中国特色体教融合发展思考——对《关于深化体教融合促进青少年健康发展意见》的诠释

作者简介

孙科，中国科学院大学特聘教授，北京教育学院学校体育研究中心主任，中华文化促进会体育文化与产业委员会秘书长兼副主任；中国文化产业促进会足球文化委员会秘书长；中国体育非物质文化遗产研究中心副主任；南京体育学院、沈阳体育学院硕士生导师；北京体育大学博士、清华大学博士后；先后工作于山东青年政治学院、清华大学、北京教育学院体育与艺术教育学院；兼任中国体育史分会委员、创新驱动教育科技研究院授课专家、兴义民族师范学院体育学院特聘教授、中国科学院大学排球协会主教练；担任《体育文化与产业研究》执行主编、《成都体育学院学报》青年编委、《体育学研究》特约编辑。研究方向为中国足球改革与文化、体育口述史 。主持国家级课题2项，省部级课题3项，参与国家社科基金课题10项，省部级课题7项；2017年，主持国家社科基金重点项目《中国足球振兴的文化策略研究》，成为体育界主持重点课题最年轻的学者；先后以第一作者、独立作者在《体育科学》《体育学研究》《体育与科学》《北京体育大学学报》《体育学刊》《武汉体育学院学报》等CSSCI及核心刊物上发表论文28篇。参与获得“第六届高等学校科研优秀成果奖”三等奖、“中国体育科学学会科技奖”三等奖、第十一届全国体育科学大会“青年优秀论文奖”。

全文作者：孙  科， 刘铁军， 马艳红，张震，郇昌店，纪成龙 ，任慧涛，王永顺，闫士展，李 立

摘要

新印发的体教融合政策事关国家发展和民族未来。其强调以“健康第一”理念加强顶层设计，这不仅关系到教育、体育事业的健康发展，也关系到国家经济、社会、安全战略发展。文章对其进行了解读，认为:体教融合政策涉及到了国家发展的痛点、国家顶层设计理念、国家部门职能变革等议题，提出了新时代中国青少年体育改革发展的路线图；体教融合政策对学校体育的新定位、青少年体育赛事的新设计、体校发展的新方向、社会体育组织准入的新要求，将会引发中国竞技体育人才培养模式的新变革；“体”“教”要实现真正融合，就需翻越制约学校体育发展的“三座大山”，打破部门利益藩篱，出台相应的更详实的政策配套措施，重新定义不同组织、部门的角色与功能。

关键词:青少年体育；体教融合；学校体育；竞技体育；体育社会组织；体校；青少年体育俱乐部；体育传统项目学校；高水平运动队；体育赛事

2020年4月27日，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》。2020年8月31日，国家体育总局、教育部联合发布了《关于印发深化体教融合促进青少年健康发展意见》(以下简称《意见》)。《意见》根据“一体化设计、一体化推进”原则，提出了加强学校体育工作、完善青少年体育赛事体系、加强体育传统特色学校和高校高水平运动队建设、深化体校改革、规范社会体育组织、大力培养体育教师和教练员队伍、强化政策保障、加强组织实施等8个方面37项政策措施，突出了“推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展”的发展导向，进一步强调了学校体育“四位一体”的发展目标，确立了学校体育发展的主体地位，明确了青少年体育今后发展的重点领域和具体任务。与以往的政策相比，《意见》在体教融合的发展理念、精神内涵、具体举措、发展方向等都有了新变化和新要求，具有较强的针对性、指导性、协同性、系统性，为我国青少年体育工作注入了新动能，为青少年健康发展提供了新路径。国家体育总局副局长李建明认为:“这是青少年体育事业发展中具有里程碑意义的一件大事。体教融合是党中央、国务院的重大决策部署，是体育事业发展的重点改革事项，是体育战线的重大政治任务。体教融合影响着广大青少年的成长，决定着体育事业的发展，关乎着祖国和民族的未来，青少年体育战线在体育强国建设的新征程上，要凝心聚力、攻坚克难，全面开创青少年体育发展新局面”。本研究以《意见》内容为分析文本，从政策出台的背景、意义、内容、导向、隐忧等方面诠释体教融合的时代价值与深层意蕴，思考中国特色体教融合的发展问题。

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体教融合政策出台的表征

 1.1  青少年身体健康问题已经成为新时代国家发展的“痛点”与难点

《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》指出:“广大青少年身心健康、体魄强健、意志坚强、充满活力，是一个民族旺盛生命力的体现，是社会文明进步的标志，是国家综合实力的重要方面”。青少年身体健康不仅关系到“体育强国”“教育强国”的早日实现，更是中华民族伟大复兴“中国梦”实现的重要基础。“青少年是国家的未来和民族的希望，促进青少年健康也是实施健康中国战略的重要内容。以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展薪火相传、后继有人的战略高度，高度重视青少年工作，亲切关怀青少年和儿童的健康成长。”习近平总书记在多次重要讲话中都提及了“文明其精神，野蛮其体魄”，突出了强身健体的重要性，并提出少年强、青年强是多方面的，既包括思想品德、学习成绩、创新能力、动手能力，也包括身体健康、体魄强壮、体育精神。青少年身体健康问题受到了党和国家领导人的高度关注，已经成为党和国家领导人关注的重大议题事项，上升到了国家改革的重大举措层面。可以说，体教融合促进青少年身心体健康全面发展，实际上是对习近平总书记关于青少年健康系列讲话精神的贯彻与落实。在决胜全面建成小康社会阶段已经取得决定性成就的历史时刻，我们欣喜地看到，健康生活方式已逐步成为国人的意识和行为的重要组成部分，运动健身已成为新时代的新风尚。

社会民众的健康意识虽不断增强，然而我国青少年的健康状况却不容乐观。“1985-2014年的29年间，我国7~22岁学生身体机能和身体素质，整体呈现下降趋势”，教育部第六次、七次《全国学生体质与健康调研结果》公告均显示:“学生超重与肥胖检出率不断增加，视力不良检出率居高不下”。《中国青少年体育发展报告(2015)》多项身体素质检测表明:“大学生身体素质不如中学生”。面对学生身体素质下降的现实，2019年9月，教育部于印发的《关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》指出:“加强学生体育课程考核，不能达到《国家学生体质健康标准》合格要求者不能毕业。”2020年8月，《意见》更是将“体育科目纳入初、高中学业水平考试范围，纳入中考计分科目，科学确定并逐步提高分值，启动体育素养在高校招生中的使用研究”。国家诸多措施连续出台，开始重拳出击，以“重典方能治乱，猛药才能去疴”的决心，将体育成绩、体质健康测试结果与“毕业证”挂钩，将体育纳入考试与学生升学关联，用最严厉之处罚与措施，强制性要求学生参与体育锻炼，让整个社会高度关注学生身体健康。这就标志着学校体育工作由软要求变成了硬指标，国家对学生身体素质标准有了“硬杠杠”，要痛下决心来解决青少年身体健康不佳的时代难题。

 1.2   融合观已经成为新时代国家顶层设计的理念与模式创新

为增强青少年体质，加强学校体育工作，促进学生身心健康发展，解决运动员的学习问题，推进体育与教育的密切联系，相关职能部门先后提出了“体教配合”“体教结合”“教体结合”“体教共生”“教体融合”。针对这些提法，学界的争论较大。从文件政策内容来看，“体教结合”与“教体结合”能够找到出处，在《关于进一步加强运动员文化教育工作的意见》《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，分别提到了“促进‘体教结合’，积极推进运动员文化教育体制的改革”；注重“教体结合”，完善训练和竞赛体系。而查遍所有的国办文件，并没有找到体教融合这样的提法。“体教融合”“教体融合”一般常见于青少年足球的文件、领导人的讲话、学者的论文，出现在教育部回复全国人大、政协提案、建议的答复文件中。如全国校足办与中国足协联合发布的《全国青少年足球体教融合发展政策清单》，文件名称直接用了“体教融合”；全国青少年校园足球工作领导小组办公室发布的《全国青少年校园足球工作报告(2015-2019)》，提到了“深化教体融合，共推青训发展”；上海市人民政府办公厅下发的《关于贯彻落实<中国足球改革发展总体方案>的实施意见》中谈到“促进足球项目体育教育深度融合”；《教育部对十三届全国人大一次会议第6837号建议的答复教建议》要求“教育部积极会同国家体育总局推进工作对接和资源共享，在发挥各自优势和特长的基础上，推进体教融合发展”；《对十三届全国人大二次会议第5944号建议的答复》也提到“推进体教融合发展是教育部体育工作的重点之一”“教体融合人才资源共享”。

上述文件中的“体教融合”“教体融合”在主体上是有区别的，在内容上多是体教两部门资源上的融合，甚至将体教融合作为体教结合的效果体现，在立场、目标等方面并没有形成真正的共识，上升为一种重要的发展理念。如上海市人民政府办公厅印发的《上海市体育改革发展“十三五”规划》，在“进一步强化青少年体育服务”中，就指出要“强化体教结合工作督导，促进体教融合发展，加强学校体育工作绩效评估和行政问责。近来，“融合”已经成为国家各行各业改革发展破题的关键词，“军民融合”“产业融合”“文旅融合”“城乡融合”“产教融合”“医防融合”“融媒体”等提法被广泛应用于各领域。从2018年3月28日到2020年9月1日，中央全面深化改革委员会共召开了十五次会议，其中第三次、五次、七次、九次、十次、十三次、十四次会议都涉及到“融合”的政策审定，分别审议通过了《关于推进军民融合深度发展若干财政政策的意见》《关于加强县级融媒体中心建设的意见》《关于促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见》《国家产教融合建设试点实施方案》《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》《关于加快推进媒体深度融合发展的指导意见》。这些文件传达出的上下一体、内外互动、相融相长、耦合共生、共创分享的深度融合、交叉融合、跨界融合，成为“融合观”的重要表达，也成为深化体制机制改革的新业态、新模式、新路径。至此，“融合”思维被纳入了中央层面的制度和政策设计，成为国家改革顶层设计的重要理念和模式创新。此次《意见》是首次以国家政策文件的形式下发，体教融合的新表达，必将成为体育、教育事业改革顶层设计的重要理念。

 1.3   体教融合重心战略转移引发国家相关部门职能与观念革新

《意见》明确提出了深化体教融合，并首次将体教融合写入国家的政策文件中，列入了国家改革的议事日程，这充分体现了体教融合在健康中国、体育强国、教育强国建设中的重要作用。过去体育与教育的结合，其对象主要是运动员，要求教育部门倾注教育资源，为运动员提供好的教育，解决运动员的出路问题。也就是说，体教结合、融合等主要停留在竞技体育层面，实质是党和国家对竞技体育可持续发展的制度安排，是对完善竞技体育举国体制的一种纠偏或者补充。从国际竞技体育发展经验来看，实现竞技体育的良性发展，体教融合发挥着关键性的引领作用。如，美国水平最高的大学生业余体育赛事NCAA，其崇尚的理念也是学业、健康(well-being)和公平，希望学生运动员能够尊重公平竞赛的精神，通过体育运动，保持一种良好的健康状态并完成学业。《意见》中的体教融合重构了今后教育的价值和功能，要求学校必须树立“健康第一”的教育理念，由面向运动员转向了全体学生，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志，实现文明其精神、野蛮其体魄，其理念、内涵、针对对象和目标指向发生了变化，真正把学校体育作为提高学生核心素养的重要抓手，让学生在学习中享受锻炼的乐趣，在训练中接受知识的熏陶，进而让学生拥有强健的体魄、健康的生活和完善的人格。所以，新时代的体教融合拥有了更宽阔的视野，回归到体育大众化和教育价值的本体上来，将人的全面发展作为体育、教育事业的出发点和落脚点，体现了以人民为中心的体育发展观。

《意见》中提到的树立“健康第一”的教育理念，是习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话精神的体现，与上世纪国家领导人对教育的认识一脉相承。毛泽东主席曾经先后在1950年、1951年两次写信给马叙伦，提出“健康第一，学习第二”的方针，并在1953年接见共青团二大主席团时，向全国青年发出“身体好、学习好、工作好”的号召。这次文件重申“健康第一”，把增进青少年身心健康放在教育工作的首要位置，会直接引发教育观念的变革，触发体育、教育部门职能发生新的变化。相关部门多年来付出了诸多努力，但从体教结合改革来看，但始终在分权、赋权上存在认知上的差异，体教部门都在各自的规制范围内给体育发展赋能，很难为体育活力释放打开更大的空间。到底是以体为主还是以教为主？站在不同的立场，看待问题的角度就不一样。以体育部门为例，体教关系肯定要以体为主。例如，国家体育总局《青少年体育“十二五”规划》就提到:“建立职责清晰、利益共享、责任共担的体教结合机制……形成以体育行政部门为主，体育、教育行政部门各负其责的后备人才管理体制和运行机制”。同样，在教育部门来看，体教关系就要以教为主。如果体教关系不能理顺，将会严重阻碍体育与教育资源的整合，影响政策的组织实施。纵观整个《意见》，表面看似是体育工作的部署，其实更注重发挥体育在教育中的积极作用，将体育融入到教育体系设计中去。从某种程度来看，我们甚至可以将《意见》看成一项教育政策，是一次“以公权力为依托，以各种具有国家强制力的行为为工具，规范和管理教育实践活动”的治理行动，是对社会热点问题与教育发展难点突破的一次重要尝试。也就是说，此次《意见》的出台基本上解决了体育与教育的关系定位问题，明确了体教融合的根基在教育而非体育，确立了教育中的以体育人的价值导向。《意见》的出台就是要通过多方合作互动与联动，整合政府、市场、社会等多方面资源，解决全社会密切关注的“小眼镜”“小胖墩”等突出健康问题，激发教育发展的生机活力，促进青少年健康成长，进而培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。因此，体教融合绝对不仅仅是一种工作推进机制，而是中国体育教育的重大变革，其更重大的意义在于重新定义了“现代体育源于学校体育”。

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体教融合政策内容的导向

2.1

学校体育是国民体育的基础

纵观《意见》8个部分内容，几乎全是学校体育工作的部署。《意见》第一部分就是“加强学校体育工作”，其余部分中的竞赛制度、传统项目学校、高水平运动队、体育教师等内容，均属于学校体育工作的重要内容。本研究采用了霍利特、拉姆史和皮尔(Howlett，Ramesh，Perl)的内容分析法，提取了《意见》中的高频词。经过统计发现，“学校”为最高频词，共出现39次，其中与之含义相关的词汇出现了19次(院校3次、高校7次、体校9次)；“比赛”“竞赛”和“赛事”为次高频词汇，共出现27次；“教师”“教练”“师资”共出现24次；“青少年/青年”共出现22次；“学生”一词出现的词频为“21次”；不包括“教育部门”的“教育”一词共出现16次；“运动员”一词出现12次，“运动队”词频为10次。由此可见，政策所针对的执行对象就是青少年、学生，落脚处在学校，即政策的执行场域为学校。

从历史上来看，国家体委非常重视学校体育工作的开展，对教育系统学校体育工作的开展发挥了积极的作用，并在机构设置、体育师资培养、业余训练方面投入了大量的资源。1953年，中共中央批转《中央体委党组关于加强人民体育运动工作的报告》中就指出“为了集中师资训练体育干部，应逐步调整各高等学校附设的体育系科，在各大区逐步成立体育学院……省市以上教育部门应健全体育处(科)，以加强学校体育的管理”。1954年，中央体委决定有准备、有计划地在全国中等以上学校推行劳卫制，这是中国体育教育制度的基础。1956年，国务院对体育运动委员会有了明确的职能定性，就是要负责指导、配合、监督各部门在体育方面的工作。1963年，国务院批转了体育运动委员会《关于群众体育工作座谈会的报告》，认为当前群众体育工作仍以学校体育为重点，必须把体育列为提高教育质量的一个方面，要求各级学校把体育工作纳入学校工作计划，校务会应定期讨论有关学生健康和体育工作的问题，建议各级教育行政部门有人专管学校体育工作，暂时不配备专职干部的，也要指定人监管。此后，在上世纪60、70年代体委的全国体育工作会议报告或者纪要中，都出现了类似“协助教育行政部门研究如何上好体育课，积极组织课外体育活动等”等表述。1975年到1979年，国家体委先后下发了《国家体育锻炼标准条例》《关于颁发国家体育锻炼标准证书证章的通知》，与教育部联合发布了《关于在学校中进一步施行国家体育锻炼标准的意见》，关心和重视青少年儿童的体质健康状况，推动了学校体育的发展。

20世纪80年代，国家体委对学校体育工作有了新的认识，认为抓好学校体育具有战略意义，是贯彻执行党的教育方针，培养德、智、体全面发展的一代新人，从根本上增强我国人民体质的重要措施，是提高我国体育运动技术水平，攀登世界体育高峰的可靠基础和重要途径，是借助党和国家发展学校体育规定和措施，开展体育工作的有利条件，并多次在全国体育工作会议纪要中强调:“把发展青少年体育作为造就德智体全面发展的人才和从根本上增强人民体质，迅速赶超世界先进水平的战略措施抓紧抓好”，“认真贯彻落实周总理生前关于学校每天应有一小时体育锻炼的指示”。国家体委已经认识到了学校体育的重要性，在加速提高体育运动技术水平的请示报告中，直接认定“学校体育是整个国民体育的基础”。国家体委“六五”计划后三年的工作中开始提到大力发展城市体育，重点抓好学校体育，并在提出了“学校体育和业余训练是整个体育工作的战略重点”。综上可见，这个时期体育系统主要是教育系统以全力的支持。时任国家体委主任李梦华在全国省、市、区体委主任汇报会上的讲话中提到:“前些时候，教育部公布了学校体育教育的几条标准，明确规定学生每天不少于1小时体育活动。贯彻这一条还要做很多工作。我们还想利用公布和推广第六套少年儿童广播操的机会，结合评选千名关心重视体育的中小学校长的活动，大力宣传和贯彻教育部的这个规定，来推动中小学体育工作包括业余训练的开展”，“学校体育(特别是中小学)这个战略重点，什么时候都不要放松。要配合教育部门采取多种形式积极培养师资，提高他们的业余水平和能力，这是学校体育工作能否提高质量的关键措施”。

进入20世纪90年代，国家教委、体委联合发出的《关于实施<学校体育工作条例>的通知》，国务院发布的《全民健身计划纲要》，仍将学校体育工作作为体育工作的重要部分。随着《奥运争光计划》的实施，体育系统开始将主要精力投入到竞技体育发展中去。1998年，国家体委更名为国家体育总局，由国务院组成部门变成了国务院直属机构，引发了其管理方式和职能的变化。在国家体育总局发布的《2001年-2010年体育改革与发展纲要》中，尽管全民健身部分提到青年体育以学校体育为重点，但在《“十一五”群众体育事业发展规划》中仅仅提到了各类学校体育设施建设问题。2010年5月，国家体育总局青少年体育司成立，其中一项职能就是指导和监督学生体育健康标准的实施和学生体质监测，学校体育工作内化到了青少年体育发展之中。从教育领域来看，1999年6月13日，中共中央国务院发布了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，体育变为素质教育的重要内容，教育开始树立了“健康第一”的指导思想。此后，健康体魄成为学校体育青少年的重要形象表达，体质测试成为学校体育工作的重要内容。进入21世纪，随着《学生体质健康标准(试行方案)》及《掖学生体质健康标准(试行方案)业实施办法》《教育部关于进一步加强高等学校体育工作的意见》《教育部关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》等一系列学校体育工作政策的颁布，学校体育完全由教育部主导。

无论由体育系统还是教育系统，在不同发展阶段都曾极其重视学校体育工作。教育部门以往发文谈加强学校体育工作，基本重在强调增强学生身心健康与学生体质，要求学校体育工作应当面向全体学生，积极推行国家体育锻炼标准。在体育系统中，学校体育工作往往被视为群众体育性活动开展、青少年体育发展的重要组成部分，其初衷也是面向广大学生增强体质。可见两个部门共同的目的都在于遏制青少年体质下降的趋势，旨在提高广大青少年的身体素质。此次《意见》的颁布，要求开展丰富多彩的课余训练、竞赛活动，支持大中小学校成立青少年体育俱乐部，大中小学校在广泛开展校内竞赛活动基础上建设学校代表队，加强对学校体育教学、课余训练、竞赛、学生体质健康监测的评估、指导和监督，加快体育高等院校建设，教育、体育部门共同完善体育传统特色学校的竞赛、师资培训等工作，教育、体育部门联合建设高校高水平运动队，体育、教育部门推进国家队、省队建设改革与高校高水平运动队建设相衔接。一定程度上，突出了在学校中发展竞技体育的重要性，要求体育部门重新认识学校体育地位，再次将学校定义为竞技体育后备人才培养的源头，通过体育传统特色校和高水平运动队来引领学校体育的发展。这实际上就回到了体育系统以前对学校体育的定位。

2.2

青少年体育赛事是体教融合的核心

国家体育总局副局长李建明认为:“赛事是撬动青少年体育普及的杠杆，是检验体育训练成果的标尺，是促进竞技体育后备人才培养的助推器。同时，赛事也是普通学校体系、业余训练体系和社会化体系互相融通、相互竞争、互相促进的中枢站。深化体教融合，要将完善青少年赛事体系作为核心任务抓好抓实。”早在1986年《关于开展课余体育训练，提高学校体育运动技术水平的规划》中就提到“把竞赛纳入运动训练体系之中，使竞赛为促进、检查、指导学校体育工作服务”；1990年《学校体育工作条例》提出了“学校体育竞赛贯彻小型多样、单项分散、基层为主、勤俭节约的原则”，学校每学年至少举行一次以田径项目为主的全校性运动会。但是，国家对整个青少年赛事的具体设计与要求并没有实质性的规定。随后，党和国家把青少年体育、学校体育工作摆在了更加突出位置，政府部门先后颁布了《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》等系列文件。在这些“教体结合”“体教结合”的政策举措文件中，除了强调组织综合性或专项性的学生体育运动会，制定学校体育课余训练与竞赛管理办法，也开始提到了完善训练和竞赛体系，改革、创新青少年体育竞赛体制机制。从2005年最初使用的“逐步形成重点突出、特色鲜明、资源配置优化的普通高等学校运动训练和竞赛体系”，到2017年提出的“全国、省、市、县4级青少年体育竞赛要上下衔接、形成体系，构建青少年体育竞赛逐级选拔的参赛机制”，基本上描绘出了今后青少年体育赛事发展的蓝图。

《意见》要求扩大校内、校际体育比赛覆盖面和参与度，而“学校体育教学改革要围绕‘教、练、赛’来推进，‘赛’就是组织开展全员参与的体育竞赛活动，无赛不成体育”。这说明竞赛在学校体育工作中被提升到了一个新的高度，由此对学校体育教学提出了更高的要求，也为日后校园兼职教练员岗位制度实施提供了契机。《意见》对青少年体育赛事归属、体系、组织、整合以及运动水平等级认证、奖励评估作了硬性规定。目前，我国有两套不同的竞赛体系，“两大部门各自为政，政策的制定互相独立，有时甚至会互相冲突”，没有形成完备且两者结合的小学、中学、大学相衔接的青少年体育赛事体系，以及与之相联系的训练体系及运动员等级审批制度。运动水平等级制度与青少年体育赛事体系密切相关，是体育部门管理青少年业余训练的主要抓手，是青少年赛事中各方利益聚焦的中心点。赛事活动体系的完善，要有相应的运动水平等级认证制度作为配套。此次《意见》的发布，可谓切中了青少年体育赛事问题的要害，明确规定了义务教育、高中和大学阶段学生体育赛事由教育、体育部门共同组织，教育、体育部门将共同评定、制定运动水平等级认证办法。教育部门在前、体育部门在后的这种表述，表明这些赛事将一揽子交由教育部牵头，就意味着除职业化程度较高运动项目的青少年体育赛事由各单项协会主办外，学生参与的其它赛事组织整体上转移到教育部门，教育部门将会主导运动员等级认证。

2.3

社会组织赋能青少年体育发展

事实上，社会体育组织是推动青少年体育发展的重要渠道，如美国的NCAA、英国的YST均树立了社会组织服务青少年体育发展的典范。单纯靠政府、学校难以解决学生体质问题，必须要引入社会和市场力量，建立大量的青少年体育俱乐部。《意见》支持社会体育组织为学校体育活动提供指导，普及体育运动技能。有条件的地方，可以通过政府向社会体育组织购买服务的方式，为缺少体育师资的中小学校提供体育教学和教练服务。这就为社会体育组织进入学校提供了政策依据。北京、武汉、长沙等地已进行了政府购买课外体育活动服务的尝试。2014年开始，北京市教委按照城区每生400元、郊区每生500元的标准，主要用于学生体育、艺术、科技等活动，包括外聘教师费用、场地租用费、低值易耗品购置费，以及购买社会服务产生的费用。上述的政府购买行为主要是政府买单，依托于政府投入的资源。《意见》提出教育部、国家体育总局共同制定社会体育俱乐部进入校园的准入标准。也就是说，社会体育组织要进入学校，就要制定全国统一的、科学化的体育教育服务标准，吸纳更多的社会组织参与校园体育教学体系建设，参与到青少年课余训练和竞赛服务的品质升级过程，以最大力度盘活社会力量，弥补学校运动项目专业化教学、训练和竞赛的不足，为校园体育教育市场化竞争提供充足的动能，为校园体育培训、运动训练打通赛事“出口”，进而有效补充政府和市场无法覆盖的工作范围和地理区域。

学校和体育社会组织之间真正实现充分协同与联动，还需要翻过现实中的“三座大山”。“第一座大山”是学校对学生安全至高无上的责任。目前，我国学校安全事务管理为部门责任制、校长全面负责制，尚存事权模糊等问题，导致责任多级共生的现象发生。一旦有校园体育重大安全事故发生，“尽职不免责”的惩处机制将追究校长的诸多责任。学校体育工作中如果没有建立体育运动风险防控制度、运动伤害事故处理预案、校园意外伤害事件应急处理机制，就会出现类似的“反公地悲剧”，意味着体育社会组织等力量进入校园存在安全隐患。“第二座大山”是类似“哑巴英语”的应试体育教育。当前各个省份都在推动“体育进中考”“体育进高考”。关于体育考试的内容和形式仍争议较大，学生考试分值区分较小，我们认为这样的改革不但不能抬高体育学科地位，反有可能而会造成体育学科影响力的下降。加之考试具有很强的导向性，会在“成绩指挥棒”引导下出现考什么练什么的现象，很多社会资源会浪费到“体育考试培训”中，破坏了学校体育自身的良性生态系统，形成应试化、畸形化的体育教育形态，导致社会体育组织难以有真正发挥实力的空间。“第三座大山”是体育评价的制定与落实。体育组织介入体育过程性评价和终结性评价，既需要政府、教育部门、学校一定的资金投入，科学的政策支持和完善的规划设计，又需要第三方机构具有很强的公信力，因而操作起来有一定的难度。此外，社会组织介入到体育评价中，参与到学生体质监测和专项运动技能测试的考察机制中，能否保证其相对独立、客观地记录学生日常体育参与情况和体质健康监测结果，突破现有学生体质监测机制的局限，落实好《深化新时代教育评价改革总体方案》，尚需要系列创新举措和政策支持。

3

体教融合政策推行的隐忧

3.1

部门之间要互利合作

事实上，体教结合理念早已在国家教育和体育部门的政策文件中多次提出，但实施效果并不理想，未能构建符合两者结合的竞赛、训练体系，彻底解决“学训矛盾”。其原因是多方面的，我们认为，核心的问题在于政府部门组织设计存在一定缺陷。在计划经济与社会主义市场经济的转轨初期，相应的体制机制尚未健全，社会力量发育也不成熟，体育改革主要以政府职能转变为牵引，进行资源配置和体制机制创新。受韦伯式官僚体制和新公共管理思潮的影响，我国体育、教育部门的组织设计是以功能区分为标准，分部门、分种类的处理社会问题。这种组织设计虽然很大程度上提高了解决“体教结合”问题的专业性和针对性，但忽视了体育问题的复杂性、多元性、跨界性和整体性特征，使得横向部门之间的协同、纵向层级之间的联动效应难以发挥，碎片化问题较为突出。随着部门利益导向的不同，特别是在双方主体目标存在差异的情况下，极易出现教育部门对升学率的关注较高，学生体质健康与学校体育工作的重视不足；体育部门高度关心竞技成绩，但对学生体质健康、运动员文化教育则显得力不从心。这就直接产生了利益部门化、部门利益法制化，无关利益边缘化的现象，造成部门间貌合神离。面对日益严峻的青少年体质健康状况，国家相关职能部门多次联合发文重拳出击，依然难以扭转青少年身体素质不佳的局面。因此，“体教融合”的落地落实必须关注政府部门机构改革的思考。“改革开放以来2018年之前，我们平均每5年进行一轮行政体制改革，每一轮改革都避免不了撤销、合并、重新组建机构，优化部门间关系一直是行政体制改革的主线”。为了解决政府组织功能分化带来的问题，国家成立了议事协调机构、部际联席会议、部门协议等多样的中央政府部门横向协调机制。其中，“部际联席会议是我国行政机构最高层次的联席会议制度”，《意见》就采用了高规格的部际联席会议制度，来加强组织实施青少年体育工作。

2020年12月11日，经教育部、国家体育总局请示，国务院办公厅下发了《关于同意建立青少年体育工作部级联席会议制度的函》，落实成立了《意见》要求的15个部门和单位组成的部际联系会议制度，来“推动完善青少年体育事业发展格局；强化各级政府落实青少年体育事业发展的主体责任，协调解决青少年体育工作面临的问题和体制机制障碍；研究提出落实《意见》的政策措施，协调有关部门和单位抓好《意见》任务措施的落实；加强对《意见》实施情况的督导检查，及时按程序报告工作情况”。青少年体育工作部级联席会议制度的建立，充分体现了党中央、国务院解决体教融合问题的坚定决心。不过，要实现《意见》的既定目标，促进青少年体育的长远发展，还存在两个方面的“隐忧”。第一，在执行中央政策文件层面，“政府纵向层级改革至今没有破题，没有同步提升中央与地方两个积极性”，呈现出宏观决策与一线执行两头过小、中间过大的局面，容易导致政策执行力不从心，极易沦为原则性政策；第二，国务院建立的国务院办公厅、教育部、国家体育总局为牵头单位的青少年体育工作部际联席会议制度，尽管着眼于如何有效开展跨部门沟通与协作，在政策协调、部门联动等方面进行“整体性”治理，意在改变长期以来存在的政策、管理、实施分散状况，但联席会议不刻制印章，不正式行文，“如果要正式行文，只能由牵头部门使用牵头部门印章行文，或由有关成员单位联合行文……由于缺少必要的权威和权限，影响了部际协调的有效性，对达成共识造成挑战”，其作用发挥可能相对有限，难以体现整体效益。

3.2

政策落地要细则配套

《意见》提出了诸多具有建设性的举措，一定程度上破除了制约传统体教融合发展的桎梏。但体教融合政策真正能够落地生根，需要更多的政策配套和落实措施。就政府购买社会力量的体育培训服务而言，付费方是教育部门还是体育部门，《意见》并没有做出相应的规定。按照相关经费测算标准，该项投入较为巨大，需要明确区分付费主体。否则在基层落实过程中，必然会出现推诿局面。再如，《意见》提出支持学校建设青少年体育俱乐部，这项措施更需要细则落实。2001年，我国启动青少年体育俱乐部建设以来，在全国范围内创建了5000多所国家级青少年体育俱乐部和大量的省市级青少年体育俱乐部。这些自上而下由政府引导下创建的青少年体育俱乐部在获得政府的转移支付资金以后，产生了收入渠道单一、服务内容缺少等现实问题。现阶段，重提青少年体育俱乐部建设依旧需要面对体育教师的兼职教学、青少年体育俱乐部收费、体育场地设施所有权等棘手问题。为了规范治理“影子教育”问题，我国出台了严格限制在职教师参与“影子教育”的措施且得到严格执行。如允许学校成立青少年体育俱乐部，将可能出现青少年体育俱乐部雇佣不同学校体育教师担任教练的现象。类似的状况如何监管，需要政策对此予以澄清。从现实案例来看，青少年体育俱乐部活力的提升，在于政府部门能否授权其合理收费权限，但类似的行为与市场主体提供的体育培训近似，且收费的标准和依据等较为复杂，需要配套政策进一步厘清。

青少年体育赛事与学校的整合、标准问题也需要进一步细化。“体育和教育部门在青少年体育工作上交叉管理，造成青少年体育赛事的年龄分段、组别设置和赛制安排等零散无序”。众所周知，青少年体育赛事需要统一的体系设计，它并不是直接培养参加国际赛事的顶级运动人才。按照国际经验，青少年赛事应该由教育部门来统领，有相应的高水平体育教练员、裁判员来支撑赛事发展，会自然产生竞技体育后备人才，无需刻意再专门打造一套梯队体系。但现有的体制已经形成，可能会对青少年赛事合并、青少年运动员培养造成干扰。因此，受赛事体系分隔，运动员身份差别，招生制度限制等因素的影响，以及相关主体的诉求不同，赛事整合过程中不可避免出现利益冲突。特别是“原有的体育系统的竞赛体系则比较复杂，赛事较多，既有U系列，也有各种锦标赛、冠军赛，还有商业赛等等”，这些赛事如何整合，就需要出台具体的方案。青少年赛事还与学校类别整合密切相关。《意见》要求按照“一校一品”“一校多品”的学校体育模式，整合原体育传统项目学校和体育特色学校，由教育、体育部门联合评定体育传统特色学校。过去这两种类型的学校评选标准和主导部门是不同的，造成了两类学校的起点不一样，两者整合的话就要有相应的办法，到底是合二为一挂一块牌子，还是要重新评定重新挂牌，也需要相应的细则来落实政策规定。

3.3

资源调配需重新定位

《意见》实施初期会出现资源分配与组织角色定位的问题。从运动员培养来看，《意见》鼓励各地在体育传统特色学校的基础上建立健全“一条龙”人才体系，将中初级运动训练的开展主体由体育系统转移到教育系统，这就意味着我国竞技体育人才培养模式将会发生变革，传统的由体育系统培养竞技体育人才的格局将由教育系统培养所取代。今后将可能形成基础及初中级阶段运动训练的开展由教育系统负责，高级阶段由单项协会负责的局面，即教育部门负责竞技体育后备人才的培养，单向协会负责国家队的组建、训练、参赛。这种变化能够为愿意成为专业运动员的学生提供升学通道，利于培养出综合素质高的竞技体育后备人才，为日后运动员的学习、就业奠定基础。“长期以来，竞技体育作为‘体育’‘国家’投射的‘替身’受到广泛关注”，让体育系统拥有了更多优质资源，比如优秀的教练员、完善的设施、良好的医疗和康复手段、营养保障等。但依据《意见》提出的"谁培养谁受益"原则，后备竞技人才的培养若纳入教育系统，体育系统在对运动队的管理上或许会失去抓手。目前来看，教育系统在训练资源、训练水平上仍有差距，单项运动协会目前也不具备承担国家队组队、备战及参赛的能力，即使体育高等院校建立的足球、篮球、排球学院，也面临着优质资源的紧缺。因此，竞技体育人才培养模式的变革将会是渐进式的过程，需要在明确角色定位的前提下，做好体育领域的供给侧和需求侧改革，促使体育系统优质资源进入教育系统，实现竞技体育人才培养模式由单一制向混合制过渡。

此外，《意见》的实施将有助于运动员培养过程的分化，改变体育系统负责运动员培养从头到底的局面，这既能实现运动员培养的多主体参与，也为运动员的人生和事业规划带来了更多的选择。在传统的运动员培养过程中，运动员所经历的儿童体校到运动学校、从省体校到省队和国家队，也就是说一个运动员从被选中开启训练到获得世界冠军，整个过程都有体育部门负责，都封闭在体育系统内。很多专家认为当今体校已经没有存在的必要，其文化课传授力量较为薄弱，甚至是形同虚设，提出了“体校死亡法”，直接取消体校。此次《意见》提出在突出体校专业特色和体育后备人才培养任务的同时，推动建立青少年体育训练中心，配备复合型教练员保障团队，以适当形式与当地中小学校合作，为其提供场地设施、教学服务、师资力量等。在暂不取消体校的前提下，逐步将体校变成青少年体育训练中心，不仅负责竞技后备人才培养，还负责当地青少年学生运动技术水平提高，变成面向全体青少年的体育发展平台，成为城市教练员培训、教师与学生运动技能提升的综合培养基地。这样体校就能很好的与社会、市场相对接、相融入，彻底改变其单一的竞技培养属性。从这方面来讲，《意见》中体育的改革更符合当下学校、教育、体育的共同需要，但同样存在角色定位问题。从今后的趋向来看，体校应该将其文化教育的职能移交到学校，将运动员的教育彻底纳入国民教育体系，变成完全的运动技能服务中心，重新回到国家体委《青年业余体育学校章程(草案)》《少年业余体育学校章程(草案)》中对体校的定性，即掌握专项运动技术，提高青年的运动技术水平，满足青少年体育发展的需求。

4

结语

“深化体教融合促进青少年健康发展，是立足新时代中国教育现代化和体育事业转型发展新需要提出的一项重大战略任务，具有强烈的时代性、现实性和针对性”。《意见》没有太多原则性、理念性的介绍，而是紧紧围绕体教融合涉及的不同主体工作进行细分，其举措较为凝练、具体。此次“体教融合”的对象、目标指向发生了变化，不再专门聚焦运动员群体，而是面向全体青少年，通过融合体育与教育两个系统的资源，共同培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。该政策树立“健康第一”的教育理念，将人的全面发展作为青少年体育工作的出发点和落脚点，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，不仅有利于深化中国教育、体育体制改革，满足了青少年多层次、多样化的体育与健康发展需求，而且化解了体育与教育事业发展中“重体轻文”“重文轻体”的老矛盾，实现了运动员培养的多元发展道路，触发了竞技体育人才培养模式的变革。《意见》的颁布无疑吹响了青少年体育改革的号角，为中国体育未来发展提供了良好的导向。需要注意的是，体教融合是个复杂的问题，决不能简单化，采用“一刀切”或“切一刀”的思维，而是要本着权责利相统一的原则，适时出台配套措施，积极调动政府、社会、市场、学校等各方主体的积极性，坚决贯彻执行《意见》中提到的压实地方责任、建立联合督导机制等组织实施办法，尽快制定体育教育质量服务标准，构建合理的学校体育评价体系，真正体现、实现体育全面育人的价值和功能，促进青少年健康成长。

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成都体育学院学报

编辑丨魏珂珂