《中国金融》｜金融风险处置中的债权保障政策
作者｜存款保险基金管理公司课题组「课题组主持人：王玉玲（存款保险基金管理公司董事长、党委书记）；课题组成员：欧阳昌民 孙彬 楚静 高明睿 王梦莞」
文章｜《中国金融》2024年第4期
债权保障政策是金融风险处置中的核心问题，不仅关系到广大债权人的合法权益能否得到有效保障，还会直接影响金融风险的处置成本。为此，本课题组对金融风险处置中债权保障政策进行了认真研究，重点分析了债权保障的基本原则，系统梳理了国内外风险处置实践经验，并提出了几点思考与启示。
债权保障的基本原则
坚持有序打破刚兑，依法落实债权人吸损责任
在金融风险处置中，股东和债权人应当依法承担相应损失，以落实银行自救责任。市场经济本质是法治经济，各市场主体依法承担经营失败损失的法律责任。如果经营失败出现风险，也要首先进行“自救”，即通过资本盈余吸收损失，如果不够，则由股东根据自身出资依法承担损失，直至股本清零。如果“自救”失败，则股东承担机构破产重组或清算的法律后果，债权人通过转股、减记、削债等方式依法承担损失或按照破产清偿程序依法受偿，强化对问题银行股东和债权人的市场约束。
强化市场纪律，同业债权和50万元以上存款不予保障。存款保险改革的目标，是建立市场化的金融风险防范和处置机制。处置问题银行风险的根本目的也是更好地保护广大存款人及其他债权人的合法权益。因此，要加大力度宣传和推行《存款保险条例》，在非系统性金融风险处置中不得随意提高保障限额或扩大保障范围。
股东和债权人吸收损失前，不应当由公共资金承担损失。为避免滥用公共资金补贴市场主体，将市场风险转移给政府，从国际金融风险处置实践中看，各国普遍遵循这一原则。近期有观点提出，即使银行已严重资不抵债，即将进入破产程序，也希望对原有股东权益实行全额保障，债权人不承担任何损失，这种做法既不符合《企业破产法》立法精神，也不符合国际普遍做法。
坚持依法合规，充分保障债权人的合法权益
股东吸收损失前，债权人不能承担损失。根据《金融稳定法（草案）》第三十四条规定，依照本法规定实施股权、债权减记的，应当按股权、次级债权、普通债权的顺序进行。股东在被处置金融机构中的财产权益不足以弥补被处置金融机构资产损失，且该股东拒绝追加出资或者追加出资仍不足以弥补资产损失的，应当全额减记股权。
债权要按照清偿顺序承担损失，不能违反法律规定和合同约定。根据我国《商业银行法》第七十一条和《企业破产法》第一百一十三条规定，商业银行破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，债务清偿顺序依次为：职工债权、储蓄存款本息、除职工债权外的社会保险费用和税款、普通债权。如果随意改变承担损失的顺序，则容易扰乱市场预期，破坏市场规则。
平等公平保障同一顺位的债权。《企业破产法》第一百一十三条规定：“破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”近期有观点认为，相关部门或地方政府通过行政方式协调用于补充问题银行流动性或保支付的资金可视为共益债务，应当优先全额保障，这一做法不符合《企业破产法》第四十二条关于共益债务的规定，所谓“协调的资金”，应当跟同类别同性质债权同比例公平保障。
确保各类债权人“所得不比破产清算更差”。根据《金融稳定法（草案）》第三十四条规定，如果债权人在风险处置中所应获得的清偿比其在机构破产清算时所应获得清偿还要少，该债权人有权向处置主体主张补偿，以保护债权人的合法利益。
对于使用公共资金保障债权的，保障政策要公开公平公正，保障资金及时到位。一是及时发布保障政策等公告，严格按照相关政策开展大额债权收购、债权转移等工作，并适时进行信息披露，稳定公众和市场预期。二是依法制定针对不同债权人的保障政策，保障各类债权人的利益受到公平对待。三是及时给予债权人保障。
坚持“稳中求进”，切实维护人民利益和社会稳定
在金融风险处置过程中，要坚持“系统性风险大于道德风险、宏观风险大于微观风险、社会风险大于经济风险”，对债权予以充分保障，切实维护人民的合法权益。涉众、涉稳债权的保障要按照“稳中求进、稳字当头”的原则，在不违反法律法规和政策规定前提下，“可保可不保的尽量考虑要保、可多保可少保的尽量考虑多保、可快保可慢保的尽量考虑快保、可先保可后保的尽量考虑先保”。
国际金融风险处置中债权保障的做法
硅谷银行处置
2023年3月9日，在存款人持续挤兑的背景下，加州金融保护和创新局（DFPI）宣布关闭硅谷银行（SVB），并任命FDIC为接管人。美国处置当局从最初的偿付受保存款，迅速转变为启动“系统性风险例外”条款，采取“接管+过桥银行+收购承接+破产清算”方式进行风险处置，并对SVB存款实施全额保障。
在未判定为系统性风险时，采取存款偿付方式，保障全部受保存款，非受保存款人根据资产回收情况受偿。FDIC通过设立圣克拉拉存款保险国民银行保障25万美元以下受保存款，并对非受保存款提供一定比例的预付款（后续还将从SVB的资产处置中进一步受偿）。在偿付策略下，SVB的有效资产集中处置将遭受较大贬损，难以覆盖全部存款，非受保存款人将遭受一部分损失。
随后，经过严格的限定条件和决策程序，判定SVB倒闭属于系统性风险，才对SVB存款全额保障。经美联储、FDIC判断，由财长报请总统决策，最终确定SVB倒闭属于系统性风险。FDIC设立硅谷过桥银行，承接处于第一受偿顺位的全部存款1190亿美元，充分保障存款人。
未被承接的无担保债权和股东权益留在“老壳”破产清算，预计将全部损失，这严肃了市场纪律。处于第二受偿顺位的无担保债权和全部股东权益共约455亿美元留在了SVB，预计在破产清算程序下无资产分配，依法承担损失。
瑞士信贷处置
瑞士信贷于2023年3月起出现流动性危机，为恢复公众对瑞士金融稳定的信心，防止恐慌情绪蔓延、金融风险扩散，瑞士政府、瑞士中央银行和瑞士金融市场监管局连续出台多项紧急举措，快速推进瑞士银行和瑞士信贷的合并，并于2023年3月19日签署了合并协议。
充分压实“自救”责任，减记股东权益和其他一级资本。根据合并交易的交易对价及损失保护条款，股东权益大幅减记、其他一级资本全额减记。其中，股东持有股权的净资产由451亿瑞士法郎减值为30亿瑞士法郎，相当于吸收损失421亿瑞士法郎，占损失吸收总额的七成以上；其他一级资本（AT1）债券减记为零，相当于吸收损失158亿瑞士法郎，占比不到三成。
AT1债券减记为零的举措合法但与市场惯例不符。根据金融市场的一般共识，在银行面临清算处置时，AT1债券的受偿顺序在一般债权人和次级债之后，在普通股之前。但在本次合并交易中，清偿顺序靠后的普通股东权益得到了一定程度的保护，而靠前的AT1债券却被全额减记，明显有悖于市场惯例，或导致数千亿美元的AT1债券面临重新定价风险。
我国金融风险处置中债权保障政策的历史演变和制度变迁
2003～2015年，问题中小银行和“德隆系”风险处置过程中，个人储蓄存款全额保障，其他个人债权打折保障，对公债权不予保障。2003年银监会设立后，在江西4家城信社、青海8家农信社、黑龙江4家城信社等27家高风险存款类机构的处置中，个人存款全额保障，所有对公存款“一分钱也没赔”。2004年“德隆系”风险爆发，人民银行、财政部、银监会、证监会联合出台《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》等通知，明确个人储蓄存款及客户证券交易结算资金的本息全额收购，其他个人债权本金10万元（含）以内的全额收购，超过10万元采取打折收购，金额越大的个人债权打折越多，体现了市场化取向。
2015年5月1日，《存款保险条例》施行，明确对存款实行50万元限额偿付，同业债权和50万元以上存款不予保障。《存款保险条例》明确了存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，存款保险保障范围包括个人储蓄存款、企业及其他单位存款，但金融机构同业存款、投保机构的高管在本机构的存款不在被保险范围。50万元以上存款人和同业债权人有足够的风险识别能力和风险承受能力，限额偿付能够促使同业机构和大额存款人不仅仅关心存款利率与服务，还要同时关注银行风险并“用脚投票”，从而发挥其“选择银行、监督银行”的市场化约束机制作用，促进银行降低风险、审慎经营、稳健发展。
思考与启示
二是坚持依法合规，坚持“稳中求进”，充分尊重和依法保护各类债权人权益。在股东吸收损失前，债权人不能承担损失。要按照法定顺序清偿各类债权，确保各类债权人“所得不比破产清算更差”。对处于同一清偿顺序的债权依法按比例清偿，不应当优先清偿所谓“协调的”债权，以此杜绝协调资金，促使运用“五一机制”实现“非纠正即处置”，将市场化、法治化的风险处置机制建立起来并常态化运用。坚持人民利益至上，充分保障涉众、涉稳债权。积极引导预期，保障政策要公开公平公正，保障资金要及时到位，维护经济金融和社会稳定。
三是严格按照《存款保险条例》规定使用存款保险基金；同时明确系统性风险的认定主体、认定标准和认定程序，防止滥用金融稳定保障基金。存款保险基金的使用应符合问题机构被接管、被撤销或申请破产的法定情形，符合50万元以下存款的法定保障范围，符合直接偿付、委托偿付以及促成收购承接的使用方式，存款保险基金的使用应遵循成本最小化原则。同时，要尽快明确系统性风险的认定主体、认定标准和认定程序，推动系统性风险处置长效机制建设，避免随意援引或认定系统性风险，防止滥用金融稳定保障基金。■
（责任编辑 纪崴）