新土地法实施后，城里人能去农村买房吗？

本文作者

孟冰

王安达

中国人眷恋着土地，总希望归隐乡间，寻觅一处宅院，过上田间垄上，鸡犬相闻的田园生活。我们生活的社会有着厚重的农业文明传统，历来重视人与土地之间的联系，久居城市的人对土地的眷恋和向往则显得尤为的热烈。而在2020年1月1日新《土地管理法》实施后，作为厌倦都市尘嚣，渴望返璞归真，向往乡间生活的“城里人”，又能否在淳朴的乡村购得一处房产，过上自己追求的理想生活呢？

买卖农村住宅并无法律禁止的效力性强制规定，但在实践中却困难重重

本文所称农村住宅，是对农村住宅和宅基地使用权的统称，由于我国实行严格的土地管制制度，农村住宅必须建设在宅基地之上。而根据国际通行的“房地一致”原则在我国法律中的适用，房屋所有权的转让的同时，土地使用权也要一同转让。故除非特别声明，文中单独提到住宅、宅基地或宅基地使用权时，都是对宅基地使用权及其上的建筑物所有权统一进行讨论。

很多人认为，我国农村住宅和宅基地不能转让。持这种观点的人认为农村宅基地是农村村民居住权利的保障性用地，具有强烈的身份属性，如果任意转让必然会违反法律规定，侵害农民利益，因此无论是宅基地还是其上的住宅，都不能随意转让。

这种观点在某种程度上是符合我国土地制度之精神的，但是缺乏法律依据。

首先，根据我国《宪法》规定，土地所有权理论上不具有财产权性质，不能转让。因此宅基地所有权不在本文讨论之列。但宅基地使用权是我国《物权法》明确规定的一项用益物权，无论是现行《物权法》，还是已经公布的《民法典（草案）》物权编中，都没有禁止宅基地使用权转让的规定。

其次，宅基地属于集体建设用地，我国现行《土地管理法》也没有禁宅基地转让的规定。相反《土地管理法》还有“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，可见立法时也考虑到了宅基地使用权存在转让的情况。

第三，在生活实践中，也存在着大量的农村住宅买卖行为。根据主体身份不同，可以将购房者区分为同村村民（或本集体内成员）、他村村民（或非本集体农业户籍人员）和城镇居民（或非农业户籍人员）。不同身份的主体在购买农村住宅的结果可能完全不同：

（1）同村村民之间的交易可以由不动产登记中心办理过户登记手续，顺利完成过户。

（2）他村村民购买本村住宅是否可以完成过户登记，目前仍然具有争议。在司法实践中，有非本集体的农业户籍人口不能购买其他集体宅基地的判例。而在另一些地方的宅基地改革试点中，却开始了其他集体成员可以购买本集体宅基地和住宅并过户登记的尝试。

（3）但是城镇居民从农村村民手中购买农村住宅时，就几乎不可能完成过户手续。这是因为国务院办公厅在1999年发布文件《关于加强土地转让管理严禁炒买土地的通知》（国办发[1999]39号，下称“国办39号文”）明文规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证” 。2019年中央农村工作领导小组、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发[2019]11号，下称“农业部11号文”）中再次强调“宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地”。尽管上述两文件属于层级较低的规范性法律文件，具有行政指导意见的属性，但是一纸禁令足以从不动产登记的角度禁止城镇居民获得农村宅基地使用权。

因此，尽管没有法律规定，但在行政规章、一些地方法规和实践中，非本集体成员依然不太可能取得本集体的宅基地使用权。

在原《土地管理法》背景下，已经签订购买农村住宅的合同均被认定为无效

鉴于物权区分原则，尽管上述规定导致非本集体村民购买农村宅基地使用权无法过户，也不应当影响购房合同的效力。但在司法实践中，全国各地法院普遍认为这种合同是无效的。原因有以下几种：

1、判决书中未说明违反具体的法律条款，直接认定合同无效。

参考案例：

审理法院：新疆乌鲁木齐市中级人民法院

案号：（2015）乌中民四终字第297号

裁判文书节选：“原审法院认为，根据我国相关法律规定，宅基地的所有权归集体所有。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用，不能将宅基地使用权出卖或者转让。本案中，李乐章与韩建柱、焦惠仙、杨万明虽然自愿签订买卖宅基地的协议书，但李乐章是乌鲁木齐市米东区长山子镇下梁头村村民，不是乌鲁木齐市米东区古牧地镇上沙河村成员，其不能在乌鲁木齐市米东区古牧地镇上沙河村取得宅基地使用权。故李乐章与韩建柱、焦惠仙、杨万明之间的宅基地买卖协议，因违反我国法律强制性规定，属无效。

本院认为，根据我国相关法律规定，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。本案中，上诉人李乐章并非争议宅基地所在村村集体经济组织成员，不符合使用争议宅基地的条件，其与被上诉人韩建柱、焦惠仙、杨万明签订的宅基地买卖合同因违反了法律的禁止性规定，当属无效。”

审理法院：周口市中级人民法院 

案号：（2015）周民终字第2719号 

裁判文书节选：本案中，刘三明并未提供证据证明其享有合同约定的宅基地的使用权，且其与张涛签订的宅基地买卖协议也违反法律法规的效力性强制性规定，该宅基地买卖协议属无效协议，刘三明收取的张涛的宅基地款，应当全部返还。

2、认为宅基地使用权买卖行为侵害集体利益，适用合同法第五十二条第（二）项认定合同无效

参考案例：

审理法院：万宁市人民法院 

案号：（2016）琼9006民初702号 

裁判文书节选：本院认为，在本案合同纠纷中，原被告双方前后共签订了两份合同。第一份为《宅基地买卖协议》。因宅基地的所有权属于农村集体经济组织，是农村集体经济组织为保障农民的生活需要而拨给农户建造房屋的土地，农户对其只享有使用权而非所有权。本案原被告双方私自对属于农村集体经济组织所有的宅基地进行买卖，实质上是损害了农村集体经济组织的利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的合同无效，因此本案第一份合同属于无效合同。

3、认为宅基地使用权买卖违反《土地管理法（2004年修订版）》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，属于违反效力性强制规定，故认定合同无效。

参考案例：

审理法院：邯郸市中级人民法院 

案号：（2018）冀04民终972号 

裁判文书节选：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效……（五）违反法律、行政法规的强制性规定……”的规定，被告王俊停同被告郭保田买卖房屋的行为，实际损害了原告所属村集体经济组织的权益，应属无效。

审理法院：北海市中级人民法院 

案号：（2013）北民再终字第14号 

裁判文书节选：吴偿贤、吴振群与罗炳红不属同一村委会即同一农村集体经济组织成员，而讼争的位于星岛湖上洋村委会冲二队39号房屋所在土地性质属上洋村委会冲二队集体所有，吴偿贤、吴振群与罗炳红双方虽然签订了房契即房屋买卖协议，但该协议违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”的禁止性规定，根据我国相关法律的规定；购买农村集体所有的土地上的房屋，必须是该集体经济组织成员，而罗炳红是星岛湖乡洪潮村委会大岭冲队村民，不是星岛湖乡上洋村委会冲二队村民，不符合作为购买本案讼争房屋买受人的主体条件，吴偿贤、吴振群与罗炳红双方的房屋转让行为违反了国家禁止性的法律规定，属无效合同

结合上述案例，可以看到各地在司法实践中，尽管多数认定向非集体成员转让农村住宅的合同无效，但是认定合同无效的理由各不相同，具体而言主要有两种，即因损害集体利益而无效和因违反法律强制性规定而无效。

因损害集体利益而无效：一些法院认为交易行为损害集体利益，故认定合同无效。这种理由有一定的道理，因为宅基地本身带有保障村民基本居住权利的福利性质，如果可以任由非本集体成员购买，本集体村民的居住权益将无法得到保障。

因违反法律强制规定而无效：其他法院更加倾向于以交易行为违反法律强制规定的理由认定合同无效，这种方式具有更可靠的法律依据，其法律依据即《土地管理法（2004修订版）》的第六十三条“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

然而，且不论六十三条是否适用于宅基地使用权交易，或是否属于效力性强制规定，第二种认定合同无效的理由现在所面临的问题是：自2020年1月1日起，新《土地管理法》实行后，原六十三条的规定已经删除，那么这是否意味着认定非集体成员购买农村住宅合同无效的法律基础已经丧失呢？

新《土地管理法》实施后，购买农村住宅的合同是否仍无效有待商榷

笔者认为，在新《土地管理法》实施后，非集体成员购买农村住宅的合同，并不必然无效。原因有以下几点：

第一，法律、行政法规已经不存在效力性强制规定禁止宅基地使用权的转让。新《土地管理法》已经删除了原第六十三条的规定，而在我国现行法律体系中，无论是《物权法》、《土地管理法》还是《土地法实施条例》均未禁止城镇居民购买农村宅基地使用权。做出禁止规定的是“国办39号文”和“农业部11号文”，这两个文件均为部委规章级的规范性法律文件，并不符合《合同法》五十二条第（五）项中合同内容违反“法律、行政法规”的规定。

第二，非集体成员购买宅基地使用权的行为，并不一定侵害集体利益。目前我国农村人口流失严重，且随着进城务工村民数量的增加，宅基地闲置情况十分普遍，较少可能会出现一村村民分配不到宅基地的现象。向非集体成员转让宅基地使用权，让空闲的宅基地重新利用起来，这不仅没有损害集体利益反而增加了村民的收入。此外，法律也规定了将宅基地出租或出卖的村民不能再申请宅基地，因此转让宅基地使用权行为，难以构成对对集体利益的损害。

第三，如果轻易认定合同无效，不仅违反了意思自治原则和物权区分原则，而且将导致购房者将无法按照合同约定追究卖房者的违约责任，使购房者的利益受到损失。根据物权区分原则，当事人不能取得物权不影响合同效力。此外，在多数宅基地使用权买卖合同争议案件中，当事人对能否购买农村宅基地没有足够明确的认识。由于法律没有明确规定，政策具有不确定因素，再加上买房者被许诺可以变更为集体成员身份等原因，因此买卖双方有可能是在完全真实意思表示下缔结了处分宅基地所有权的合同，这种情况不宜认定合同无效。

对上述理由，可能存在一种反对观点认为：《物权法》明确规定宅基地使用权人对集体土地享有占有和使用的权利，但是没有规定收益的权利，那么根据物权法定原则，宅基地使用权人就没有利用宅基地使用权获益的权利，因此出卖人出售宅基地使用权获利，就是违反了《物权法》的规定和物权法定原则。笔者认为，物权的收益的权能是物权人为获利而行使的。在实践中，鲜有村民纯粹因获利为目的而申请宅基地使用权，出卖者通常是在出售的农村住宅中居住一段时间，或者因继承获得农村住宅，而出卖者因外出务工等原因暂时无法在本集体居住生活，向集体归还宅基地又会对出卖者的财产造成一定的损失，不如出卖住宅反而还可以获得一定收益用于贴补在外的生活支出。若禁止村民因出卖宅基地使用权获取收益，则有可能打击村民外出的积极性，限制了村民的对于生活方式选择的可能性。这也是为何新《土地管理法》规定了村民可以有偿退出宅基地的原因之一。而且即使出卖人无权利用宅基地使用权获益，根据《合同法》和《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》关于无权处分的规定，仍不宜认定买卖合同无效。

尽管笔者认为在删除了原《土地管理法》第六十三条后，购买宅基地使用权的合同并不必然无效。但正如前文提到此类购房合同可能侵害集体利益或违背相关法律原则，在司法实践中，该类合同依然有因《物权法》、《合同法》以及政府相关政策调整的原因被认定为无效的风险。

鉴于上述情况，如城镇居民确有购买农村住宅的意愿，可以尝试先租赁农村住宅，并在租赁合同中增加未来购买房屋的条款，例如：“鉴于目前政策不允许城镇居民购买本合同项下租赁房屋，但承租方与租赁方已就购买租赁房屋达成合意且取得房屋所在集体组织的同意。如未来政策允许租赁房屋转让给城镇居民，承租方有权以本合同确定的价格向出租方购买租赁房屋。届时如承租方书面通知出租方要求行使购买租赁房屋的权利，则买卖房屋视为自本合同承租日起交付使用，本合同项下已经支付的全部租金冲抵购房款”等。这种条款尽管不能使城镇居民顺利购得农村住宅，但至少有可能在未来政策允许时，对双方购买农村住宅合意起到一定的约束作用。

宅基地使用权权利体系有待进一步立法明确

在讨论上述问题的过程中，笔者发现在强调宅基地使用权人的身份属性时，并没有一套完备的身份权利体系与之对应。例如大部分判例将“集体经济组织”等同于“集体”，认为宅基地所有权归“集体经济组织”所有，只有“集体经济组织成员”有权使用宅基地。实际上，集体经济组织并不等同于集体，集体经济组织成员在认定上也没有严格的法律程序。之所以出现这种矛盾与谬误，笔者认为是由于宅基地使用权的权利性质和主体没有明确所导致的。

因权利性质不明确，故不确定宅基地使用权究竟是否带有人身权性质，是否具有财产权性质？如果具有财产权性质，是否可以对外转让，在何种范围内转让？

因主体不明确，故在《物权法》中，我们称之为“宅基地使用权人”的，到了《土地管理法》里，就变成了“农村村民”，到了法院的判例中，又变成了“集体经济组织成员”，这些词语的概念并没有得到法律统一的解释，“村”和“集体”并不能完全等同，因而导致产生歧义。而目前政策禁止城镇居民购买宅基地使用权，那么究竟谁才有权利购买被转让的宅基地使用权，是否仅限于同村村民？同村村民又应当如何定义，是以户口所在地为准，还是以集体成员身份为准？集体成员是否等同于集体经济组织成员？ 

为了解决以上问题，有必要建立起一套完善的宅基地使用权设立、管理和流转的制度。从法律的角度确认宅基地使用权的设立、期限、流转范围、登记等细节等问题。甚至有必要为集体财产权的管理专门立法。我国区域发展差异明显，人口稠密地区可能要求利用宅基地解决村民居住问题，而人口相对稀少或人口流失严重的地区则可能更希望利用、盘活闲置宅基地增加村民收入。针对各地区的不同需求，地方也可出台一些地方法规解决实际问题。

宅基地制度改革中的方向和问题

新《土地管理法》的实施，是我国农村土地制度改革的阶段性成果。新《土地管理法》奠定了宅基地制度改革的方向，但也留下了一些问题。这些问题有待后续配套法规的出台来具体落实。

新《土地管理法》中关于宅基地制度改革的方向有三点，均体现在第六十二条中：

其一，是在人均土地少的地区为了保障农村村民实现户有所居，可以突破“一户一宅”。即可理解为在符合土地规划的前提下，以利用宅基地建设多层公寓式住宅等方式，满足集体内地少人多的居住需求，节约、集约、合理利用集体土地资源。

其二，是下放了宅基地的审批权限，农村村民申请宅基地直接由乡镇人民政府审核批准。

其三，是增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的表述。

新《土地管理法》在宅基地制度改革的问题上仅做出了较为概括性的规定，并没有明确盘活利用闲置住宅和闲置宅基地的方式，也没有谈及利益分配问题。

农业农村部在新《土地管理法》公布后紧接着发布了农业部11号文，明确了“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或展开经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年”，在该文件中同时也强调了“禁止城镇居民到农村购买宅基地”、“严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地”作为宅基地制度改革的底线。

11号文为盘活利用闲置住宅和宅基地工作提供了一定的指导，但其前后内容似乎也存在着一些矛盾，前文中要利用宅基地“发展农家乐、民宿、乡村旅游等”，后文中却提到“严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。在当前的语境下，“别墅大院和私人会馆”即可以是私人建筑，也可以对外经营，那么前者与后者的区别和界限又在哪里？

法无禁止即可为。笔者认为，合法占有宅基地的农村村民、城镇居民，在没有违反法律规定的前提下，可以任意在自己租赁的农村住宅和宅基地上居住、生活或经营，不应受到限制。11号文第六条关于禁止建设别墅大院、私人会所的规定，固然是为了禁止非集体成员变相买卖农村宅基地，防止伤害农业发展、造成逆城镇化甚至冲击城市房地产市场等现象的发生，但是实际上却因为未能区分买卖住宅行为和商业投资行为，造成前后概念相悖，显得十分突兀。

盘活利用闲置宅基地已经成为改革的方向之一，在未来的改革中，立法机关和政府还应当出台更加具体和详尽的办法对利用形式、改革的界限甚至是否允许国外资本进入等问题作出具体且有操作性的规定。

总　结

在2020年1月1日新《土地管理法》实施后，尽管删除了集体土地不得出让、出租的规定，但因宅基地使用权转让问题可能涉及到《物权法》和《合同法》以及其他相关规定，故城镇居民在购买农村的住宅时依然面临很大的风险和不确定性，城镇居民购买农村住宅仍需慎重。在此种情况下，租赁农村住宅也不失为一个归隐田间的去路。

虽然购买农村住房仍然困难重重，但新《土地管理法》中的宅基地制度还是向着规范化、市场化迈进了重要的一步。我们相信，随着宅基地制度的不断完善，只要加以时日，改革后的宅基地制度会在实现保障农民基本权利，实现农民利益多样化的同时，充分发挥宅基地的经济价值，甚至使宅基地能够参与到规范的土地市场进行流转，进一步提高集体和村民的利益。而且，我们相信，终有一天，人们可以不分身份，自由且有保障地在乡村居住、生活、置业并寻找理想的人生。

孟冰，京都律师事务所高级合伙人，1994年开始从事律师工作，1998年加入京都律师事务所，执业二十多年，办理了大量诉讼和非诉讼业务。孟冰律师担任多家公司和机构的法律顾问，如光大银行总行、中信银行总行、国寿不动产、远洋地产、国电联合动力公司等，并协助这些企业完成诸如常规业务审核、土地使用权转移或获取、股权转让、资产并购、市场推广、争议解决等法律问题的处理。

王安达，京都律师事务所实习律师，主要从事与土地房产、建设工程、公司股权、物流行业相关的法律服务工作。协助完成多家企业的法律顾问或专项服务项目，如国寿不动产、国环清华建筑设计院、中铁铁龙物流公司特箱分公司等，为这些公司提供法律咨询、文件审查、尽职调查、争议解决等法律服务。

推荐阅读

一个“不完美”的有效辩护

抗击疫情系列｜新冠疫情下北京企业复工后用工管理及应对措施实操问答

其它荐读

京都20周年庆-首部反映中国律师执业精神的大片《我们》

https://v.qq.com/txp/iframe/player.html?width=500&height=375&auto=0&vid=a01593fyv83

如需转载，请保留作者署名及来源“微信公众号：京都律师（jingdulvshi）”或联系京都品牌部（电话：[phone]，邮箱：[e-mail]）取得授权。