尽其责，不断提升市场主体信息共享的准确性和及时性，实现企业登记注册信息和涉企经营许可事项办理信息实时互通共享。
（四）关联企业信用个人信用。
充分发挥信用监管基础性作用，建立企业信用与自然人信用挂钩机制。强化关联严重违法责任企业信用及其主要责任人信用，设计信用挂钩评价指标、权重和方法，构建信用关联评价模型，增强监管威慑力。
作者 | 北京市海淀区市场监督管理局 阳鹏
审核 | 于成龙 张丽娟
值班编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杜宗玺
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品