【文章精选】王印红、郝本良丨领导包联制: 基层疑难事项治理的逆向发包—— 基于Q市L区积案化解工作的分析丨2023年第3期

领导包联制：基层疑难事项治理的逆向发包

——基于Q市L区积案化解工作的分析

◉ 王印红 郝本良

【摘要】传统科层制政府面对日益复杂的社会治理任务，显现出应对疑难、复杂治理事项的不足，迫切需要适应于当前中国治理场景的制度创新予以补充。本文以Q市L区退役军人事务局积案化解工作为切入口，展现了党政领导参与社会治理的创新实践——领导包联制，探究了其制度特征和治理机制。研究发现：领导包联制具有治理责任逆向传导、治理任务向上发包、政治势能赋能社会治理的制度特征，与压力型体制共同构成治理压力上下传导的闭环体系，确保基层治理压力稳定可控。其依托“层层嵌套”的责任机制、“直入基层”的信息机制、“上下协商”的组织机制、“协调重配”的资源机制以及“一事一策”的精细化机制拓展了基层政府部门的治理能力。领导包联制是上级领导参与基层治理的制度通道，它为观察和理解中国本土治理逻辑提供了又一新的视角。为重要知识型政策的实际功能有所贡献。

【关键词】领导包联制；任务承包；责任机制；逆向求解

【作者介绍】王印红：中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、中国海洋发展研究院教授，[e-mail]；郝本良：中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生，[e-mail]。

【引用格式】王印红,郝本良.领导包联制：基层疑难事项治理的逆向发包——基于Q市L区积案化解工作的分析[J].公共管理与政策评论,2023,12(3):111-123.

—文章结构—

一、研究问题与概念提出

（一）研究问题

（二）概念提出：领导包联制

二、文献综述与理论对话

三、研究设计与案例呈现

（一）研究设计

（二）案例呈现

四、领导包联制制度特征

（一）“行政包干”干不了之后的“领导”保底：治理任务逆向发包

（二）“层层加码”压力叠加之后的“领导”揽责：治理责任逆向传导

（三）“行政包干”干不动之后的“领导”在场：政治赋能社会治理

五、领导包联制治理机制

（一）“层层嵌套”的责任机制

（二）“直入基层”的信息机制

（三）“上下协商”的组织机制

（四）“协调重配”的资源机制

（五）“一事一策”的精细化机制

六、结论与讨论

一、研究问题与概念提出

（一）研究问题

科层制作为常规治理的载体，面临着科层等级僵化、职能碎片化、权力部门化等诸多困境，难以适应疑难、复杂事项治理场景。为改善科层制在应对疑难问题时的治理困境，运动式治理、行政包干制、湾长制、领导包联制等非常规治理模式进入了执政者的视野。领导包联制既依托于科层制又补充于科层制，运用领导权威将原有科层制治理资源重构，向社会重点及疑难治理事项倾斜。其在应对重大项目建设、突发事件处理、疑难信访事件化解等突出问题中，发挥了显著治理优势，如承德市为保障重点企业落地投产实施了领导包联制；新疆生产建设兵团实施领导包联制，充分发挥领导干部示范带头作用，解决企业发展过程中面临的难题，提高了政府服务水平，促进经济发展提质增效；青岛市城阳区为推进城市基层治理，解决社区百姓面临的公共事务难题，推行“街道吹哨、部门报到、领导联包”，以党建引领基层治理创新的改革等。目前学界围绕着运动式治理、行政包干制、湾长制等非常规治理模式已经取得了丰硕的研究成果，但领导包联制这一具有中国特色的制度创新仍处于“黑箱”状态。何谓领导包联制？其具备什么样的制度特征？又依托哪些治理机制保障了基层治理成效？本文以L区退役军人事务局积案化解工作为案例，探索以上问题，试图打开领导包联制的运作黑箱。

（二）概念提出：领导包联制

依托现实治理实践，并借鉴已有行政发包制与包联制的概念，本文试图提出解释中国场景下，上级领导参与基层微观治理的理论概念——领导包联制。行政发包制源自企业管理中发包制与雇佣制，用“发包方”与“承包方”来解释央地政府之间的任务发包关系。领导包联制中包联领导作为上级承包了基层微观治理事项，成为“承包方”。而无力独自应对疑难复杂治理事项的基层政府部门将治理难题“发包”给了上级领导，只需在职责范围内与各部门协调配合履职尽责即可，成为疑难事项治理的“发包方”。用部门工作人员的话说就是：“以前做牵头部门，那得向其他部门‘磕头’，现在上级领导介入，我们的牵头工作就好办了。”包联制是领导干部运用党的组织联通各级政府组织空间，点对点联系下级组织，形成责任连带关系的制度安排，不同于行政包干制对治理任务的承包，“包联”既有对疑难治理任务的承包又有对参与治理的主体的承包。依托领导权威实现“人对人”的承包，即包联人是“包干人的承包人”。在本研究所调研的实践案例中包联领导需要督促包干人履行相关职责，统筹协调相关治理资源；在实现上级领导主动承包治理任务的同时，也拓展了基层部门包干任务的能力。通过责任连带关系将包联领导与基层部门进行了责任捆绑，行政发包制中的发包关系出现了对调，是一种基层疑难事项治理的逆向发包机制。结合行政发包制与包联制的相关概念，本文将“领导包联制”定义为各级政府领导班子成员定点联系下级组织或单位，通过指导、协调、督办等方式，促成责任共担、资源共享的责任连带机制、疑难问题逆向发包机制，推动上级领导整合各部门、单位治理力量以解决疑难问题的制度安排。

二、文献综述与理论对话

科层制作为一种以制度规范为基础，采用等级制原则并根据组织目标采取行动，寻求实现专业化、非人格化、理性化的组织形式，在与现实治理实践的碰撞中不断发展完善。相关研究在探讨科层制特征的同时，也充分考量了现实运行中部门关系割裂、信息传递失真等问题，由此发掘出诸如项目制等与科层制并行或相互补充的治理模式，有学者将其称为“混合治理”。中国治理场景下，政府治理模式依托科层制结构主体能够对外部环境进行不断调试，通过非常规治理的运用使得治理方式逐步向整合性的方向转变。领导包联制作为一种解决疑难治理事项的非常规化治理模式，在推动政府上下层级联动性治理中发挥着重要的联结作用。本文试图将这一制度安排与压力型体制、行政发包制、行政包干制等现有研究理论建立对话，以凸显中国场景下“领导包联”的实践价值与理论价值。

压力型体制展现了基层政府官员“一手乌纱帽、一手高指标”的工作样态，基层政府需要完成上级下达的各项指标任务而处于各类压力环境中，其为理解中国政府治理逻辑提供了基本适配的分析框架。压力型体制在推动经济社会发展实现赶超的同时，也造成了基层负担过重而出现“名实分离”的策略性应对。有学者认为基层所采取的“策略性”应对方式是压力型体制下的“减压阀”，导致了目标实现的片面性，引发压力型体制的失效。一些研究表明，压力型体制将不符合实际的任务压向基层，导致基层政府面临“接不住”与“必须接”的两难困境。以压力型体制上下级政府关系为分析框架，后续研究分别在央地关系、基层治理两大视角进行了补足完善。在央地关系视角下，有学者借鉴企业治理中的雇佣制与发包制概念，提出了行政发包制，用以分析中央政府直接将政策目标“发包”给直接下级或当地政府的治理模式。行政发包制是政府内部上下级之间的“发包”关系，是有别于科层制与纯粹外包制的居于两者中间的一种混合形态，概括了中国政府间的治理关系和治理模式长期稳定的鲜明特征。行政发包制没有脱离科层制的外壳，并在科层制外壳中置入了“发包制”的灵魂。但也有研究指出行政发包制由于缺乏对地方官员的有效制约机制导致其在组织运行中存在“阳奉阴违”式的政策漠视，增加了治理风险。当治理风险溢出下级政府“不确定”的实际控制权时，就会产生纵向和横向的联合避责行为。在基层治理视角下，有学者在行政发包制的基础上提出了基层包干上级发包任务的行政包干制。上级政府将治理任务和责任向下级政府发包，上级不对下级完成任务的方式与方法进行干涉，在这一过程中伴随着权力与责任的下放，以保证下级政府担责的自主性。基层党委政府将上级发包任务转化为政治性任务，通过目标责任制、领导包干、临时领导小组包干的方式承包政治性任务。行政包干制适应了基层事务治理复杂性的需求，维系了治理体制的韧性，在国家治理体系的最末端实现了灵活性与适应性。

压力型体制、行政发包制、行政包干制分别从宏观体制、央地关系、基层治理三个维度，为透视中国特色的治理作出了理论贡献。但现有研究也存在一定的局限性，主要表现在：第一，现有研究将中国治理模式置于压力型体制的大框架之下，压力传导至基层的同时为何仍能保持稳定可控？现有研究多从适应性执行、变通执行、官员避责等策略性应对进行诠释，但未关注实践中是否存在疏解基层治理压力的制度安排。第二，现有研究多局限于组织视角之下，作为治理主体的“人”需要进一步研究理论的总结。“领导”作为治理主体中的特殊群体，其怎样参与到基层的治理实践中？这样的治理形态能为理论提供怎样的增量解释？第三，现有研究的自上而下视角，固化了学界对于中国治理体系的认识，治理体系既有刚性体制约束亦有治理弹性的调和，自上而下的压力型体制已有较多研究，关于自下而上治理弹性的制度安排却鲜有关注。本研究基于对典型案例的现实观察，展现“上级领导”参与基层微观社会治理的制度实践——领导包联制。领导包联制作为领导保底与领导揽责治理基层事务的制度安排，改善了基层“权小责重”的治理窘境，实现了对压力型体制一定程度的调和，在一定程度上疏解了基层的治理压力，补足了行政发包制、行政包干制忽视上级领导参与基层治理这一治理现象的理论解释。

三、研究设计与案例呈现

（一）研究设计

1.研究方法

案例研究是公共行政学学术研究经常采用的重要方法之一，个案研究是案例研究的主流。公共行政学领域有重大影响的经典理论研究都是个案研究。中国疆域广阔、区域差异大、本土治理特色鲜明为学术研究提供了丰富的个案样本。个案研究可以让研究者置身于现场，充分了解案例过程，呈现案例事实和案例场景，更有利于建构立足于中国治理场景的公共行政理论。本文同样采用个案研究方法对领导包联制的运行过程进行追踪，探究其制度特征及治理机制。

2.案例选择与资料来源

本文选取Q市L区退役军人事务局的信访积案化解工作进行案例深描。之所以选择此案例是基于以下考量：一是L区退役军人事务局信访积案化解工作是在省政府对信访积案工作做出指示要求的基础上实施的，能够展现上下级政府在领导包联制的运行实施过程中的互动行为。二是退役军人信访积案化解工作具有疑难治理事项的典型性。2018年3月经十三届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革方案的决定》批准成立中华人民共和国退役军人事务部，随后各地基层政府为落实这一机构改革方案组建了退役军人事务局，全新的政府部门加之复杂的治理事项成为领导包联制实施的典型场域。三是资料的可靠性及充分性。笔者以实习的身份对L区退役军人事务局的相关工作进行了为期近半年的参与式观察，并进行了大量的访谈调研工作获取了丰富的一手资料、二手资料，能够保证资料的真实性。

本文所涉及的经验材料通过多种渠道收集，共同构成领导包联制的实证证据。资料主要来源于2020年9月至2021年1月笔者在L区退役军人事务局的田野调查，包括对L区退役军人事务局工作人员大量的非结构性访谈、会议记录、新闻报道、笔者参与观察及政府官方文件、网站。

（二）案例呈现

1.积案化解工作背景回顾：从省市部署动员会谈起

2019年2月11日，Q市L区所在的省委“担当作为、狠抓落实”工作动员大会上对领导干部提出要求：各级领导干部要带头落实信访“领导包案”“带案下访”“公开接访”制度，对10年以上的信访积案要全部“清零”，5年以上的要化解50%以上。Q市市委为落实上级省委的决策部署，召开了全市集中治理重复信访、化解信访积案专项工作部署会议，传达上级领导要求和会议精神，会议要求各区市和市直部门要从站位、民生、稳定、形象四个维度进一步提高对开展重复信访治理、化解信访积案专项工作的认识，紧盯省、市委确定的工作目标，分解落实责任，明确措施节点，集中打好专项工作攻坚战。会议要求落实领导责任，做到领导包联案件要出征、出招、出力、出手，带头听汇报、带头研究案情、带头调动进展、带头会见信访人，以“钉钉子”精神把每一个案子吃透，把每一项诉求解决好。对化解率排名靠后、重复信访率排名靠前的，直接通报给主要负责同志；信访形势没有好转的，及时约谈、问责，把压力传导到位。会议要求各级政府成立由分管领导任总指挥的领导小组，组建工作专班，加强协同配合，统筹推进工作开展。

2.积案化解工作基层落实：区级工作方案出台实施

为贯彻落实省委、市委关于信访化解的会议精神，L区印发了《L区关于落实包联化解信访突出问题和重点案件的通知》，通知要求根据重点人员名单，由上级统一协调安排，包联领导牵头协调，责任部门具体办理，严格按照“五包责任制”要求，在两个月内办结，疑难复杂问题可延长一个月。鉴于辖区内WXG、GJQ、ZSQ多次越级上访的实际情况，由L区分管信访工作的LHY副区长包联L区退役军人事务局信访案件的化解工作，负责信访积案的督办协调。在副区长的包联助推下，L区退役军人事务局党组成员根据分工，与不同信访人所在街道党工委成员取得联系，党组成员负包案主要责任，基层街道党工委成员协助信访事项化解及后期稳控联络工作（见表1、表2）。基层政府分管领导是信访案件的包联人，负责督办案件、协调各方、聚合治理资源；归口部门党组成员是各案件化解的责任人，对所属部门信访事项化解负责，压实部门所属信访事项化解责任；街道党工委成员是案件化解信访人的联络人，实现信访人常态化的定点联络对接，落实信访人的稳控、疏导工作，确保信访人诉求能够及时通过基层党工委成员进行传达。退役军人事务局、信访局、人社局、民政局等相关政府部门提供支持，在包联领导牵头下组建工作专班，确保最终实现信访积案实质有效治理。领导逐级分包化解信访事项任务，化整为零落实了《L区关于落实包联化解信访突出问题和重点案件的通知》中的相关要求。在后续积案化解工作开展中，包联领导、退役军人事务局、街道党工委、人社局、民政局等部门领导围绕三名信访人做了大量的走访调查工作，包括了解信访人家庭情况建立信息台账、与信访人面对面进行互动交流、查明信访真实因由、协商帮扶政策事项等多个方面。在包联领导及各政府部门的协调配合下，找准信访人的关键诉求，解决其生活生产困难，因人施策实现了信访积案的实质性化解。

3.积案化解工作制度发现：领导包联制的治理架构

调研过程中，笔者发现L区退役军人事务局积案化解“领导包联”工作制度在其他各个领域中已被广泛应用，但其治理架构和治理机制现有研究少有讨论。以本案例为例，领导包联制治理架构大体分为以下几个层次：“包联领导——基层政府相关部门成员——基层归口责任部门党组成员——基层街道党工委成员”（见图1）。行政区划领导班子包联领导基于自身政治和行政上的权力介入，对参与重点信访事项治理的相关人员、单位、组织进行督办协调，依托工作专班这一任务型组织实现治理主体和治理资源的协调联动，整合行政区划内的治理资源开展对疑难社会问题的联动治理，包联人是其制度角色；责任归口部门党组领导对所属部门的信访事项负化解责任，负责牵头实施化解信访事项，责任人是其制度角色；街道党工委成员则利用其地域上与信访对象近距离接触的优势，实现了对于信访人动态、定点式的联系，在信访人诉求的传达以及维持信访人稳定等方面发挥着常态化的作用，联系人是其制度角色（见表3）。

四、领导包联制制度特征

作为一项工作制度安排，领导包联制贯穿于L区退役军人事务局的积案化解工作始终，本部分探讨的问题是作为一项发挥良好理成效的治理模式，领导包联制呈现了哪些不同于现有常规治理模式的制度特征？

（一）“行政包干”干不了之后的“领导”保底：治理任务逆向发包

行政包干制是基层应对上级下派中心工作的重要工作方式，上级将治理任务和责任向下级发包，但上级并不关注下级为完成任务而采取的具体方式，通过下放责任与权力来确保基层担责的自主性。现实问题是当信访事项作为一项治理任务分包到基层部门时，由于信访事项的复杂性及部门资源禀赋不足所带来的重复访问时有发生，包干部门依托何种“介质”聚合资源？在L区退役军人事务局积案化解中，工作人员对信访人做了大量工作。包括召开信访听证会、交流谈心等活动，但三人依旧以“志愿兵身份被冒领”为由继续上访。甚至在信访听证会中对工作人员发话：“你们级别不够，解决不了我的问题，我需要上级领导出面解决。”基层部门对于信访事项“有心无力”，部门包干在基层治理中面临困境。加之科层制的具体部门没有充分的权力去解决问题，“问题上交”成为基层部门经常采取的策略，当问题上交至既有责任又有权力的层级时，方案和方法自然会产生。“需要领导出面解决”既是信访者对政府工作的要求，也为政府开展相关工作提供了思路。在省、市两级推动下，领导包案成为化解信访积案的重要抓手。包联领导基于对“治理事项”以及“部门包干人”的承包，让上级领导融入下级组织或基层治理环境，发挥其权威、资源、经验、信息、政策方面的优势，疏通信访事项化解过程中的堵点，成为包干部门聚合治理资源的“介质”。由此，上级领导主动承包基层治理任务成为领导包联制的基本实施特征，实现了基层治理任务、部门包干人的向上级领导发包。

（二）“层层加码”压力叠加之后的“领导”揽责：治理责任逆向传导

压力型体制是理解中国治理模式的重要解释概念，其突出特征是在中国层级政府结构中，行政压力自上而下传递。上下政府层级结构中治理压力的“层层加码”与治理任务的发包相伴而生。上级政府将治理任务向下级发包过程中表现为两种不同的“加码”路径：一是以政治责任状的形式接受上级政府的逐级加码；二是基层或下级官员基于晋升、功绩和荣誉的考量而进行的主动“加码”。在现实治理场景中，关键的问题是“加码”后的治理任务由谁去完成？面对“层层加码”基层治理压力为何仍保持稳定可控？贯穿L区退役军人事务局积案化解工作的领导包联制给出了较为清晰的回答：从省委积案化解“动员会”到市委积案化解“攻坚战”，积案化解工作通过“层层加码”改变了治理任务属性，使之成为一种必须完成的“政治任务”。但“层层加码”不是“盲目加码”，不只有治理任务的“加码”更有治理举措的“加码”：“领导包联”。采取这一举措的根源在于中国行政体制下，上位决策者“权力超载”与下级“责任超载”，将治理责任进行“上位转嫁”推动上级下沉基层解决治理问题成为现实之需。在积案化解工作中，无论是省委还是市委都指出了信访积案治理举措：“上级领导包案”、成立“领导小组”和组建“工作专班”。包联领导在对“事项”及“包干人”承包的同时，建构起上下级责任共同体，发挥其“联系协调”作用。具体到L区积案化解工作，副区长包联退役军人事务局信访事项，组建工作专班，协调各方资源，为积案化解工作开展提供了较好的组织和资源基础。上级领导承包基层治理任务，通过自身高阶权威、资源聚合作用的发挥能够拓展和增强基层治理能力，上级领导主动下沉承担基层治理责任，为避免治理压力闭锁在基层提供了一种逆向传导路径，与压力型体制一道共同构成治理压力上下传导的闭环体系，保障了基层治理压力的稳定可控。同时，也显示出我国行政体制正逐步从“压力型体制”转变为上下级双向负责的“民主合作型体制”的趋势。

（三）“行政包干”干不动之后的“领导”在场：政治赋能社会治理

中国的社会治理和政策执行存在于一个“以党领政”的政治生态之中，形成了中国共产党主导下的社会治理和政策执行体制，呈现出“高位推动”的特征。由此产生的政治势能成为突破科层体制僵化和形式主义的顽疾，解决政府多层级、多部门协同问题的重要工具。政治势能对于社会治理方式建构的意义表现在三个方面：一是通过“党的领导在场”产生凝聚力整合割裂的各部门资源；二是赋予治理任务以政治意义并由平台进行以任务为导向的分工和整合；三是以“造势”的形式对官员产生影响力，加快治理进程。L区积案化解工作中，省、市级党委通过“加码”将积案化解工作赋予政治意义，拔高了复杂事项的任务位阶，推动区级领导主动承包基层治理任务。在制度执行中区级领导以“党的领导在场”的方式弥合各政府层级及部门间的惰性和割裂关系，使之具有高效的执行效能，突破了L区退役军人事务局科层体制困境。此外，政治势能的影响力也赋予了L区行政区划领导实施领导包联制政治上的合理性，并基于“党的领导在场”的影响力及领导力实现对治理平台——工作专班的建构，整合治理资源以解决积案化解矛盾。领导包联制在“政治势能”推动下实现上级领导主动承包基层治理任务，承担基层治理责任，在打通上级领导参与微观基层治理通道的同时，又将基层治理责任扩展至上级领导，实现基层治理责任的逆向传导。

五、领导包联制治理机制

领导包联制与行政包干制相比，具有任务逆向发包和责任逆向传导的鲜明特征，它与压力型体制一道共同构成治理压力上下传导的闭环体系，在提升基层治理能力，确保基层治理压力稳定可控的过程中发挥了重要作用。本部分需要探讨的问题是领导包联制在实际运作中依托了哪些治理机制保障了基层治理成效？

（一）“层层嵌套”的责任机制

领导包联制在治理责任层面构建了“层层嵌套”的责任机制。通常，治理任务在下发过程中会出现责任边界模糊不清的问题，导致部门间的“甩锅”“分锅”现象。为解决责任边界不清的问题，领导包联制建构了“层层嵌套”的责任机制。其在“包联领导——相关政府部门——归口管理部门——街道党工委”之间建立起“层层嵌套”的责任层网。第一责任层：包联领导作为“信访事项及行政包干人”的承包人，既对信访事项化解工作负责，又对组建工作专班的相关政府部门“行政包干人”负责；既要实现对工作专班的人事协调，提供合理化的权威保障，又要保证积案化解工作的稳步推进。第二责任层：归口管理部门党组成员作为包干责任人，牵头负责退役军人信访事项的化解工作，负有包干主责。第三责任层：街道党工委成员作为联系人，需要与信访人建立点对点的联系，实现对信访人动态的常态化管控。领导包联制在建构上下级责任共同体的同时也建构起上下紧密联结嵌套的责任层网，将各责任主体编织进不同层次划分清晰的责任网中，实现对工作责任的分解。同时又依托党的组织系统：党委——党组——党工委建构起上下责任主体之间的一套制度性联结，将各主体“层层嵌套”进不同的责任网中，形成一套统一的责任网络体系，实现责任的上下联结。领导包联制通过“层层嵌套”的责任机制优化了科层制的责任分解，呈现“分中有合”式的责任逻辑。基于治理责任的“层层嵌套”，基层部门治理责任得以向高层级领导进行逆向传导，领导包联制以责任层网的方式构建了包联领导与各政府部门的“责任共同体”，扩大了责任范围亦增强了基层治理能力。

（二）“直入基层”的信息机制

领导包联制在治理信息层面建构了“直入基层”的信息机制（见图2）。如何实现治理信息的有效流动与控制是各级政府在社会治理中面临的普遍问题。在领导包联制的具体运行中，上级如何获取和掌握信息，是实现责任控制与治理成效的关键。案例中，包联领导牵头，联合相关政府部门成员组建工作专班，建构起依托“专班”的信息协调互通机制。区级领导直入基层，将工作做到一线，在微观治理场域中发挥中枢地位的作用。传统基层治理体系中各个层级的主体因各自的价值取向和行动逻辑存在差异性，往往面临着自上而下的选择性政策执行和自下而上的选择性低度回应，使得“强动员、低成效”的手段不断被强化。究其原因是信息的流动与控制问题，领导包联制以“层层嵌套”的责任层网，上级领导“直入基层”包联的方式建立起通畅的信息流动与控制机制。实现上下层级信息直通的同时，也为上级领导了解基层治理成效，联结政府与群众的关系打通了制度通道。“以前提交信访人诉求要请示上级领导，最快也要一周才能答复，答复了还好，如果不答复或者达不到信访人要求，又要出矛盾，现在让领导直面信访人虽然也进行了多次交流协调，但总体效果是好的，有些问题信访人也能理解。”上级主动参与基层治理信息的获取与处理，降低了上级对下级信息报送的依赖性，配合“层层嵌套”的责任机制实现了上下级治理资源的配套整合，提升了基层治理成效。在本案例中“直入基层”的信息机制获得了多重治理成效：一是密切了领导干部与群众的关系。领导包联制通过领导这一枢纽打通了领导干部与人民群众之间的关系，将社会治理中的疑难问题摆到领导面前，让领导干部亲临治理一线。不仅使得领导干部与基层公务人员形成了紧密的合作关系，而且密切了领导干部与群众的关系，使群众获得足够的被重视感。二是实现了治理信息的及时、准确传递。疑难治理问题的解决往往是一个往复回环的复杂过程，特别是突发紧急的疑难问题，需要治理信息的及时传递。领导包联制依托“领导在场”的方式催生“直入基层”的信息机制，极大地压缩了治理信息的传递时间，保障了治理信息共享性和时效性。

（三）“上下协商”的组织机制

领导包联制在组织层面建构起“上下协商”的组织机制。在领导包联制中包联领导牵头组建工作专班，实现了上下级协商空间的建构。在中国治理“压力型体制”下，层层加码的压力及责任会导致地方官员采取各种方式逃避责任。由于基层政府责任下移过程中“权责不对等”与问责程度强化的基础上，出于躲避风险的考量，基层官员往往会采取策略应对的方式避责。在给基层政府治理带来不良影响时，也严重破坏了政府的公信力。为解决责任压力闭锁在基层这一问题，领导包联制着重于发挥党的领导作用，营造上下级协商空间，实现基层治理责任与压力的逆向传导，建构起上级领导与下级的责任共同体。党的领导兼有水平面和垂直面两大权力关系，组织成员和干部在水平面上是民主协商关系，在垂直面上是“命令-服从”关系。领导包联制针对具体任务，依托党的组织架构嵌入政府科层体制的优势，将上下级组织成员纳入临时性的组织环境和协商场域。“有些信访人的诉求往往都会打政策擦边球，合不合理不在他们的考虑范围内，对我们而言这可是大麻烦，请示一圈才能最后决定，领导在场把大家召集一起商议对策就很好地解决了这个问题。”在中国政治领域治理实践中，党的组织体系和价值引领发挥着十分重要的作用。党的干部常常在党组织和行政组织之间会实行领导成员的交叉任职，以推动党组织意图在各个组织中的实现。各级党组织领导作为组织间的“节点”广泛存在，领导包联制依托上级领导成员作为“节点”联通了上下级组织空间，并建构起上下级协商的组织机制——工作专班。其是以任务为导向的任务型组织，兼具应对复杂治理事务的整合性、灵活性和动态性，成为领导包联制实施的组织形式。

（四）“协调重配”的资源机制

领导包联制在治理资源层面建构起“协调重配”的资源机制。在面对疑难社会治理事项时，基层政府部门时常因为缺乏治理资源而无法顺利推进治理工作。领导包联制以工作专班为组织载体，为上下级之间、多部门之间资源整合提供了“平台”支持。包联领导在工作专班中发挥资源统筹作用，实现政府上下级之间、多部门之间资源的协调重配。

第一，注意力资源的协调重配。包联领导亲自包案成立工作专班这一任务型组织，体现了上级领导对积案化解工作的高度重视，根据琼斯的观点，注意力也是一种资源，其配置具有相对机会成本。由于决策者的时间和精力等成本约束，无法同时处理多个事务，因此需要判断哪些信息、哪些事务是重要的或者紧急的，领导重视意味着对特定事务的关注。“成立工作专班，各部门都会抽调人员参与其中。领导重视的问题，各部门肯定要优先完成。”工作专班的成立使各部门领导注意力从常规工作中抽离出来，聚焦于疑难治理问题，实现了对各部门注意力资源的协调重配。第二，政策资源的协调重配。领导包联制通过“党的领导在场”充分发挥领导协调作用，实现各部门政策对接帮扶。针对退役军人面临的不同困难，协调人社局、区残联、慈善总会政策资源，进行政策性帮扶。其中，人社局提出可按零就业家庭标准，为失业退役军人提供公益性岗位及就业困难人员社会保险费补贴。区残联、慈善总会表示可以为因病致贫退役军人家庭提供治疗救助。第三，上下权责的协调重配。领导包联制以领导包联的方式明确了在基层具体事务中的任务目标以及领导责任。“以前领导主要是管人，现在领导要管事。”从领导用权管人问责到管事治事的转变可以看出，领导包联制通过领导权威资源介入基层具体事务，以上级领导之权担基层超额之责，实现了上下级之间的权责协调重配，改善了基层部门“权小责重”的治理窘境。在治理实践中，工作专班是一种聚焦于具体工作任务的平台化组织。领导包联制以工作专班为治理平台，运用领导权威对治域内各治理主体的注意力资源、政策资源和权责关系进行纵向整合、横向统筹，建构起“协调重配”的资源机制。

（五）“一事一策”的精细化机制

领导包联制以“领导包案”的形式推动“一事一策”精细化治理机制的形成。国家要对社会事务实现精细化的治理，必须增强国家的认证能力。“国家认证能力是指国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范的能力。国家认证能力受到两个变量的影响：一是信息的全面性，即相关人、财、物、行、事信息的真实、系统与唯一性等；二是规范的统一程度，即信息分类的明确性、认证规则的精细化程度和认证标准的统一程度等。”在科层制常规治理下，体制惰性带来国家体制认证的不足引发一系列的社会公民以个人利益为导向的社会认证的崛起，带来一系列的治理问题，政府需要有效地整合体制认证与社会认证的力量，建立一种自上而下与自下而上相互配合的交叉认证模式。领导包联制依托包联领导下沉，为上级与下级、政府与社会打通了认证通道，领导的非正式人格魅力在积案化解工作中发挥了重要作用。“领导亲自来处理我们老百姓的‘小问题’，让我们心里热乎乎的，给政府添麻烦了。”领导包联制以领导为统筹“载体”配合细致化的责任网络实现对社会治理事项的精准施策。案例中，通过包联领导与信访人的多次直面交流，明确了信访人的主要信访动机是因家庭生活困难，而非是他们所声称的“志愿兵”身份被冒领。为解决信访人生活困难问题，包联领导协调工作专班进行联席会商为每一位退役军人制定了个性化帮扶政策：针对WXG、GJQ家庭没有就业人员情况，由人社局按照零就业家庭标准安排公益性就业岗位，享受公益性就业岗位津贴及就业困难人员社会保险费补贴；针对ZSQ家庭有病人且收入不足以支付治疗费用的情况，由区政府对接残联、慈善总会争取治疗救助。通过个性化的政策配套支持，采取“一人一策”给予相应的帮扶以解决他们面临的生活困难。经过工作专班的大量工作，三人重复访的问题得到了妥善处置。为巩固帮扶效果还建立起街道党工委成员与信访人的常态联络。领导包联制以“领导”这一人格化的资源禀赋实现了上下协调联动，基于党的政治赋能保障了信息的全面性以及规范性，为精细化治理注入了源动力。

六、结论与讨论

领导包联制作为一项解决社会疑难问题的制度安排，现有研究鲜有关注。本文以笔者在L区退役军人事务局信访事项化解工作中的参与观察、田野资料为基础，以信访事项化解为切入口，展现了领导包联制制度特征及治理机制。领导包联制具有治理责任逆向传导、治理任务向上发包、政治势能赋能社会治理的制度特征，与压力型体制一道共同构成治理压力上下传导的闭环体系，在提升基层治理能力，保障基层治理压力稳定可控的过程中发挥了重要作用。其依托“层层嵌套”的责任机制、“直入基层”的信息机制、“上下协商”的组织机制、“协调重配”的资源机制以及“一事一策”的精细化机制拓展了基层政府部门的治理能力。领导包联制是上级领导参与基层治理的制度通道，为观察和理解中国本土治理逻辑提供了又一新的视角。在治理任务发包方向上，不同于压力型体制、行政发包制、行政包干制中上级政府将治理任务和责任向下级政府发包，上级不对下级完成任务的方式与方法进行干涉，以保证下级担责自主性的做法。领导包联制通过党的组织系统：党委——党组——党工委建构起上下级主体之间的责任联结，在党政包联领导与基层部门之间建构起责任共同体，将基层疑难事项治理责任扩展至上级领导，改善了基层权小责重的治理窘境，依托党的组织系统实现了治理任务逆向发包，拓展了基层治理能力。在治理手段上，不同于压力型体制、行政发包制、行政包干制的指标化、问责式的科层运作手段。领导包联制着重于发挥党的治理优势，注重治理的实质成效而非程序化运作，通过“领导”将党的群众工作、思想工作做到基层一线，以“亲民化、人格化”工作方式赋能社会治理。同时，领导包联制作为一种特色制度在推动社会疑难问题治理中发挥着不可替代的作用，它为党的领导深入治理一线，密切各级干群关系提供了制度保障。既是党“密切联系群众”思想在新时代治理的创新运用，也是建设服务型政府的重要实践形式。相较于科层制、压力型体制、行政发包制、行政包干制追求新公共管理目标中“经济、效率、效益”的价值目标，领导包联制所展现的价值目标更注重于以人民为中心的服务型政府建设。新公共服务理论认为，要重视人在社会治理中的作用，强调政府及公职人员需要将公民置于整个治理体系的中心位置，对公民的利益诉求做出及时、负责的回应。新公共服务理论与我国建设服务型政府的价值理念相契合，以人民为中心建设服务型政府需要政府明确自身提供公共利益与公共服务的目的，行政人员特别是党的领导干部更需要牢固树立为人民服务的观念，在社会问题治理过程中积极创造利益共享、责任共担机制。领导包联制体现了党和政府提高自身服务能力，以人民为本解决群众实际困难，“从群众中来，到群众中去”的治理思想，以密切联系群众的方式不断推动公共服务水平提升。在这一过程中领导不是抽象的，而是以“领导”这一具象化的人格，担当起基层疑难事项的解决者，公共服务的联结者、提供者。可以说，领导包联制既是党和政府直面基层治理问题，以“领导”这一治理资源下沉以解决疑难问题的制度安排，也是针对自上而下任务下达，自上而下责任下压的科层刚性治理体制的一种弹性回应，避免基层政府治理工作陷入“层层加码——基层权责失衡——策略应对”式的刚性化、无效化治理怪圈；既是领导深入基层、了解民情乡情的制度通道，也是群众近距离感触领导，联结群众情感和国家政治，建立人民与党和政府的血脉联系，架设国家治理与民众情感的桥梁纽带。领导包联制在取得良好成效的同时，其理论研究也应当给予关注。本研究以L区退役军人事务局信访积案化解工作为切口，深化了对领导包联制的认知。但也存在着一定的缺陷和不足，受限于信访事项化解的独特性，本文不能全观领导包联制在其他社会领域中的治理表现，亦不能囊括其全部制度特征及治理机制，其长期的治理绩效还需要时间的验证和更多学术研究的持续跟进。

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编辑：张精富