京都视点 | 天津港堆场垄断协议案件评述

本文作者

金毅

一、案件背景

2018年12月10日，国家市场监督管理总局公告发布了天津港口岸堆场垄断案（以下简称“本案”）的全部十七份行政决定，包括一份《免除行政处罚决定书》和十六份《行政处罚决定书》1。该批决定是由天津市发展与改革委员会（以下简称“天津发改委”）于今年11月16日做出的，主要针对包括中外运（天津）储运有限公司、天津振华海晶物流有限公司等二十七家经营者达成并实施横向垄断协议的行为。根据《今晚报》报道²，本次天津港堆场垄断协议涉案经营者共有二十七家，由于其中十家经营者于本案之前已经发生股权变更、不再存续或不再营业，最终天津发改委针对现存的十七家经营者作出了行政决定。

本案中天津发改委经调查认定，自2010年以来天津港口岸共二十七家堆场公司通过签署倡议书、聚会聚餐、邮件沟通、电话联络等形式对综合附加费和卸车费价格进行固定。涉案各堆场公司形成了相对稳定的价格同盟，并持续共同对上述费用的具体价格进行调整。天津发改委认为，涉案堆场公司通过协议的方式对依法实行市场调节的综合附加费和卸车费进行固定或变更，排除、限制了天津港口岸堆场服务市场的竞争，违反《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第十三条第一款第（一）项的规定，属于具有竞争关系的经营者达成并实施“固定或者变更商品价格垄断协议”的违法行为。

二、处罚情况

	经营者	宽大制度适用的理由	罚款确定的理由	处罚比例
01	天津振华海晶物流	------	在垄断协议达成和实施过程中起到了重要作用；积极配合，主动停止违法行为	5%
02	中外运（天津）储运	------	在垄断协议达成和实施过程中起到了重要作用；积极配合，主动停止违法行为	5%
03	胜狮物流（天津）	提供执法机关尚未掌握的其他证据，有立功表现	在垄断协议达成和实施过程中起到了重要作用；积极配合，主动停止违法行为	3%
04	天津振华国际物流运输	提供执法机关尚未掌握的其他证据，有立功表现	在垄断协议达成和实施过程中起到了重要作用；积极配合，主动停止违法行为	3%
05	天津金狮五矿国际物流	------	积极配合，主动停止违法行为	3%
06	天津博达集团	------	积极配合，主动停止违法行为	3%
07	天津玛伦达物流	------	积极配合，主动停止违法行为	3%
08	长华国际物流（天津）	------	积极配合，主动停止违法行为	3%
09	天津中外运集装箱发展	------	积极配合，主动停止违法行为	3%
10	津克运国际物流集团	第二个主动报告达成价格垄断协议的有关情况，并提供重要证据	在垄断协议达成和实施过程中起到了重要作用；积极配合，主动停止违法行为	2.5%
11	天津胜狮货柜	有立功表现	积极配合，主动停止违法行为	2%
12	天津中创海通物流	------	涉案业务基本处于停滞状态，涉案程度较轻	2%
13	天津朝华中电物流	------	积极配合，主动停止违法行为，涉案程度较轻	2%
14	天津地海集装箱堆场	------	积极配合，主动停止违法行为，涉案程度较轻	2%
15	中储发展天津分公司	------	积极配合，主动停止违法行为，涉案程度较轻	2%
16	天津滨海中远集装箱物流	------	积极配合，主动停止违法行为，涉案程度较轻	2%
17	天津外代物流	第一个主动报告达成价格垄断协议的有关情况，并提供重要证据	积极配合，主动停止违法行为	免于处罚

表一：本案涉案经营者处罚情况列表

三、执法机关的分析

（一）天津港区各堆场公司具有竞争关系

1、在经营范围方面，涉案堆场公司的营业执照中均载明经营范围包括“集装箱堆存、搬倒、装卸”等服务内容；

2、在商品功能方面，涉案堆场公司向相对人提供的服务均包括集装箱堆存、搬倒、吊装等相关服务；

3、在行业性质方面，涉案堆场公司均为集装箱堆场经营企业，相关经营项目须经行业主管部门批准后方可开展经营；

4、在地域市场方面，涉案堆场公司的经营场所均分布于天津港港区内，空间距离较近，竞争相对激烈。

（二）涉案堆场参与达成并实施了固定或变更服务价格的垄断协议

1、自2010年以来，涉案堆场公司通过签署倡议书、聚会聚餐、邮件沟通、电话联络等形式对综合附加费和卸车费价格进行固定。部分当事人分别于2010、2011、2012、2014年多次提出对综合附加费和卸车费价格进行固定价格的的倡议书，并与其他涉案经营者形成较为稳定的价格联盟，共同维持议定的价格水平；

2、根据协议约定，天津港区各涉案堆场于2011年1月1日开始共同收取综合附加费，此后曾于2013、2014、2017年间先后四次上调费率标准，并维持至今；

3、根据协议约定，天津港各涉案堆场还于2011年5月1日起开始共同调整卸车费，此后的2012、2013年先后两次上调该费率标准，并维持至今；

4、根据证据显示，涉案堆场在协议达成后随即执行了协议内容，基本按约定时点、幅度对综合附加费和卸车费价格进行调整，价格变动与垄断协议约定的内容基本一致。

（三）处罚幅度及宽大制度适用

根据本次公布的行政决定，涉案经营者接受处罚的幅度分为五档，即上一年度销售额的5%、3%、2.5%、2%和免于处罚（参见上述表一）。具体而言：

1、本次处罚幅度的第一档为上一年度销售额的5%，处于该档的两家涉案经营者均对垄断协议的达成和实施起了重要的作用，违法程度较为严重；在确定罚款比例时，天津发改委考虑了其积极配合及主动停止违法行为的情节，并考虑到其行为持续的时间等因素，综合确定了5%的处罚比例；

2、本次处罚幅度的第二档为上一年度销售额的3%，处于该档的有七家涉案经营者，其中两家由于对垄断协议的达成和实施起了重要作用，违法情节较为严重；但在确定罚款比例时，天津发改委考虑到其在配合调查时主动提供执法机关尚未掌握的其他证据，具有立功表现，因此在第一档5%处罚比例基础上降低了处罚幅度至3%。第二档的七家经营者中剩下的五家，由于并未对垄断协议的达成及实施起重要作用，其违法程度相对较低；在考虑是否适用宽大制度时，没有明显立功表现，因此处罚幅度也为上一年度销售额的3%；

3、本次处罚幅度的第三档为上一年度销售金额的2.5%，处于该档的有一家涉案经营者。该经营者虽与第一档经营者一样，对垄断协议的达成和实施起了重要的作用，违法程度较为严重；但是其作为第二个主动报告达成垄断协议的经营者，并且提供了重要证据，在适用宽大制度时，天津发改委考虑了以上因素，在第一档5%处罚比例的基础上直接减为2.5%；

4、本次处罚幅度的第四档为上一年度销售金额的2%，处于该档的涉案经营者共有六家。其中一家就违法程度而言为一般违法，但由于有立功表现，因此处罚幅度较低；另外五家则由于涉案程度较轻，处罚幅度也是上一年度销售额的2%；

5、本次处罚幅度的第五档免于处罚，本案中天津发改委对天津外代物流免于处罚，因为其第一个主动报告达成价格垄断协议的有关情况，并提供重要证据，同时积极配合调查、主动停止违法行为。

四、本案的启示

（一）鼓励被调查的经营者与执法机构积极配合，申请宽大

关于适用宽大制度，反垄断执法机构合并之前国家发改委和国家工商总局均有现行有效的部门规定³，但二者的规定并不完全一致。正在起草中的《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（征求意见稿）（以下简称《宽大制度指南》）对适用宽大制度对罚款比例予以减免进行了进一步的规定（参见表二）。

	第一顺位	第二顺位	第三顺位	其他
立案前/立案后	100%/≤80%	30-50%	≤30%	≤30%

表二：《宽大制度指南》中罚款金额的减免幅度

根据《天津日报》对本案的报道，本案中顺序处于第一位和第二位主动报告违法行为的经营者属于在反垄断案件正式启动前主动向执法机关进行报告的情形。本案中在适用宽大制度对罚款比例予以减免时主要考虑了以下因素：

首先，本案中天津外代物流由于具有“第一个报告违法行为”并“提供重要证据”的情节，而被100%免除处罚。

其次，若经营者对垄断协议的达成和实施起到重大作用，则认定为“严重违法”；而对其他一般的参与者，则认定为 “一般违法”。本案中，执法机关对构成严重违法，但具有积极配合调查、主动停止违法行为等情节的天津振华海晶物流、中外运（天津）储运均处以上一年度销售额5%的处罚；对同样构成严重违法，但作为本案第二个主动报告达成垄断协议有关情况且提供重要证据的津克运国际物流集团，对其罚款比例给予50%的减轻，即减至上一年度销售额的2.5%。

第三，除天津外代物流、津克运国际物流集团以外，天津发改委还对胜狮物流（天津）、天津振华国际物流运输、天津胜狮货柜三家经营者给予了一定程度的处罚减免，因为其具有“提供执法机关尚未掌握的其他证据”以及其他立功情节。《宽大制度指南》第十二条规定，一般情况下在同一案件中最多给予三个经营者宽大，但如果案件重大复杂，涉及经营者众多，且申请宽大的经营者确实提供了不同的重要证据材料，执法机关可以考虑给予更多的经营者宽大。

综上可见，本案中执法机关对宽大制度的适用思路与《宽大制度指南》基本吻合。除此以外，根据《天津日报》披露的案件细节⁴，涉案经营者的下列行为也有助于获得处罚减免：（1）主动与执法机关进行沟通；（2）同时采取多种有效措施提高效率及质量；（3）主动发布公告取消不合理费用，实行“阳光价格”举措；（4）主动提高服务，改善服务环境等有助于尽快恢复被垄断行为破坏的市场竞争秩序的做法。因此，本案显示出反垄断执法机构在执法过程中适用宽大及处罚减免具有一定的空间，且总体上对经营者申请宽大持鼓励的态度。

（二）进一步完善配套法规和指南，明确罚款确定依据

对于垄断违法行为的罚款确定依据，前反垄断执法机关的两项规定中没有具体明确。目前尚在起草中的《国务院反垄断委员会关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南》（征求意见稿）（以下简称《罚款指南》）也许可以作为一个参考，该《罚款指南》第十六条明确了作出罚款决定时候的一些步骤。具体就横向垄断协议而言，该《罚款指南》第二十一条明确对于达成固定价格的横向垄断协议的处罚初始比例为上一年度营业额的3%。在该《罚款指南》第十六条和第二十三条分别规定了违法行为持续时间作为上调处罚幅度依据。对于宽大制度的适用，该《罚款指南》第二十九条规定，执法机关应综合运用该指南及《宽大制度指南》认定违法所得和确定罚款。

本案查处过程中，《罚款指南》尚未生效。但从具体处罚结果看，罚款幅度的确定与该指南思路大致接近。近期国家市场监督管理总局在各种公开场合对工作进展的通报均表示，各项指南的起草工作正在积极推进。我们希望上述有关罚款确定及宽大制度适用的指南也能尽快出台。

（三）与贸易相关的物流环节仍然是重点关注对象

近年来，我国反垄断执法机构已针对滚装海运、集装箱海运、港口等多个涉及航运的领域展开反垄断执法行动。2017年起，国家发改委专门开展港口反垄断调查，着力降低企业进出口物流成本⁵。2017年4月25日，国家发改委、财政部、工业和信息化部、民政部联合下发《关于清理规范涉企经营服务性收费的通知》（发改价格[2017] 790号）⁶，在该通知的第三项“清理规范的措施”中，明确列举了对进出口环节收费进行清理规范，要求“对进出口环节涉嫌滥用市场支配地位行为开展反垄断执法调查，规范收费行为”。2018年5月23日，国家市场监督管理总局下发《关于开展全国涉企收费专项检查的通知》（国市监价监[2018] 56号）⁷，在“检查重点内容”中列举了“物流领域相关收费”，具体包括铁路、港口、公路三项。2018年6月，国家市场监督管理总局成立后第一起公开处罚的横向垄断协议案件⁸调查对象为港口拖轮企业。7月，国家市场监督管理总局又对深圳两家理货公司进行了反垄断行政处罚⁹。与此同时，笔者还观察到天津发改委在其网站上，除公布了本案的行政处罚决定之外，最近公布的包括针对价格违法行为作出的处罚决定也涉及港口相关的港口作业费¹⁰。

因此，我们认为：在当前的贸易形势下，针对进出口物流相关领域可能会有进一步执法行动，例如货代、仓储等领域，以及在港口、拖轮、理货等领域尚未被调查的企业。除海运以外，对其他涉及物流的行业，如航空、铁路、公路¹¹等领域也可能成为执法机关重点关注的对象。我们建议相关领域的经营者在熟悉《反垄断法》的律师帮助下展开自查，及时纠正违法行为并积极整改。

（四）为应对跨部门综合执法做好准备

首先，根据《天津日报》对本案的报道¹²，本案案件来源是地方执法人员在例行的价格违法行为专项调查中自行主动发现相关违法行为，并进一步主动搜集证据而正式开始对涉嫌横向垄断协议的案件展开立案调查的；而在我国较早的反垄断行政执法中，主要的案件来源是通过竞争者或第三方举报获得的。其次，今年年初国家市场监督管理总局成立，反垄断执法机构由原来的三家合并为统一的执法机构，更能协同各部门优势经验、统一执法基准、提高执法效率。再次，机构改革要求执法机构跨部门综合执法。我们相信在可以预见的未来，更多反垄断案件将会在价格执法、广告执法或不正当竞争执法中浮出水面。

十年磨一剑，随着我国《反垄断法》实施进入第十个年头，反垄断执法机构的执法经验和专业水平也有显著的提升，今年又正逢国务院开始实行机构改革，国际贸易形势正处于敏感时期，因此，我们建议与贸易、物流相关行业的经营者提前在企业内部做好合规工作以及内部风险审计，降低企业反垄断合规风险，为跨部门行政综合执法做好充分的准备。

参考文献

1.国家市场监督管理总局发布天津港口岸堆场垄断案行政处罚决定书

2.《今晚报》

3.2010年国家发展和改革委员会颁布的《反价格垄断行政执法程序规定》和2010年国家工商总局《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》以及配套的程序规定（合称“两规定”）

4.天津日报新闻《天津港堆场垄断案调查：五问港口堆场“潜规则”》

5.国家发改委公告《国家发展改革委开展港口反垄断调查着力降低企业进出口物流成本》

6.四部委《关于清理规范涉企经营服务性收费的通知》

7.国家市场监督管理总局公告《市场监管总局关于开展全国涉企收费专项检查的通知》

8.国家市场监督管理总局发布对深圳4家拖轮公司的行政处罚决定

9.国家市场监督管理总局发布对深圳2家理货公司的行政处罚决定

10.天津发改委行政处罚决定

11.公告链接：

http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/wjfb/201805/t20180528_274356.html

12.同注4

文章来源： 威科先行法律信息库 

金毅，京都律师事务所合伙人。自2007年开始从事反垄断业务，代理的案件涉及反垄断诉讼、调查、经营者集中申报审查以及企业合规等多个方面。曾代理多起反垄断诉讼，其中包括由最高人民法院审理的北京奇虎科技有限公司诉腾讯科技（深圳）有限公司、深圳市腾讯计算机系统有限公司滥用市场支配地位案，该案2017年入选最高人民法院指导案例。在一系列反垄断调查案件中，金毅律师分别代理举报方或被调查企业，涉及对横向、纵向垄断协议及滥用市场支配地位等违法行为的调查；在高通案中，金毅律师还曾为国家发改委提供法律分析支持，具有多个不同视角的实务经验。在近年来的一系列涉及国际海运企业的反垄断调查案件中，金毅律师代理不同的被调查企业，协助客户与主管机关进行顺畅有效的沟通，使案件均取得了较好的结果。金毅律师还曾就反垄断调查的后继诉讼预防工作为客户提供咨询和法律意见。代理过大量经营者集中申报案件，并为客户提供反垄断合规、反商业贿赂、公司治理等方面的法律服务，涉及海运、能源、医药、化工、汽车、食品、出版、传媒、教育、体育等多个行业。

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