农村集体经济组织立法专题 | 吴昭军：农村集体经济组织终止问题研究

作者 | 吴昭军（中国农业大学土地科学与技术学院）

原文标题 |《农村集体经济组织终止问题研究》

首发于暨南学报（哲学社会科学版）2021年第10期

网络版略有删减

十三届全国人大常委会立法规划已经将农村集体经济组织立法列入第三类项目，目前相关立法工作已经启动。在团体法上，终止是团体人格的消灭，不再具有民法上的权利能力，是团体运行的必然环节。终止制度是农村集体经济组织运行的重要一环，也是立法应重点关注的问题。

一、

农村集体经济组织能否终止？

在我国实践中，已经客观存在农村集体经济组织终止的现象，例如在整村征收改制、“合村并组”等情形中，原集体经济组织因合并、撤销等而终止。不过从我国目前实践来看，各地对农村集体经济组织的终止极为谨慎，之所以对终止尤其是破产如此谨慎，主要缘于理论和实践上的担忧：一方面，终止是否会危及集体土地所有权、动摇土地集体所有制，另一方面，如果终止，其所负担的公共服务职能如何处理。

（一）集体经济组织终止会不会危及集体土地所有权

在法规范上，《民法典》将集体土地所有权的权属规则与行使规则分开规定，即第261条明确规定“农民集体所有”的土地“属于本集体成员集体所有”，第262条则规定行使规则，农村集体经济组织可以“代表”集体行使所有权。从这两个条文的文义来看，“农民集体”与农村集体经济组织不是同一个概念，农民集体的存在具有普遍性，而农村集体经济组织是否设立具有或然性。农村集体经济组织只是法定的代表行使主体，而非土地所有权主体，其对集体土地享有的是经营管理权，不是所有权。如此，即便农村集体经济组织终止，也不会导致集体土地所有权被用于清偿债务或作为剩余财产分配给成员个人，也就不会瓦解集体土地所有制。目前很多地方甚至都没有建立集体经济组织，也没有影响集体土地所有权的存在，同理，如果建立了集体经济组织后来又终止的，自然也不会危及集体土地所有权。

（二）集体经济组织终止会不会影响农村的公共服务

从政策沿革来看，由村民委员会和集体经济组织分别承担村民自治事务和经济经营事务，剥离集体经济组织不能承担和不适宜承担的公共管理、公益事业等职能，回归经济职能，既是未来的政策走向和改革趋势，也是农村集体经济组织法人制度的应有之义。在当前阶段，若集体经济组织同时承担经济职能和公共职能，则只要在终止制度中，将由其负担的公共服务职能设定承接机制，便不会影响农民继续享有相应的服务。《民法典》第101条第2款明确规定，村民委员会可以代行集体经济组织的职能，表明某一社区即便不设立农村集体经济组织，亦不会影响相应职能的实现，那么终止更不会存在问题。

二、

农村集体经济组织终止的特别性

农村集体经济组织作为民法上“特别法人”，其“特别性”必然延伸至终止环节，与其他法人在终止制度设计上应存在一定的差异。例如财产来源的特殊性要求立法须进一步明确农村集体经济组织的责任财产范围，并对剩余财产的分配与处置进行特别规定。

依照《民法典》第60条，法人应以其全部财产对外独立承担责任、清偿债务。在立法体例上，农村集体经济组织特别法人置于《民法典》第三章第四节，在法律未做出除外规定时自应遵循该章第一节法人“一般规定”，以全部财产对外承担责任。所以，其责任财产范围与其他法人并无二致，均为法人全部财产，接下来的问题就是界定农村集体经济组织的财产范围。《民法典》第260条规定了农民集体所有的财产范围，这些财产均属农民集体所有，而非集体经济组织的财产，其仅享有经营管理权。对于资源性资产，即土地、森林、山岭、草原、荒地和滩涂，其所有权由法律明确限定为农民集体所有，且不得转让，故而农村集体经济组织不能享有此类资产的所有权，自然也就不能作为其责任财产。其次，非经营性资产具有公益属性，主要目的在于为成员提供公共服务，该类资产既不宜变现、投资经营，也不宜将其用来清偿债务。农村集体经济组织可以享有的财产主要为经营性资产及外来投资等。

三、

农村集体经济组织终止的制度设计

农村集体经济组织可以适用《民法典》第69条，通过解散而终止主体资格。在逻辑上，农村集体经济组织可以适用破产制度。第一，破产制度是一个中性的债务清理机制，不具有负面性和可苛责性。其与因撤销、分立、合并等原因而解散在法律效果上相同，即均导致法人终止，故而无须将破产予以特殊化，甚至排斥。第二，进入破产程序不意味着农村集体经济组织必然终止。破产重整与和解程序具有保护和再生功能，有利于陷于困境的农村集体经济组织暂时免于债务追索，获得重整和再生的机会。第三，破产清算程序是同时存在多个债权人时的债务清理机制，有利于平衡债务人、多个债权人和社会公共利益之间的关系，保护多元利益。故而不宜绝对化禁止农村集体经济组织因破产而终止。不过，在当前改革的过渡期，农村集体经济组织职能、财产尚未完全厘清，可以在程序上优先适用重整、和解制度，择后适用破产清算程序。

目前各界之所以对农村集体经济组织终止普遍持极为谨慎的态度，主要是缘于集体财产权属不清晰、未厘清集体土地所有权主体，担忧动摇集体土地所有制、瓦解集体经济。在理顺农民集体与集体经济组织之间的财产关系，产权归属清晰的前提下，终止不会损害成员权益，更不会动摇农村基本经济制度。终止是民法上的团体运行会必然经历的阶段，农村集体经济组织法作为团体法、组织法，应对此内容予以规定和表达。

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延伸阅读

图 文 | 邹雅嘉

初 审 | 李晶晶

终 审 | 孙升云