刘长秋|建党百年中国共产党党内法规制度建设

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本文刊载于《探索》2020年第5期。

引用格式：刘长秋.建党百年中国共产党党内法规制度建设[J].探索,2020(5):91-102.

刘长秋

1976年生，山东济南人，博士，上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心主任、中国马克思主义研究所研究员与博士生导师，兼任温州大学法学院教授、上海政法学院党内法规研究中心特约研究员。主要从事法学理论、党内法规学及生命法学研究。入选上海市第六届优秀中青年法学家。在《马克思主义研究》《自然辩证法研究》《伦理学研究》《光明日报》等国内外报刊上发表论文、文章近400篇，其中CSSCI期刊60余篇，《中国社会科学文摘》与中国人民大学复印报刊资料等转摘30余篇。出版专著10余部。先后主持并完成国家社会科学基金重点项目、青年项目与上海市哲学社会科学规划项目等省部级以上项目8项，荣获上海市哲学社会科学优秀成果一等奖1项、三等奖2项、网络宣传优秀成果奖2项，其他各类奖励30余项。

摘要：在中国共产党发展的近百年历史中，中国共产党依据党的建设与发展需要，在不同时期开展党内法规制度建设，并使其朝着体系化方向不断发展，成为一个门类齐全的制度体系。“党要管党、全面从严治党”以加强党的长期执政能力建设的现实要求，决定了党内法规产生、存在以及发展的必要性与必然性。总结中国共产党近百年党内法规制度建设的历史，党内法规制度建设要立足于全面从严治党的需要，要服务于全面依法治国的战略目标，要站位于国家治理的宏观视野，这是“中国之治”的必然选择。

对于制度的形成与发展而言，“历史是至关重要的，它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的”。在此意义上讲，对制度的研究离不开对制度历史脉络的考察。党内法规通过设立相应的制度来规范党员及党自身的行为，成为“党要管党、全面从严治党”的重要保障。全面从严治党不仅使中国共产党保持了足够的纯洁性与先进性，而且提高了自身领导能力。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称十八届四中全会《决定》)将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系，并在十九大报告以及十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称十九届四中全会《决定》)中不断强调“依规治党”“形成完备的党内法规体系”。在此背景下，国内法学界以及政治学界有关党内法规的研究不断发展，涌现出一大批研究成果。对于党内法规研究来说，法学以及政治学领域的研究是必不可少的，但对其历史的研究更是不可或缺的。然而相比于党内法规的政治学以及法学研究而言，目前有关党内法规的历史研究还相对薄弱，部分学者对特定时期(如新民主主义革命时期或改革开放以来等)的党内法规进行了探讨，但研究成果并不丰富，缺乏全面的研究成果且迄今还没有立足于中国共产党发展近百年历史这一宏大时间跨度下研究党内法规制度建设的成果。在此时间节点，这无疑成为党内法规研究乃至党史研究需要重点加强的方面。基于此，本文拟对近百年中国共产党党内法规制度建设的历史加以梳理并就其发展规律进行分析，以期推动学术界对此问题作进一步研究。

1 党内法规制度建设百年史

法是随着国家的出现而出现的，而中国共产党党内法规作为调整中国共产党党内关系的特殊法现象，则是在中国共产党诞生后随着管党治党的需要而产生的，并在党的建设伟大实践中不断发展完善。从历史上来看，“党内法规”的概念最初由毛泽东在1938年首次使用，但作为一种现实存在的制度，党内法规则伴随党的建设始终。在中国共产党发展的近百年历史中，中国共产党依据党的建设与发展实际需要，在不同的时期不断强化党内法规制度建设，使得党内法规在加强党的领导和强化党的建设方面发挥了不可替代的重要作用。而梳理近百年的历史则不难发现，中国共产党党内法规制度建设历来都是围绕党的历史任务，同党为实现这些历史任务而确立的理论和路线联系在一起，朝着党的建设、党的领导和党的执政的总目标而进行的。党内法规制度建设的历史，依据党在不同历史时期所面临的社会环境及其任务的变化，可以划分为革命战争时期的党内法规制度建设、中华人民共和国成立后到改革开放前的党内法规制度建设、改革开放后到十八大之前的党内法规制度建设以及十八大以来的党内法规制度建设这样四个大的历史阶段。

1.1 革命战争时期的党内法规制度建设

对于中国共产党而言，党内法规与中国共产党是相伴而生的。1921年7月中国共产党第一次全国代表大会在上海召开，宣告了中国共产党的成立。与此同时，大会通过了《中国共产党第一个纲领》(以下简称《纲领》)。《纲领》共十五条，规定了党的名称以及性质等，并提出了党的最终奋斗目标。《纲领》明确宣布“我党定名为‘中国共产党’”，并初步规定了党的纲领。《纲领》对党的组织章程、组织原则、组织机构和发展党员作了明确规定，成为党的历史上第一部具有党章性质的党内法规，也是党的历史上的第一部党内法规。

在党史上，党章是效力最高、最为重要、最为根本的党内法规，在党内法规制度体系中起着“母法”的作用，是其他党内法规制定的依据。党章是在1922年7月上海召开的中共二大上通过的，是中国共产党第一部比较完整的章程，设立党员、组织、会议、纪律、经费及附则六章，共二十九条。党章第一次详尽规定了党员条件和入党手续，对党的组织原则、组织机构、党的纪律和制度也都作了具体的规定。党章的核心内容是建立了严密的组织并加强了党的纪律，而最大贡献也在于建立了严密的组织，加强了党的纪律。党章的产生标志着党的自身建设在创建时期取得了初步成果，使党能以无产阶级先锋队的面貌迅速从中国各政党和团体中脱颖而出，获得中国工人阶级和其他劳动群众的信赖，为以后党的建设奠定了坚实基础。此后一直到现在，党章不仅是管党治党的依据，且依据实际情况进行了多次修改。近百年间，党章坚持实事求是的品格，高度凝练了党对革命和建设认识的理论升华。

正如习近平指出：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”党章的诞生为管党治党提供了根本依据，也拉开了党内法规制度建设的序幕。此后中国共产党依据管党治党的需要加快了党内法规制度建设的步伐，到中共扩大的六届六中全会召开前后相继通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》《中央巡视条例》等多部重要党内法规。1938年10月在延安召开的中共扩大的六届六中全会上，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为以及以往党内法规制度建设不够强化所带来的危害，党中央开始重视加强党内法规制度建设方面的工作。在此次会议上，刘少奇作了《党规党法的报告》，还审议通过了《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等多部重要文件，强调了党法党规以及党纪的重要性。之后，党内法规制度建设稳步推进，到中华人民共和国成立之前，相继发布了包括《中共中央关于增强党性的决定》《中共中央关于严格执行报告制度的指示》等大量法规。就调整领域来看，这一时期党内法规的调整事项比较广泛，涉及党的纪律、宣传、组织、党员与党的干部等多个领域。这些党内法规对于严明党的纪律，统一党的思想和行动，确保党领导全国人民夺取新民主主义革命胜利发挥了重要作用。

中国共产党从一开始就非常注重党内法规制度建设，力图通过党内法规制度建设来规范党组织的工作、活动及党员的行为。中国共产党成立前期，受革命形势的制约，加之党对于党内法规在管党治党方面作用认识的不足，党内法规制度建设与党强化自身建设以确保党真正形成一个坚强战斗堡垒的需要相比，还存在一定差距。例如，党内法规不够健全、规范性与稳定性不够、体系化不足以及执行力偏弱等，甚至有的党内法规在名称上也不规范，多以“决定”“指示”等形式出现。不仅如此，这一时期的党内法规在内容上也存在一些问题，在规定上往往过于模糊和笼统，对于党内权利与义务的规定不够明确和细致，尤其是对于党的高级领导干部的规范和约束不够。因此在实践中存在不能有效地通过党内法规集中党内正确意见的问题，也难以通过党内法规及时有效制止错误路线的执行。六届六中全会之后，党内法规制度建设受到了党内重视，并开始在管党治党以确保党内行动统一方面不断发力，为加强党的建设以带领中国人民实现新民主主义革命胜利提供了重要保障。从发展的角度来说，作为党诞生、成长和发展壮大的重要时期，这一时期为完备的党内法规制度建设进行了有益探索，这些探索既是中国共产党成长、成熟，又是党内法规的完善的必经之路。

1.2 中华人民共和国成立后至改革开放前的党内法规制度建设

中华人民共和国成立后到改革开放之前是中国共产党领导全国人民进行社会主义革命和建设的时期，也是党内法规制度建设史上的一个重要阶段。1949年10月1日中华人民共和国成立，宣告了中国共产党执政地位的确立，如何领导人民进行社会主义革命和建设并确保党长期执政，成为党必须认真对待的问题。为此中国共产党结合新的形势与任务有重点地推进党内法规制度建设，强化了对于自身建设的要求。1949年11月中共中央发出《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，同时成立了以朱德为第一任中央纪委书记的中央纪律检查委员会。1950年5月《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》发出，要求各级党组织结合总结工作，开展批评与自我批评，克服党内居功自傲情绪、命令主义作风以及极少数人贪污腐化等错误，密切党和人民的联系。1953年3月鉴于党内存在官僚主义、违法乱纪等问题，中共中央发出《关于开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》。1954年2月召开的七届四中全会则针对党内分裂活动通过了《关于增强党的团结的决议》等，再次强调了党的纪律。1962年3月中共中央、国务院又相继发布了《关于厉行节约的紧急规定》等。这些法规或规定的发布和实施对于强化党的建设以保持党的纯洁性和保障党内团结起到了重要作用，对于党领导全国人民进行社会主义革命和建设发挥了重要影响。

1966年之后党内法规制度建设步入了缓慢发展时期。这一时期尽管也出台了一些党内法规，但缺少依规治党的思维。从内容上来看，伴随着国家政治运动的风起云涌，这一阶段的党内法规变动性很大，缺乏法应有的稳定性。而从党内法规的运行程序来看，则存在监督机制缺失，一些党员权利得不到保障，导致党员权利被虚化的问题。由于规范性不足，导致党内法规不够权威，无法发挥应有的制约作用。其间尽管中共中央也曾下发《关于整顿、恢复、重建党的组织的意见和问题》等，要求恢复党的组织生活，在全党范围内进行整党建党活动的试点，从党内法规制度建设的层面上进行过相应的努力，但由于大环境对于法治建设的忽视，党内法规制度建设在一定程度上受到了错误指导思想的制约。

中华人民共和国成立后到改革开放前的这一时期，党内法规制度建设先扬后抑，经历了发展、曲折探索以及缓慢发展的过程。前期党内围绕党在社会主义革命和建设时期的任务，制定了大量旨在保持党的先进性与纯洁性以及确保党的领导和科学决策的党内法规，为社会主义革命的顺利完成提供了根本指导和重要保障。但后期党内法规制度建设则步入发展缓慢时期。党内法规的政治性、纲领性比较突出，但是规范性和程序性不足。党内法规制度建设缺乏与国家法相协调的意识，没有确立党在“宪法与法律范围内活动”的法治原则。而且党内法规制定程序、名称等都相对随意，规范效力及其等级秩序体系不够稳定，执行效果一定程度上取决于具体领导人的政治意志。总体而言，这一时期“以党代政”的现象较为突出，以党内法规、党内文件的形式规定某些现在看来属于国家法律、行政法规、政府规章所应规范事项的情况比较明显。总体上未能兑现毛泽东、刘少奇等第一代领导人关于“党内法规”的法治化期待。但是这一时期党内法规制度建设所取得的经验教训也尤为宝贵深刻，值得认真总结。

1.3 改革开放后到十八大之前的党内法规制度建设

十一届三中全会是中华人民共和国成立以来党和国家历史上具有深远意义的伟大转折，开创了我国社会主义事业发展的新阶段。此次全会实现了中国共产党在历史上具有深远意义的转折，而党内法规制度建设乃至我国整个社会主义法治建设也借助党的政治意志与决断开始重回正轨，迎来了大发展。为了使党内政治生活走向正轨，1980年2月十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)。这是1976年以后中共中央制定的一部仅次于党章的基础性法规。在十一大党章并未彻底正本清源的情况下，《准则》在保证党的路线、方针、政策贯彻执行以及党内政治生活有序开展方面发挥了无可替代的重要作用。《准则》立足于时代特征和现实要求对党组织和党员应当遵守的政治和组织原则做了明确规定，确定了严明党纪等方面的基本规矩，为党内政治生活走上正轨奠定了基础。“它不仅重申了延安时期中国共产党形成的好传统、好规矩，而且在总结新鲜经验的基础上又增添了新的重要内容，是加强党的建设的强大武器。”

之后中共中央、国务院还印发了《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等多部重要法规。1987年10月召开的十三大明确提出，在新的历史条件下，在党的建设上要走出一条“靠改革和制度建设的新路子”。在此背景下，中国共产党再次加大了党内法规制度建设的力度，相继印发了包括《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等大量党内法规，党内法规制度建设呈现出蓬勃发展的态势。尤其需要指出的是，1990年7月的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，作为中国共产党党内第一部“立法法”，被认为是中国共产党自身制度化与建设党内部法治制度开放进程中的里程碑。其实施标志着党内法规制度建设进入一个全新时期，意味着现代法治因素开始注入党内法规制度建设的过程，法治思维逐渐成为党内法规制度建设过程中的惯常思维。

1997年9月十五大报告首次将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国理政的基本方略。由此1997年十五大提出、1999年《宪法》修正案确立后，“依法治国，建设社会主义法治国家”成为一项宪法原则。而党内法规制度建设也开始在依法治国的推动和影响下进一步加强。受依法治国理念的激励与促动，中组部印发的《党政领导干部考核工作暂行规定》等先后发布，党内法规制度建设呈现出良好局面。2003年12月中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例(试行)》，成为党的历史上第一部有关党内监督的专门法规，表明了党对党内监督问题的重视。同时还颁布了《中国共产党纪律处分条例》，成为党内又一部基础性重要法规。

改革开放之后尤其是十五大确立了依法治国的方略之后一直到十八大之前，党内法规制度建设在法治思维的引领下蓬勃发展。这一阶段党内法规制度建设的特点是中国共产党开始越来越重视党内法规制度建设，党内法规的规范性不断提升，作为党运用法治思维管党治党的制度成果，开始逐渐融入国家治理规则体系，成为国家治理现代化的重要保障。这一时期，党内法规制度建设无论在法规数量上还是在制定效率上，都获得了极大提高。然而在实践中发现，党内法规在数量突进的同时并没有同时使所有法规在质量上获得很好的保障，部分党内法规之间在内容上存在冲突，其制度与规则甚至与国家法在内容上出现重叠现象，不但浪费了法治资源，而且在对党员干部的要求上出现了明显的降格现象。不仅如此，党内法规在数量不断增加的同时，部分法规执行力问题并没有有效跟进，一些党内法规沦为摆设，不但对推进党的自身建设没有产生预期作用，反而因为个别党内法规空设与虚置而对整个国家法治建设产生了不良示范效应。受此影响，党自身的建设也受到一定程度的制约，党内腐败问题开始显化。在此背景下，立足于更高的政治站位并以更为开阔的视野和更为明确的思路重新审视党内法规制度建设，将党内法规纳入社会主义法治体系中与国家法协同共进，使党内法规更好地发挥示范引领作用，无疑成为现实所需。

1.4 十八大以来的党内法规制度建设

十八大报告指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。”这为中国共产党加强党内法规制度建设提供了方向指引。

十八大之后，中国共产党领导全国人民向新时代迈进，以反腐为主线的党的建设进入新阶段，党内法规制度建设也再次进一步加强。2012年12月中央政治局召开会议审议并通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》(以下简称“八项规定”)。“八项规定”从规范行为入手，由表及里、深入人心，起到了净化党员思维观念与纯洁党性的效果，也提升了普通百姓对党的满意度和信心。党风、政风得到净化，也促进了社会风气的转变。该规定成为引领党内法规制度建设全面进入新阶段的号角。之后中共中央制定了《中国共产党党内法规制定条例》，进一步规范了党内的立法制度，是中国共产党第一部正式、公开的党内“立法法”。该条例发布后，党内法规制度建设开始正式步入全新发展阶段，一大批过时或不适应全面从严治党需要的党内法规和规范性文件被清理。这对于引领党风廉政建设，践行依规治党、全面从严治党发挥了重要作用。

与此同时，中共中央部署开展了分两阶段进行党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。通过清理摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一及法规制度的真正落地。不仅如此，这一时期党中央已经开始关注党内法规制度的体系化建设，并加强了党内法规制定规划工作。2013年11月《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》全文发布，一大批中央党内法规陆续出台，党内法规制度体系渐成规模。

十八届四中全会充分肯定了党内法规制度建设在我国法治建设中的重要性，并明确将党内法规纳入社会主义法治体系。十八届六中全会则进一步强调了制度管党与全面从严治党的重要意义，使党内法规的地位得到进一步突显。在此基础上，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》于2016年12月印发，对党内法规制度建设提出了更为具体的要求，而全国党内法规工作会议也于同月召开，对党内法规制度建设进行了规划部署。此后十九大报告提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”，进一步指明了党内法规制度建设的方向。与之相适应，《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》也于2018年2月印发。党内法规制度建设再次迎来一个新的高潮。

十八大之后，党内法规制度体系建设取得了新的重大成就，有了更新的发展。这一时期的党内法规，一方面集中展现了党中央管党治党的新理念新思想新实践，另一方面也反映了依规治党、标本兼治、规范执纪的思维逻辑。就其特点而言，这一时期的党内法规制度建设呈现出党内法规与国家法律衔接与分离相结合、目标导向与问题导向相结合、法规制定与督促落实相结合以及单行法规制度建设与体系化建设相结合的特点。党内法规在制定、清理、备案等方面日趋规范化，制度建设水平明显提升，内容上更具可操作性，执行上更具刚性。在党内法规制度建设的带动下，一批腐败窝案得到治理，大量腐败分子纷纷落马。这在彰显中国共产党全面从严治党决心、宣示其以法治思维和法治方式管党治党的同时，也进一步增强了广大人民群众对于党的领导以及社会主义法治建设的信心，开启了党内法规制度建设的新篇章。

2 党内法规制度建设的体系化

就党内法规制度建设的历史来看，党内法规经历了最初只有一部不成熟的《中国共产党第一个纲领》，到逐渐有几部党内法规但内容不成体系的阶段，再到如今有了数量众多的党内法规且在制度上更加完善、体系上也涵盖中央与地方两个层次的过程。

2.1 党内法规制度体系化的努力

党内法规作为一种管党治党的制度规范，涉及党的领导、组织建设、作风建设等方面。这几个方面相互影响、相互制约，共同支撑起党的自身建设的伟大工程。从历史上来看，党内法规制度从无到有、从少到多的发展过程中，一个重要特征就是围绕实现不同时期党的政治任务需要而逐步趋向体系化。尤其是在改革开放后，中国共产党重视党内法规制度体系化问题，明确提出党内法规制度的体系化建设方向。早在2006年胡锦涛就提出，要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。胡锦涛在党内首次使用了“党内法规制度体系”的说法，将党内法规制度建设纳入了体系化的视野。2009年9月召开的十七届四中全会则明确了党内法规制度体系的根本是党章，核心内容是民主集中制，这使此后的党内法规体系建设道路更加清晰。2011年1月10日胡锦涛在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第六次全体会议上再次指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，为党内法规制度建设再次明确了体系化的发展方向。2012年5月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》是体系建设的标志性成果，使党内法规建设开始进入体系化的新时期。该条例在充分总结之前的经验教训基础上进一步规范了党内法规制定的程序，不仅使党内法规的规范化程度得到进一步提升，而且明确提出了“建立健全党内法规制度体系”的基本目标以及“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”的基本原则，并规定了“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”。十八大之后，党内法规制度体系化建设的方向更加明显，党中央先后颁布了多部重要文件推进党内法规及其制度体系化工作。2013年印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》明确提出，要以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系。而十八届四中全会《决定》则将“形成完善的党内法规体系”明确纳入了全面依法治国的目标之中，并在此后十九大报告以及十九届四中全会再次强调。这些都为最终构建“内容科学、程序严密、配套完整、运行有效的党内法规制度体系”做出了重要努力。

2.2 从中央到地方的纵向党内法规制度体系构成

目前从纵向上来看党内法规已经初步形成为一个由章程、准则、条例、规定、办法、规则等共同组成的相对较为成型的制度体系。其中党章在这一体系中具有母法地位，它作为党的建设原理的集中体现，是党内法规体系的灵魂，是制定其他党内法规的最高依据，是最高的党内法规，具有最高的约束效力。以党章为依据，中央制定颁发了一系列的准则、条例和规定，中纪委和党中央各工作机关分别制定印发了较为系统的制度、规定和办法。同时各省级地方委员会也制定了一些地方性党内法规，如《浙江省党内监督十项制度实施办法(试行)》等。

与党章相比，其他党内法规(包括地方性党内法规)是党章有关规定的具体化，是这一体系中的部门法规、子法规或这些部门法规与子法规的分支，具体规定着党组织或党员在各个具体领域中的权利与义务，在管党治党方面各自发挥着特定作用。党内法规制度建设在纵向上形成了由中央和地方两级共同推进的格局。中央一级的党内法规制定主体有党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关。地方一级党内法规制定主体则主要是各省级地方委员会。这样一种党内法规制度建设的格局既顾及了维护党内法规统一性以确保党中央权威和集中统一领导的现实需要，也考虑到了地方管党治党过程中的、可能出现和需要应对的一些个别情况与特殊需求。总体来看，现有的党内法规内容广泛，初步形成了指导思想明确、规范效力清晰、结构相对完整、门类比较齐全的党内法规制度体系。

2.3 以“1+4”为条块的横向党内法规制度体系框架

就纵向而言，党内法规已经形成了一个从中央到地方、兼顾党中央集中统一领导与地方能动性的两级法规制度体系。而在横向上亦即党内法规所规范的内容层面上，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》则提出，要坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，明确提出了党内法规制度体系“1+4”的框架结构，即在党章之下将党内法规制度划分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。该意见旨在形成以党章为统领，四大板块相互支撑、内在协同的制度体系，以全方位覆盖党的建设和党的领导之基本领域。目前来看，在以上四板块中党内法规制度建设还存在一些短板，与全面从严治党的需求尚存在一定差距，尤其是在党的领导法规与监督保障法规方面，基础主干性法规还存在缺位现象。为此需要结合该意见的要求以及全面从严治党的需要，进一步强化党内法规制度建设，推动形成新时代党内法规建设的“四梁八柱”，实现法规制度的供给和管党治党实践需求相平衡。

从总体上看，经过中国共产党多年的不断努力，党内法规基本上形成了一个内容广泛覆盖且相对科学的初步制度体系。党内法规的制定和实施及其制度体系的形成，规范了党组织和党员的行为，有力地促进了党执政能力的提高，在党和国家的政治生活中发挥了巨大作用，得到了全党和全国人民的认同。尽管目前来看党内法规制度体系还存在一些不协调之处，也存在一些尚需改进的制度不足，依旧需要继续健全和完善，但在中国共产党的领导下，在广大党员的支持和拥护下，在广大人民群众的鼓励和监督下，并伴随着中国共产党建党理论与社会主义法治理论的深化与全面依法治国战略的深入推进，党内法规制度建设必然会得到进一步加强，而党内法规制度体系也必将逐步得到健全和完善，从而在维护党的先进性与纯洁性，保障党的坚强领导并进而推进全面从严治党战略、全面实施依法治国战略方面发挥更大作用。

3 对党内法规制度建设历史发展规律的思考

作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党即将步入百年华诞。立足于党史的角度，中国共产党百年史实际上也是党内法规制度建设的百年史，同时也是中华民族开始真正走向复兴、重新屹立于世界民族之林的百年史。习近平指出，历史是最好的教科书，学习党史、国史，是坚持和发展中国特色社会主义、把党和国家各项事业继续推向前进的必修课。而党内法规史作为党史不可或缺的组成部分，自然也在其中。当前无论是全面依法治国，还是全面从严治党，都已经成为不可逆转的历史潮流，而党内法规制度建设则是深入推进全面依法治国与全面从严治党的客观需要和必然选择。在此背景下梳理、归纳、总结中国共产党近百年党内法规制度建设的历史发展规律，对于加强党内法规制度建设乃至避免全面依法治国和全面从严治党多走弯路，无疑具有重要意义。

3.1 党内法规制度建设要立足于全面从严治党的需要

十九大报告指出，“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格”。十九届四中全会提出，“坚持党要管党、全面从严治党，增强忧患意识，不断推进党的自我革命，永葆党的先进性和纯洁性”。而党内法规就是党用以提高对自身之要求，推进自我革命的制度保障，因管党治党需要而产生，并为实现从严治党以永葆党的先进性和纯洁性，增强党的领导能力和执政能力需要而存在的。从法理上来说，法作为一种制度理性，是社会需求的产物。“法律的泉源不是先验的思想、哲学的思辨，也不是僵硬的实证法学，而是人类的良知与实际需求。”人类法律发展的历史早已表明，“法律是一种借以满足社会需要的方法”，“法律是一种公共产品，而产品的市场需求是该产品存在和发展的前提”。在这一点上，无论是国家法还是党内法规，其作为具有相应理性的制度，显然都遵循着同样的规律。“制度的作用是为社会服务，因此制度必须要适应社会现实，才能推动社会发展。”党内法规是有中国特色的政党治理的宝贵经验，是应运而生的必然产物，自党诞生以来便受到中国共产党的高度重视，并被反复强调。而之所以一直受到高度重视和反复强调就在于在党发展的历史上，无论是在建立和维护党的集中统一领导方面，还是在保持党自身的肌体健康与工作活力方面，抑或是在宣传党的路线、方针、政策方面，客观上都需要这样一种规范来管党治党，以保证党自身的纯洁性与先进性，保障自身建设，确保中国共产党始终具备并保持应有的战斗力，能够成为中国革命以及中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党内法规作为党对自身的高度自律且对党员的严格他律，适应了“党要管党、全面从严治党”的历史需要以及现实需求，是中国共产党的历史经验的结晶，是中国共产党探寻依法治党的有效尝试，是对中国社会法治化道路的积极探索。就此而言，党的需要尤其是“党要管党、全面从严治党”以加强党自身建设和实现党长期执政的需要，决定了党内法规及其制度产生、存在以及发展完善的必要性与必然性。

在党内法规制度建设的近百年间，党内法规一直都围绕党在各个时期的不同使命与任务而制定、实施并逐步强化和细化，也一直都在关注和强调从严管党治党的过程中与党的事业兴衰同步。在今后党内法规制度建设的过程中，立足于并适应管党治党的需要尤其是全面从严治党的需要，因时而定，应需而改，依旧是党内法规制度建设不变的方向。正如有学者指出的：“党规只有应需而立，其制定和实施才能直接满足某种党内制度需求;只有应运而生，作出的规定才能符合中央要求、切合实际、回应社会关切;只有应时而出，抓住制度创新的窗口期和制度出台的最佳时机，才能保证既不超前也未滞后，‘生逢其时’。”当前中国特色社会主义已经进入新时代，在这样一个时代需要党深刻认识自身面临的“四大考验”，需要直面“四大危险”，需要始终保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。为此需要立足于全面从严治党以加强和改善党对国家政权机关领导的实际需要，围绕党内法规制度建设的目标，补短板、堵漏洞、强弱项，构建并完善以“1+4”为基本框架、内容科学、程序严密、配套完整、运行有效的党内法规制度体系，为深入推进全面从严治党以及全面依法治国，提升国家治理体系和治理能力现代化夯实党内制度保障。

3.2 党内法规制度建设要服务于全面依法治国的战略目标

全面依法治国是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的关键所在。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。而强化党内法规制度建设则是作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党致力追求法治，践行全面依法治国的必然选择，是党运用法治思维管党治党并将管党治党纳入法治化轨道的必然要求。法治就其本质而言是一种规则之治，是基于对规则的尊重与遵守而实现的国家治理与社会治理。在全面依法治国的背景下，国家及社会治理的方方面面都需要纳入法治的轨道之中。作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党，其活动更需要纳入法治的轨道，更需要追求通过规则这种客观理性来实现自身的治理，其自身更要遵守国家的宪法和法律并需要遵守党内法规。这是实现党内治理、确保党内秩序、统一党的行动，使党始终成为一个坚强领导核心，从而理性应对中国特色社会主义事业中各种挑战的客观要求。中国共产党作为执政党与中国特色社会主义事业的领导核心，客观上需要依规治党，需要借助党内法规这一相比于国家法而言要求更高且规定更严的规范在法治实践中以身作则，做好示范和表率。只有这样，中国共产党才能领导好广大人民群众全面推进社会主义法治建设，实现全面依法治国的宏伟目标。不仅如此，关注并重视党内法规制度建设，力行依规治党，也是党的领导得以坚持至今的关键。近百年历史表明，重视党内法规制度建设是中国共产党得以成为领导党与执政党的制度保障，在自身不断发展的历史中，恰恰是坚持了依规治党，才使得中国共产党面临当前纷杂交错的国际国内环境，保持着健康的发展和对最大多数人民利益的维护。新形势下尤其是十八大以来，在全面推进依法治国的背景下，党要管党、全面从严治党的决心与毅力都进一步强化，依规治党成为必然的选择。

党内法规必须要服务于国家法治建设，要与国家法协同推进、一体建设。这是中华人民共和国成立以来党内法规制度建设与我国法治建设的经验归纳与教训总结。在历史上，党内法规与国家法相互协同的时候，也是党内法规制度建设和我国社会主义法治建设都受到重视和强化并取得突破性进展的时候，更是党的自身建设和国家治理取得显著成效的时候。反之当二者关系不够协调出现党规代替国法或者其要求降格到国法的要求时，则往往是二者都受到弱化、党内集权主义思想或自由主义思潮泛滥、导致国家法治建设和党的建设止步甚至是开倒车的时候。党内法规制度建设的历史亦即依规治党的历史。该历史高度浓缩了我国社会主义法治建设的发展历程，是我国法治建设在中国共产党自身建设方面的一个缩影。党内法规发展的历史与我国法治发展的历史高度契合，在一定程度上表明了党自身建设尤其是党自身建设重要组成部分的党内法规制度建设对于我国社会主义法治建设的重要性，也表明了党内法规制度建设与国家法律制度建设相协同的必要性。对于国家法治的重视与对党内法规建设的重视，则体现了中国共产党作为执政党在制度文明方面的认知。就此而言，强化党内法规制度建设并借助党内法规制度建设加强党自身的建设，实现“党要管党、全面从严治党”，做到依法治国与依规治党相互结合、彼此促进，是实现中国法治的客观需求和必然规律。

3.3 党内法规制度建设要站位于国家治理的宏观视野

作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的初心和使命是为中国人民谋福利，为中华民族谋复兴。党内法规作为管党治党的制度保障，其制度建设必须围绕这一初心和使命来进行。换言之，党内法规制度建设的初心和使命在于确保维护和实现党的初心与使命。在历史各个阶段上，无论在领导中国人民争取新民主主义革命走向胜利的过程中，还是在领导中国人民进行社会主义革命和建设以及推进改革开放的过程中，中国共产党都是本着更有助于确保和实现自身的初心与使命的目标强化党内法规制度建设的。尽管在不同时期会面临不同的政治任务，但中国共产党的初心和使命从未改变，党内法规制度建设的初心和使命也从未改变。当前中国特色社会主义已经进入了新时代。这是一个需要党凝心聚力、开拓创新，带领广大人民群众直面各种困难和危险，接受各种挑战和考验，尽快争取全面建成小康社会的时代。在这样一个时代，实现党的初心和使命依赖于提高党的长期执政能力，依赖于国家治理体系和治理能力现代化水平。在中国特色社会主义已经进入新时代的背景下，党内法规制度建设必须站位于国家治理的宏观视野，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化。党内法规制度建设只有站位于国家治理体系和治理能力现代化的宏观视野，才能够站得更高、看得更远、考虑得更多，才能够始终立足于全面从严治党的需要，服务于全面依法治国的战略目标，全面考量国家法律、党内法规以及伦理道德等在内的各类规范和制度的互助互补，强调制度的体系化建设，从而能够坚持依规治党与以德治党相结合，坚持全面依法治国、依规治党和制度治党协同推进、一体建设，提升党的执政能力以及推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地确保并实现党的初心与使命。

4 结语

中国共产党是一个敢于做到刀刃向内，能够坚持自我革命的同时也善于坚持自我革命的政党，是一个能够真正把广大人民群众根本利益放在首要位置，把实现中华民族伟大复兴作为自身最光荣使命的政党。党内法规作为“党要管党、全面从严治党”所必须依赖的制度，作为中国共产党运用法治思维强化并改进自身建设的重要成果，是党敢于自我革命同时也做得到自我革命的最重要体现，是党得以始终奉行“不忘初心、牢记使命”的关键所在，也是当代中国特色社会主义最突出的制度优势。党内法规制度建设的历史是中国共产党对自己奉行高标准与严要求，依制度建党、管党和治党的历史，是立足于自身对先进性和纯洁性的要求，尊重规则、崇尚法治的历史。在革命战争时期，党内法规是确保党员以及各级党组织始终具有法纪观念，从而尊重规则、严守纪律，保证党的行动统一的需要。而在社会主义建设时期，党内法规则是助推党形成并运用法治思维，实行依法治国的保障。中华人民共和国的成立宣告了党内法规与国家法在国家治理体系中的一体化，党内法规与国家法成为国家治理体系这一有机体的重要组成部分，其发展逐渐协同、契合。此后利用党内法规管党治党成为我国法治建设乃至整个国家治理的有力保障，突出反映了我国法治建设与国家治理在困难与磨砺中前行并在前行中不断完善的历史。由于中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的特殊政治地位以及全面依法治国必须坚持党的领导之必然要求，党自身的建设直接影响我国法治建设的走向以及国家治理的进程。而党内法规制度建设的成效则直接制约着党自身建设的成效，并进而影响着我国法治建设乃至国家治理的成效。基于此，在贯彻落实全面从严治党、全面推进依法治国乃至推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，必须要高度重视党内法规制度建设，使党内法规制度建设立足于全面从严治党的需要，服务于全面依法治国的战略目标，并站位于国家治理体系和治理能力现代化的宏观视野，持续深入加以推进。在当代中国国家治理越来越需要且离不开全面依法治国和全面从严治党，而全面依法治国和全面从严治党也已经并且将永远在路上的情势下，这无疑已经成为当代“中国之治”的必然选择。

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