陆福兴:宅基地“三权分置”对乡村振兴的影响
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宅基地“三权分置”对乡村振兴的影响
陆福兴
宅基地及依附其上的农房是农民最大的财产，大多数农民把一生的积蓄都放在住房上。但是，农民住房由于宅基地的集体所有权和使用权没有分离而一直不能成为农民的资产，只能“沉睡”在宅基地上却不能带来应有的收益，导致农民的财产性收入增加困难。因此，推进宅基地改革，是国家农村改革的关键和突破口，也成为乡村振兴动力所在。
一、宅基地“三权分置”的必然性
2018年1月15日，国土资源部部长姜大明提出：在保障宅基地集体所有权不变、确保农户宅基地资格权，适度放活宅基地使用权，但是宅基地集体所有权不能动，不允许城镇居民到农村宅基地建别墅。宅基地“三权分置”与现有制度相比，把宅基地使用权分离出来，放活宅基地的使用权，尽管宅基地还是集体所有，但是这样一来农民住房就可以凭着使用权的独立性有限地流转。宅基地“三权分置”改革必然性是：
1.农民市场风险责任能力不足。在市场经济条件下，资源要素流动是取得市场地位的重要依托。农民在市场经济中的生产经营活动，必须能够独立承担经济责任，但是，农民财产权空置很难在市场经济中承担责任，农民缺乏主体责任能力就难以取得农村市场的主体地位。
2.乡村振兴红利不够动力不足。内因是事务变化的根据，乡村振兴的动力必须在乡村内部寻找，当前的一些农村改革再也没有联产承包责任制那样的红利，即使承包地“三权分置”，也由于承包地的粮食安全功能红线，制度改革的红利有限。乡村振兴的制度改革红利只有在农村集体建设用地和农村宅基地上做文章，只有他们可以超越农业生产而放活，特别是农村宅基地是每个农民的利益焦点，从宅基地改革入手可以释放每个家庭的活力，给乡村振兴带来新的改革红利进而凝聚成为新动能。
3.主要矛盾解决的焦点在农村农民。我国主要矛盾变化显示，城乡不平衡和农村不充分成为了新时代的主要矛盾，解决这一主要矛盾的焦点是提高农民的发展能力，必须盘活农村沉睡的资产，发倔农村发展的内生动力，其关键是给农民财产增值权。只有从农民的核心财产——住房财产入手，放活宅基地的使用权，才能增强农村的交换资源和主体财富能力。
4.农民住房功能拓展迫切需要变革。在乡村振兴条件下，农村需要人气，农房需要人住，农民住房空置和市民下乡无住房，以及许多地方的民宿需求，都需要农民住房具有一定的流动性。尽管农民住房现在也可以出租，但是不能流转的农房出租受到宅基地的诸多限制，放活宅基地使用权后，农房可以有条件地转让使用权，农房就可以流动活起来，村集体可以利用集体土地和农民宅基地使用权建设有限的集体租住房，让城里人下乡有期限地居住，解决当前城里人下乡无住房的问题。
二、宅基地“三权分置”对乡村振兴的意义
宅基地“三权分置”对于农村改革具有重大的突破，是一种重大的制度创新，对于乡村振兴具有重大的意义。
一是促进资源要素城乡对等流转。城乡资源要素固滞流动不畅，严重影响了乡村的快速发展。当前，农民最大的财产是房屋，但是，由于宅基地的问题，农村房屋一直没有办房产证，也就是说，农村房屋是没有产权的。因此，农民一生赚的钱放在一个没有产权的房子上，农民永远享受不到城市居住按揭房子可以转手买卖增值的财产权。同时，农民生产经营和生活中也享受不到城市居民住房的同等财富权，城市居民干大事缺钱时可以用房子到银行去抵押贷款，农民却不能。宅基地“三权分置”后，农民宅基地的使用权分离出来，农民的房子也有宅基地使用权，可以办法集体土地使用权证，与城市居民的国有土地使用权证有限对等，有效地促进城乡资源要素的交换与流转。
二是有利于推动市民下乡和农民进城。市民下乡是乡村振兴的重要保障和途径，市民下乡可以带动城市资源要素流入农村，促进农村经济社会的快速发展和城乡的融合发展；同时，市民下乡也是一种历史趋势，是缓解城市化问题繁荣乡村的重要途径。在乡村基础设施和公共服务完善的条件下，对于生态环境好和具有特色资源的乡村，市民下乡居住和就业创业在未来会更加普遍成为一种风尚。但是，当前，市民下乡没有稳定的居所，很难真正推行。宅基地使用分置后，市民可以像城市一样通过转让宅基地使用权而获得农房的使用权，在保证宅基地集体所有和农户的资格权下，市民可以有期限有条件地拥有农房使用权。同样，农民也可以通过宅基地使用权转让获得进城的资本和资源，通过出让宅基地使用权取得一定的资金在城市购买商品房或租用房，解决当前进城租房而乡下房子空置的问题。
三是提升农户的金融信用和经营能力。农户当前的经营困境主要是没有金融信用。由于宅基地的三权合一农民的宅基地和房产不能抵押、担保和转让，没有金融信用能力，到银行贷不到款，因此，农民的经营能力弱小，经受不起资金的风险。宅基地“三权分置”可以有单独的宅基地使用权，通过宅基地使用权的流转和住房财产的买卖，农房可以有限变现，提升了农房的金融信用，农民开展经营活动的能力也相应增强。
四是促进小城镇自主健康发展。我国当前小城镇建设最大的问题在于土地，小城镇建设必须通过卖地取得小城镇建设的资金，通过土地征收获得小城镇发展的空间。由于机体土地征收而土地资源日益减少，农民未来的土地财产权不断减少，小城镇发展受到土地征用的限制，很多企业批不下来。宅基地“三权分置”后，小城镇自己用地不一定要通过国家征收，自己可以进行宅基地和集体用地的使用权流转，流转一定期限后土地还是集体的，小城镇建设的土地资源不再受到限制，有些生产用地也不一定要经过国家的征收途径而小城镇自己可以解决。因此，宅基地“三权分置”对小城镇自主发展丞相融合乡村振兴也是一个利好。
三、宅基地“三权分置”的落地
宅基地“三权分置”还在萌芽之中，具体政策还必须明确，如何落地还需要继续进行探索。因此，对其如何落地，还需从如下几方面着力。
一是确保集体所有权和农户资格权。宅基地集体所有权是红线不能碰，不能通过使用权的分置而变相私有化，因此，要出台严格的政策法律，确实保障宅基地姓集体，同时，要确保农户有资格权。在保障着两权的基础上，必须最大化放活使用权，并且要充分保护使用权，确保使用权的分置和独立性。
二是建立农村住房市场体系。宅基地“三权分置”后，其使用权的流转必须通过市场公平定价和公平竞争，因此，要建立与城市商品房并行的农村住房市场机制和体系，完善宅基地使用权流转的社会服务，严格监控和管理宅基地的流转，确保农房使用权交易的市场化和公平性，规范宅基地和农房使用权流转行为。
三是防止资本垄断和宅基地别墅化。宅基地“三权分置”后，要防止资本进入农村宅基地市场炒作和控制宅基地市场，防止城市市民下乡利用宅基地建造别墅式住房，要严格监控宅基地的流转和用途。同时建立完善的农村住房基本保障体系和信用体系，防止宅基地“三权分置”的异化。
作者系湖南省社科院研究员、湖南省农村发展研究院院长。本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“2018年中央一号文件学习座谈会”上的发言，中国乡村发现网根据录音整理。
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