《中国金融》｜盘活存量资产的关键要点

作者｜盛磊　李泽正「国家发展改革委投资研究所，盛磊系副所长」

文章｜《中国金融》2023年第3期

近年来，中央高度重视盘活存量资产工作，2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称《意见》），加快推进存量资产盘活，积极扩大有效投资。

我国存量资产空间较大

我国存量资产类型丰富，种类较多，资产规模也十分巨大。根据国家统计局对基础设施投资的定义和数据测算，2010～2021年基础设施投资累计接近130万亿元，假如按65%的固定资本形成率计算，将形成80万亿元以上的存量资产规模。这些存量资产可以通过REITs（不动产投资信托基金）、PPP（政府和社会资本合作）模式、并购重组、产权交易等多种方式进行盘活，且潜在盘活规模巨大。以门槛相对较高的REITs方式为例，北京大学光华管理学院REITs课题组结合中国的相关数据，预测中国REITs市场的潜在规模有望达10万亿元。

我国存量资产不仅总额较大，类型也十分丰富。在公路方面，根据交通运输部发布的《2021年全国收费公路统计公报》，截至2021年末，全国收费公路里程达18.76万公里，其中高速公路16.12万公里，全年收费公路通行费收入6630.5亿元。在铁路方面，截至2021年底，我国高铁运营里程突破4万公里，铁路营运总里程突破15万公里，其中不乏京沪高铁等盈利能力强、收益较高的优质资产。在民航方面，根据民航局发布的2021年民航行业发展统计公报，截至2021年底，我国境内共有运输机场248个，全国在册管理的通用机场数量达到370个，全行业完成旅客运输量44055.74万人次。在港口方面，根据交通运输部公布的数据，2021年底全国已有45个亿吨大港。在轨道交通方面，截至2022年10月底，全国51个城市开通运营城市轨道交通线路281条，运营里程9246公里，实际开行列车293万列次，完成客运量17.1亿人次。在物流仓储方面，2021年底全国营业性通用仓库面积约12亿平方米，其中立体库（高标库）约3.95亿平方米。

盘活存量资产回收的资金既可用来腾挪替换借贷资金，有效化解缓释债务风险，也可投入新的基础设施项目建设。由于回收资金基本上都是权益型资金，按照20%的资本金比例测算，如果以REITs方式盘活存量资产回收10万亿元资金，在新的项目投资中，理论上还可以带动40万亿元债权资金。

盘活存量资产的关键要点

• 充分认识盘活存量资产的重要意义

有效盘活存量资产对降低宏观杠杆率、提高投资资金使用效率、拓宽社会投资渠道、提升基础设施运营管理水平等具有重要意义。一是有利于为高质量发展创造良好环境。借助基础设施REITs等权益型融资工具盘活存量资产，能够提高直接融资比重，降低宏观杠杆率，防范债务和金融风险，为未来发展创造良好环境。二是有利于提高资金循环使用效率。存量资产意味着沉淀资金，通过合适方式盘活存量资产能够加快回收沉淀资金，并将其用于新的项目建设，形成新的优质资产。对于再投资形成的新优质资产，在条件成熟时可再次盘活，从而形成存量资产和新增投资的良性循环。三是有利于提升基础设施等项目运营效率和盈利水平。在盘活存量资产过程中，通过市场化方式引入专业化运营管理团队，有助于建立更为精细化、专业化、市场化的运用管理机制，提高运营管理效率，降低运营成本。同时，还能充分发挥专业化管理团队丰富的运营经验，创新商业模式，提高项目盈利水平。

• 广泛挖掘存量资产的类型

首先，在基础设施领域存在大量收益较好或增长潜力较大的资产，既包括交通、水利、清洁能源、水电气热等市政设施、生态环保等传统基础设施，也包括大数据中心、智慧城市等新型基础设施。此外，在保障性租赁住房、产业园区、仓储物流、旅游等重点基础设施领域也存在大量的优质存量资产可以盘活。其次，在一些项目升级改造方面也存在可盘活的存量资产。比如，在综合交通枢纽改造项目中，可以通过对已有的客运站、公交站等存量资产进行整合改造，实现铁路（含地铁）、公路、航空客运之间的零距离或近距离换乘，充分发挥综合客运枢纽的整体优势，提升项目整体效率和商业开发价值。最后，市场上存在很多长期闲置但具有较大开发利用价值的存量资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。这些资产的盘活空间也十分巨大。比如，北京首钢工业园在原有的首钢工厂基础上，通过开发利用形成了新的特色园区，使废旧的厂房焕发出新的价值。

• 精准匹配合适的盘活方式

一是积极采用基础设施领域REITs方式盘活优质存量资产。REITs的本质是资产的上市，其最大的作用在于帮助优质资产通过资本市场实现公开募集资金，是盘活存量资产效率最高的方式之一。发行REITs的门槛相对较高，对资产的要求也比较严格。因此，对产权清晰、现金流稳定、回报率满足投资者要求的优质资产，可优先选择以REITs的方式盘活。二是规范采用PPP模式。采用PPP模式盘活存量资产，不仅能够回收沉淀资金，更重要的是可以充分发挥社会资本的专业能力，创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率，提高存量项目的商业价值和投资收益。与REITs相比，PPP模式更多被运用于非标准化的项目盘活过程中，有利于结合项目或资产的自身特点，设计精细化盘活方式，降低盘活门槛。三是通过资产重组盘活存量资产。一方面，鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，按规定通过协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产；另一方面，在符合反垄断等法律法规前提下，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。

此外，还可通过混合所有制改革、引入战略投资者和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。很多资产小而散，不具备盘活条件，或盘活作用不大，经过重组后，可以提升盘活规模和效率。

• 创新开展盘活存量资产工作

一是以创新理念推动存量资产盘活。通过技术创新、商业创新等方式有针对性地盘活特定领域资产。积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产。二是通过多种方式提高项目收益，更好地盘活存量资产。对整体收益水平较低的存量资产项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。三是大力推动投资良性循环。推动回收资金用于新项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。提高回收资金的使用精准度，重点支持“十四五”规划中的102项重大工程，优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。采取中央预算内投资、专项债券、金融机构配套融资等多种方式进行支持，提升回收资金的投资效应，加大对有效投资的支持力度。

推进盘活存量资产的建议

一是加强政策宣传解读。《意见》对盘活存量资产的重点方向、盘活方式、政策支持、组织保障等提出了系统、明确的要求。建议通过多种形式，在全国各地区开展《意见》的培训工作，推动地方政府进一步提高对盘活存量资产的重视程度，全面理解存量资产内涵。针对多样化的盘活方式，讲解不同盘活方式的特点和适用范围，指导各地精准匹配合适的存量资产进行盘活。

二是建立盘活存量资产部门协调机制。盘活存量资产涉及发展改革、财政税收、国资、金融、行业主管等多个部门，同时，许多部门都有不同的存量资产有待盘活。建议推动各地政府根据实际情况，建立跨部门的盘活存量资产协调机制，统一工作步调，加快办理盘活存量资产各项手续，建立数据共享的存量资产台账制度，提高存量资产盘活效率。

三是加快推出盘活存量资产案例和试点项目。针对地方政府不会盘活、不熟悉盘活等问题，落实《意见》关于积极开展试点的措施，加快推出一批地方政府盘活存量资产典型案例，推广盘活中的好经验、好做法，为各地提供参考借鉴。加快推动盘活存量资产试点项目落地，在试点项目实施中发现问题、解决问题，为推动存量资产盘活工作顺利开展奠定基础。

四是培育一批盘活存量资产专业机构。引导基础设施、公共服务等相关领域的龙头企业成立资产运营管理子公司，建立市场化、专业化盘活存量资产机构，加快专业人才培养，支撑地方政府盘活存量资产。依托一批可以为盘活存量资产、扩大有效投资提供有力支撑的试点机构，形成盘活存量资产专业机构的有力示范。

五是强化金融支持盘活存量资产。充分利用存量资产现金流稳定、风险相对较小等特点，鼓励和引导银行信贷、保险投资计划、债券、资产证券化等金融工具基于项目信用进行融资，减少地方政府和企业融资担保、增信，降低地方政府债务风险和企业杠杆水平。■

 （责任编辑　许小萍）