探讨！行政处罚案件办理中公司“恶意”注销，怎么办？
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在行政处罚案件办理中，或者行政处罚决定作出后，公司负责人或者股东故意隐瞒被行政强制、被行政处罚的事实，虚假申请简易注销，使公司市场主体身份消失，给市场监管部门的执法办案工作带来一系列困难，例如，被处罚当事人主体已不存在，尚在查办中的案件是否还继续查办？如果行政处罚决定已作出能否申请法院强制执行？申请法院强制执行应当以谁为被执行主体？公司负责人或者股东恶意注销公司逃避行政罚款的能否认定其逃避公司债务？
上述情况不是孤例，而是全国各地市场监管部门常遇到的办案难题，已渐渐成为了市场监管部门办案中的“拦路虎”，成为了市场主体恶意逃避行政处罚的“杀手锏”。怎么破解这些难题？笔者以下通过两个案例进行剖析探讨，提出处理建议，供监管同仁们参考。
一、对尚未作出行政处罚决定的案件，建议通过执法监督程序撤销恶意注销企业的注销登记，恢复其市场主体身份。
（一）基本案情
A市市场监管局2023年1月5日对B企业监督检查，发现该企业正在超范围使用食品添加剂生产糕点，于是对涉嫌违法的糕点、食品添加剂实施了扣押的行政强制措施（扣押期限为30日）。1月15日，B企业法定代表人、股东刘某隐瞒其被市场监管部门采取扣押的行政强制措施这一事实，向座落地的A市Y区市场监管局提出简易注销申请，1月26日Y区市场监管局核准注销。其后，刘某以公司已注销为由拒不配合A市市场监管局的案件查办，致使案件办理进入停滞状态。
（二）处理措施
具体步骤可以如下。
第一步，市场主体注册登记属于行政许可事项。2023年市场监管总局发布的《市场监管领域行政许可事项实施规范》中就有“27.企业登记注册实施规范28.个体工商户登记注册实施规范”，再次明确了营业执照的设立登记、变更登记和注销登记属于行政许可事项。因此，就B企业法定代表人、股东刘某隐瞒其被采取行政强制措施事实而虚假申请简易注销的行为，违反了《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第四十八条第三项关于市场主体正在被采取行政强制措施的不得申请办理简易注销登记之规定，A市市场监管局可以将此书面通知Y区市场监管局。Y区市场监管局应当依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款关于被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，作出行政许可决定的行政机关应当予以撤销之规定，撤销B企业的注销登记。
第二步，A市市场监管局是Y区市场监管局的上级业务主管部门，Y区市场监管局是A市市场监管局的下级部门。如果Y区市场监管局接到A市市场监管局通知获知B企业法定代表人、股东刘某隐瞒事实虚假申请取得注销登记，却迟迟未依职权撤销B企业的注销登记时，A市市场监管局可以依据《市场监督管理执法监督暂行规定》第十八条、第十九条规定采取执法监督措施，向Y区市场监管局发出执法监督通知书，甚至发出执法监督决定书，限令Y区市场监管局在规定期限内撤销对B企业的注销登记，恢复B企业的市场主体身份；必要时A市市场监管局可以直接予以纠正。此时，Y区市场监管局应当及时撤销B企业的注销登记，令B企业的市场主体身份恢复。
第三步，当B企业的市场主体身份恢复后，A市市场监管局可以继续对B企业超范围使用食品添加剂生产糕点的违法行为开展调查和查处。
（三）相关的法律依据
《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”
市场监管总局关于发布《市场监管领域行政许可事项实施规范》的公告（2023年第39号）中 “27.企业登记注册实施规范28.个体工商户登记注册实施规范”。
《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第四十八条规定“有下列情形之一的，市场主体不得申请办理简易注销登记：（一）在经营异常名录或者市场监督管理严重违法失信名单中的；（二）存在股权（财产份额）被冻结、出质或者动产抵押，或者对其他市场主体存在投资的；（三）正在被立案调查或者采取行政强制措施，正在诉讼或者仲裁程序中的；（四）被吊销营业执照、责令关闭、撤销的；（五）受到罚款等行政处罚尚未执行完毕的；（六）不符合《条例》第三十三条规定的其他情形。”
市场监管总局部门规章《市场监督管理执法监督暂行规定》第十八条规定“上级市场监督管理部门发现下级市场监督管理部门及其执法人员可能存在不履行、违法履行或者不当履行法定职责情形的，经本级市场监督管理部门负责人批准，可以发出执法监督通知书，要求提供相关材料或者情况说明。下级市场监督管理部门收到执法监督通知书后，应当于十个工作日内提供相关材料或者情况说明。”
《市场监督管理执法监督暂行规定》第十九条规定“上级市场监督管理部门发出执法监督通知书后，经过调查核实，认为下级市场监督管理部门及其执法人员存在不履行、违法履行或者不当履行法定职责情形的，经本级市场监督管理部门负责人批准，可以发出执法监督决定书，要求下级市场监督管理部门限期纠正；必要时可以直接纠正。下级市场监督管理部门应当在执法监督决定书规定的期限内纠正相关行为，并于纠正后十个工作日内向上级市场监督管理部门报告纠正情况。”
二、对已作出行政处罚决定但当事人未履行的案件，建议向法院申请变更或者追加有关被执行人，或者通过执法监督程序撤销当事人的恶意注销登记后再向法院申请强制执行。
（一）基本案情
A市市场监管局2023年5月10日对D企业生产不符合食品安全标准的食品的违法行为作出罚款15万元的行政处罚决定。7月10日，D企业法定代表人、股东陈某在公司尚未履行行政处罚的情况下，隐瞒未履行行政罚款的事实，向座落地的A市Y区市场监管局提出简易注销申请，7月24日Y区市场监管局核准注销。
（二）第一种处理措施
A市市场监管局在向法院申请强制执行D企业应负担的行政罚款15万元时,向法院申请变更被执行人为D企业法定代表人、股东陈某，或者申请追加被执行人为陈某。理由如下。
理由一，行政罚款属于法定的市场主体债务之一。根据《中华人民共和国企业破产法》第八十二条第三项规定，公司所欠税款属于法定债务。根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三十三条规定，市场主体所欠税款的范畴包含罚款。故明确可知，行政罚款属于市场主体的法定债务之一，作出行政罚款的行政机关是被处罚的市场主体的法定债权人。
理由二，依据《中华人民共和国公司法》第二十条规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。因此，D企业法定代表人、股东陈某违反《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第四十八条规定隐瞒公司未履行罚款的事实而虚假申请简易注销行为，符合《中华人民共和国公司法》第二十条规定，应当对D企业负担的行政罚款负连带责任。
理由三，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》（法释〔2008〕6号）第十九条规定“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”D企业法定代表人、股东陈某虚假申请简易注销，属于未经依法清算骗取办理注销登记的行为。A市市场监管局在申请法院强制执行中可以申请变更被执行人为陈某，或者申请追加陈某为被执行人。
理由四，最高人民检察院发布了类似典型案例。最高人民检察院2022年6月发布《行政检察与民同行系列典型案例（第六批）》的“案例一江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案”， 某市检察院发现某木业公司在受到行政处罚后，被股东办理“恶意注销”登记，致使苏州市生态环境局的行政处罚决定执行申请被法院驳回。某市检察院依职权启动监督程序，向市法院发出检察建议，指出根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十九条等规定，木业公司虽被注销，但其存续期间受到的行政处罚仍应执行，法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人为某木业公司股东。
相关法律依据
《中华人民共和国企业破产法》第八十二条“下列各类债权的债权人参加讨论重整计划草案的债权人会议，依照下列债权分类，分组对重整计划草案进行表决：…（三）债务人所欠税款；…”
《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三十三条“市场主体未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结，未发生或者已结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款），并由全体投资人书面承诺对上述情况的真实性承担法律责任的，可以按照简易程序办理注销登记。…”
《中华人民共和国公司法》第二十条规定“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十九条“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。
（三）第二种处理措施
先撤销D企业的注销登记，恢复该企业市场主体身份后，A市市场监管局再向法院申请对D企业的强制执行。
理由和依据是，《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第四十八条第五项规定，对受到罚款等行政处罚尚未执行完毕的，市场主体不得申请办理简易注销登记。因此，对D企业法定代表人、股东陈某隐瞒其未履行罚款的事实而虚假申请简易注销并取得注销登记的行为，Y区市场监管局应当依职权撤销对D企业的注销登记。如果Y区市场监管局不主动撤销对D企业的注销登记，A市市场监管局作为上级部门可以通过执法监督程序限令Y区市场监管局撤销对D企业的注销登记。具体的步骤和法律依据不再赘述，详见本文对第一起案例B企业一案的具体分析。
作者 | 曾霞
来源 | 法律人曾霞
审核 | 于成龙 张丽娟
值班编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杜宗玺
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品