学习！《行政处罚法》第二十九条的理解与适用
《行政处罚法》第二十九条的理解与适用
《行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”
“同一个违法行为违反多个法律规范”到底构成法条竞合还是想象竞合？抑或是牵连吸收？还是三者皆可？鉴于该问题涉及的理论深奥复杂，笔者笔力才识不逮，权作抛砖引玉，借鉴已有的研究成果和行政处罚案例，对市场监管领域涉及的上述三种类型化行为，谈几点粗浅的认识。
笔者认为，“同一个违法行为违反多个法律规范”，仅限于不同执法部门依据不同法律规范处理违法行为，出现“法条竞合”这一情形时。此时，不应按照《立法法》确立的上位法、特别法及新法优先的“法条竞合”适用原则，而是不问法律位阶高低，一律按照“罚款数额高”这一标准去适用法条。
有执法人员认为，《行政处罚法》第二十九条的“一事不再罚”原则也同样适用于“想象竞合”“牵连吸收”等情形，对此，笔者认为该法条中的“一事”指的是“自然的一事”，非“法律拟制的一事”。以下结合相关定义及具体案例进行分析：
一
“法条竞合”的定义及适用
法条竞合，是指一个行为同时符合多个法条规定的违法构成要件，由于这几个法条之间存在包容关系，在定性及处罚时只能适用其中一个，如果同时适用多个法条，必然会造成对违法行为的重复评价及处罚。
法条竞合是法条之间本身的一种逻辑关系，是因为行政法律、法规的相关规定错综复杂导致的一种静态的竞合，两个法条之间存在包容关系，是判断成立法条竞合的标准。
适用《立法法》“上位法优于下位法”“新法优于旧法”“特别法优于一般法”的“法条竞合”案例很多，如“虚假宣传”与“虚假广告”，《产品质量法》的第四十九条与第五十条等。
适用《行政处罚法》第二十九条的“法条竞合”案例如下：某地市场监督管理局接到了本地医保局移交的某医院违规重复收费、超标准收费的案子，该医院多收了患者医疗费用，实质上就是实施了典型的一事—多收费，该行为违反了跨部门的两个法律规范，分别违反了《医疗保障基金监督管理条例》第十五条第一款“定点医药机构及其工作人员……不得重复收费、超标准收费、分解项目收费……”的规定，以及《价格法》第十二条“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施”的规定。但因为构成了不同执法机关、不同法律规范下的“法条竞合”情形，所以只需评价一次，且应当适用罚款数额高的《价格法》的规定进行处罚。
“同一个违法行为违反多个法律规范意味着同一个违法行为形成了不同法律关系”，所以，《立法法》相关法条适用于同一执法部门处理同一领域中的同一法律关系，《行政处罚法》第二十九条适用于不同执法部门处理不同领域的不同法律关系。二者互为补充，相得益彰。
二
“想象竞合”的定义及适用
想象竞合指的是一个行为同时违反了数个法律规定，数个法律规定之间都不是包容关系，且任何一个法条都不能完整的评价该违法行为，想象竞合的数个法条之间，只能因特定的违法行为才能使其发生关联，是一种动态的竞合。
想象竞合行为与典型的一行为相比，造成了数个法益侵害结果，违法性增加，若只是“择一重”处罚,有一部分违法行为没有被评价及处罚，一般应当“择一重从重”处罚，“择一重从重”处罚模式能够实现对违法行为的全面但不重复评价，从而实现《行政处罚法》所确立的“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的要求。
例如，当事人涉嫌生产以不合格产品冒充合格产品的安全帽，并冒用他人注册商标进行销售，违法经营额六万元，既违反了《产品质量法》以不合格产品冒用合格产品的规定，也同时违反了《商标法》的有关商标侵权规定，这两部法律的法条之间没有包容关系，但当事人以概括的故意，只实施了一个违法行为。
对应的罚则分别是《产品质量法》第五十条和《商标法》第六十条第二款，黄海华在《新行政处罚法的若干制度发展》中认为：“就高”不是以行政执法中具体处以的罚款数额为标准，而是以法律规范中罚款数额规定为标准：对于固定数额的罚款，直接适用罚款数额高的规定给予罚款处罚；对于有幅度的罚款，“就高”先比较罚款上限，适用罚款上限高的规定；没有罚款上限或者罚款上限一致的，适用罚款下限高的规定；对于从形式上难以比较高低的，如一部法律规定罚款以违法所得为计算标准，另一部法律罚款以合同标的额为计算标准，则需要根据案情等实际情况来作出判断。经对比发现《商标法》的处罚金额更高，符合“择一重”的要求，应当按照《商标法》第六十条第二款的规定从重处罚。
对于构成想象竞合的违法行为，应该在对其定性时列举所有违反的禁则，在裁量时对想象竞合行为进行说理，并对另一评价要素作为从重处罚的酌定情节予以考虑，在处罚时适用罚款数额高的法律法规规定从重处罚。
三
“牵连吸收”的定义及适用
牵连违法行为是指当事人出于一个违法目的，实施了一个违法行为，其违法的手段行为或结果行为又符合其他违法行为构成要件的违法形态。
其中，目的行为是主要行为，手段行为和结果行为是从属行为。判断是否牵连行为以及各行为的主从关系应坚持主客观相统一的原则。对于具有牵连关系的违法行为，在量罚时，应遵循吸收原则，一般应当“择一重从重”处罚。
某地市场监督管理部门在监督检查时发现，一医疗机构存在三个违法行为：一是在未取得医疗机构制剂许可证情况下配制制剂，违反了《药品管理法》第七十四条第一款规定：“医疗机构配制制剂，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得医疗机构制剂许可证。无医疗机构制剂许可证的，不得配制制剂。”二是配制制剂没有获得所在地省市场监督管理部门批准，违反了《药品管理法》第七十六条第一款规定：“医疗机构配制的制剂，应当是本单位临床需要而市场上没有供应的品种，并应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准；但是，法律对配制中药制剂另有规定的除外。”三是没有按照规定进行质量检验，违反了《药品管理法》第七十六条第二款规定：“医疗机构配制的制剂应当按照规定进行质量检验”。
结合牵连行为的定义可知，当事人实施上述三个违法行为，其根本目的是配制未经检验的制剂，因为没有获得许可及批准文号，故不具备检验的能力，所以目的行为与手段行为具有密不可分的因果关系，此外，该案的手段行为和目的行为在医疗机构违法配制制剂的行为中具有惯常性和类型化特征，为充分评价这三个行为，应当按照“法律拟制的一行为”即牵连行为予以处理。
关于本案的量罚，应比较《药品管理法》第一百一十五条、第一百二十四条第一款的罚则，依据罚款“就高”的原则确定标准，“择一重从重”处罚。
《行政处罚法》第二十九条所确立的“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”原则，解决了执法实践中出现这种情形，究竟该如何适用法律的问题，明确了违法当事人的法律责任，有利于防止针对不同案件，不同执法部门互相推诿或者争相处罚的情况。
行政法体系庞大复杂，行政法律规范各有侧重，各执法部门各司其职，相互协作，执行不同的法律规范来调整当事人的行为与保护社会利益，不同的法律法规对同一个违法行为可能采取不同的处理方式，因此，《行政处罚法》第二十九条将“一事不再罚”限定在罚款这一处罚种类中，其他行政处罚种类不受此原则约束，想象竞合、牵连吸收所适用的“择一重从重”处罚原则也是如此。
作者 | 烟台市蓬莱区市场监督管理局 王艳妮
审核 | 于成龙 张丽娟
值班编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杜宗玺
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
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