《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》要点解读
导言
十三届全国人大常委会第三十一次会议于10月19日至23日在北京举行，期间对《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》（以下简称“《修正草案》”）进行审议。[1]10月23日，《修正草案》对社会公布以广泛征求意见。
现行《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）于2008年8月1日生效，运行已有十三年。市场监管总局局长对《修正草案》作说明时指出，随着社会主义市场经济的发展，《反垄断法》在实施中也显现出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题。近年来，反垄断执法工作逐渐受到重视，今年的4月全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划明确将《反垄断法》的修改纳入计划，此次《修正草案》如期而至亦是意料之中。
本文将从六方面对《修正草案》进行解读，介绍并分析本次《修正草案》的亮点，从而把握我国现行反垄断执法工作的趋势与重点。企业在日常经营运作活动中亦需要对此予以充分重视，避免反垄断合规风险。
一、实行“双罚”，提高行政处罚的力度
《修正草案》最引人关注的修改事项之一是垄断行为的处罚力度大幅提升，并增设企业负责人的处罚责任，实行“双罚”。提高处罚力度增加了企业的违法成本，对公众认为反垄断执法处罚力度不够的质疑做出回应，增强反垄断法的权威性。同时，“双罚”制度将个人纳入垄断行为处罚对象的范围中，不仅处罚单位，也将处罚相关负责人。“双罚”制度将带来了更好的威慑效果，让企业负责人与高管重视企业的反垄断合规工作。
处罚力度提升主要体现在罚款的上限标准显著提高，具体如下：
（1）对企业或组织的罚款标准
（2）对个人的罚款标准
如上两表可见，《修正草案》将按销售额比例计算罚款的计算方式广泛运用于各类垄断行为的处罚，大幅拉高了罚款上限。此外，《修正草案》第六十三条新增加重情形的罚款上限，若属“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”垄断协议、滥用市场支配地位、违法实施集中、拒绝或阻碍调查等行为，可以处规定罚款数额的二至五倍罚款。依据此条规定，单位罚款上限最高可达上一年度销售额的50%。
除此之外，《修正草案》新增处罚措施，包括将受到行政处罚的经营者纳入社会信用系统之中，记入信用记录，严重违法失信行为给予信用惩戒，并向社会公示（第六十四条）。若经营者实施垄断行为侵害社会公共利益的，检察院可提起公益诉讼（第六十条）。违反《反垄断法》并构成犯罪的，将依法追究刑事责任（第六十七条）。《反垄断法》项下的刑事责任有待进一步明确，如法定代表人、主要负责人和直接责任人是否将被追究刑事责任。
二、与时俱进，回应数字经济时代的挑战
如何合理规范平台经济发展亦是此次《修正草案》修法的重点之一。《修正草案》中特别新增“经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争”的规定（第十条）。此外，《修正草案》明确“具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的”，属于滥用市场支配地位的行为（第二十二条）。
近年来数字经济发展迅速，不少互联网领域企业因掌握着大量数据和独有的算法、技术等，通过数据和算法优势，达成更为隐蔽的垄断行为进而限制市场竞争。自2020年11月以来，对互联网企业的反垄断执法工作热度不减。今年二月，国家市场监管总局发布了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，其中明确了对于平台经济领域反垄断行为的监管，对大众所熟知的“二选一”、“大数据杀熟”等行为认定进行调整，为互联网企业的反垄断合规工作提供指引。[2]数字经济时代，可以预见，互联网领域的反垄断合规问题将获得持续关注，今后这一领域将会成为我国反垄断执法工作的重点。
同时，《修正草案》明确执法机构应当加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查（第三十七条）。虽然具体实施细则有待进一步明确，但相关领域自然将成为今后经营者集中审查的焦点。
三、注重实质，重视“排除、限制竞争的效果”
《修正草案》将《反垄断法》第十三条第二款规定提前，调整为第二章垄断协议的总括性规定，明确纵向垄断及横向垄断协议均需具有排除、限制竞争的效果（第十五条），终结了纵向垄断协议的认定是否需证明存在排除、限制竞争效果的长期争议。同时，《修正草案》对纵向垄断协议作出澄清，即如果经营者能够证明其行为不具有排除、限制竞争效果的，则不予禁止（第十七条），该条款仅适用于“固定向第三人转售商品的价格”和“限定向第三人转售商品的最低价格”为内容的纵向垄断协议。
《修正草案》明确“如果经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准的”，不适用《修正草案》中横向垄断协议、纵向垄断协议及组织其他经营者达成垄断协议或提供实质性帮助的条款，但是“有证据证明经营者达成的协议排除、限制竞争的除外”（第十九条）。此条款标志着《修正草案》正式确立“安全港”制度。此前《国务院反垄断委员会关于汽车业的反垄断指南》和《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断指南》中已有适用于汽车、知识产权等领域的“安全港”制度，《修正草案》第十九条弥补了上位法的缺失。但“安全港”制度市场份额标准及具体适用等问题仍有待通过实施细则或市场实践明确。
总体而言，对于垄断协议的审查，执法机关关注是否具有“排除、限制竞争效果”的实质性标准，这不仅为规制垄断行为进行了兜底，同时也为市场份额较小、没有达到“排除、限制竞争”程度的中小经营者提供保障，通过“抓大放小”的方式避免对市场的过渡干预，提升企业预期，明确合规的边界。
四、制度纳入，完善经营者集中相关制度
《修正草案》新增的第三十二条规定，存在以下情形之一的，反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限：（1）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；（2）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，需要进行核实；（3）对经营者集中附加的限制性条件需要进一步评估，且经营者同意。
“停钟”制度已为大多数国家的反垄断制度所纳入，其在一定程度上可以调节办案进度，保证办案质量。在实践中，经营者集中的审查可能存在一些特殊情况，而该类特殊情况会对审查带来重大影响，为给予执法者足够的实质审查时间，“停钟”条款应声而出。当然，纳入“停钟”制度为经营者带来更大的挑战，经营者需预留充足的时间以应对可能延长的审查期限，并对申报做好充分准备。
同时，《修正草案》新增第二十六条第二款，明确经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，执法机构应当依法进行调查。该规定此前已纳入《国务院关于经营者集中申报标准的规定》。赋予反垄断执法机构主动调查的权利可避免对竞争产生实质性损害的集中行为，但如何判断未达标准的经营者集中行为可能有碍于竞争仍有待通过实施细则或市场实践明确。
五、明确责任，新增公益诉讼制度
《修正草案》新增公益诉讼制度（第六十条）：人民检察院在“经营者实施垄断行为，侵害社会公共利益”情形下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。传统公益诉讼限于环境保护、食品药品安全等领域，本次将垄断行为纳入公益诉讼的范围，一是体现了制止垄断行为对于社会利益保护的重要性，二则是通过司法程序来为反垄断工作提供多一层保障。
六、鼓励创新，强调竞争政策和竞争审查制度
《修正草案》将“鼓励创新”写入立法目的（第一条），明确鼓励创新这一目标对于反垄断执法的导向作用，这是一个值得关注的亮点。反垄断平衡着市场竞争秩序，为许多中小企业、新生企业的发展提供良好的竞争环境。但近年来不乏大型企业通过垄断行为打压或排除新兴企业成长的事例，抑制了市场活力和创新氛围。明确鼓励创新这一价值导向，有利于通过反垄断合规和执法，为创新型中小企业的发展提供更为舒适的市场环境。
《修正草案》另一亮点便是强化竞争政策基础地位（第四条）。竞争政策作为我国市场经济的一项基本政策，在法律层面明确强化其基础地位则是进一步表明反垄断工作、保证市场公平竞争秩序也会成为我国经济发展的重点。
《修正草案》引入“公平竞争审查制度”（第五条）。2016年国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》[3]，提出需要尽快建立公平竞争审查制度，这一制度对我国经济发展具有重要意义。这一文件的要求显然在本次《修正草案》之中得到了回应，这也将加快我国公平竞争制度的建立健全，为整个市场营造公平的竞争秩序。
结语
本次《修正草案》亮点颇多，不仅回应时代要求新增制度与条款，也大幅提高了处罚力度，更加严厉地打击垄断行为。除如上评析的内容外，还有例如针对“轴辐协议”的反垄断规制、对自然人隐私的保护、与刑法的衔接等等，囿于本文篇幅和评述重点，便未予以展开。
企业需结合本次《修正草案》内容进行合规性把握，在日常经营或交易中都应关注并重视反垄断执法的要求，以避免风险。
注释
[1] 《修正草案》全文参见：
http://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202001/t20200102_310120.html
[2] 《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》原文参见：
http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/07/content_5585758.htm
[3] 《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》原文参见：
http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm
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王磊律师毕业于对外经济贸易大学法学院，于2017年3月加入竞天公诚上海办公室，此前曾在君合律师事务所、通力律师事务所、锦天城律师事务所等工作超过14年。
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汪嘉律师毕业于华东政法大学、以及英国约克大学, 分别获法学学士学位与法学硕士学位。汪律师自2021年加入竞天公诚，在加入竞天公诚之前，汪律师曾在一家知名的律师事务所工作达八年。
汪律师主要执业领域为公司并购、重组、私募股权投资、企业合规等。特别在房地产领域，汪律师有着丰富的房地产私募投融资及地产项目收并购经验，汪律师曾为国内外多家知名房地产私募投资基金、金融保险集团、房地产开发企业、物流企业的数十宗收并购、融资案例提供法律服务。
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郭琼艳毕业于华东政法大学，获法学学士和法学硕士学位。郭琼艳的主要业务领域为股权投资、公司兼并收购等，曾代表多家知名机构及企业参与多个收并购、融资项目。