环保部政研专报：未来应取消建设项目环评审批制，改由企业自行评估

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环保部政研专报：未来应取消建设项目环评审批制，改由企业自行评估

2016-09-29 环评爱好者网

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环评爱好者网提示您，本文核心内容主要有：

1、近期应减化一般项目环评审批，加强环评制度与其他制度的衔接与整合。

进一步缩减环评对象，减少审批范围（只保留重大环境影响项目的环评审批），进一步调整《环境影响评价分类管理名录》，扩大环评备案的范围，对一些污染小或者不适合环评的项目直接取消审批。

凡是有规划环评的地方，项目环评应逐步改为备案制度；没有规划环评的地方，还应保留重大或较大环境影响项目环评审批，避免取消之后造成执法空白。

2、未来应取消建设项目环评审批制，改由企业自行评估和公众知情同意。

从长远看，应取消建设项目环评审批制，改为由企业依法自行评估，公众知情同意，将企业环评报告书、公众同意书和第三方法律意见书作为申领排污许可证的条件之一。政府应负责组织开展重大战略决策和规划环评，提高环境与发展综合决策的科学性、预见性和前瞻性。

3、应借鉴美国排污许可证经验，在项目建设期间实施项目建设排污许可证，将现行环评制度与之整合。以排污许可为主线和核心，作好制度串联，实现全过程管理。

4、在调研中，有工作人员形象地称之为“环评审批风险恐惧综合症”，强烈要求取消环评审批。

“环评现在已经成为一种智力游戏，环保部门帮助企业改本子，最终目的就是为了让建设项目通过评审流程。”

调研中，地方一些人员称目前环评政策是“认认真真走程序，扎扎实实走过场”。

5、环评分类管理名录及报告书内容过多过细，耗费大量行政资源。

6、欧美等国企业自行开展环评是政府发放排污许可证的前提条件。

正文：

环境战略与政策研究专报

我国主要环境管理制度问题与改革思考

《环境战略与政策研究专报》2015年第49期（总第181期）

执笔：原庆丹沈晓悦汪劲杨小明夏扬

提要：中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，加快建立系统完善的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。环境保护是生态文明建设重中之重，建立最严格的环境保护制度是生态文明制度建设的必然要求，也是环境管理战略转型的重要内容。环保部陈吉宁部长明确指出，要进一步加强工业污染防治，强化排污许可在水环境管理中的核心地位，打通和环境标准、环境监测、环评、“三同时”验收、排污收费等制度的连接，推动事前审批和事中事后监管的有效衔接，实现全过程监管。

本报告以两省、九市、一县基层调研为基础，以在环境污染防治中发挥重要作用的环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污许可证、排污收费等五项制度为重点，对现行主要环境管理制度进行了分析与评估，得出如下主要观点：

第一，环境管理制度是我国环境管理的重要抓手，历史作用功不可没。

第二，一些主要环境管理制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求已不相适应，一是以行政审批为核心的制度安排让环保部门承担与权利职能不匹配的责任和风险；二是制度安排与实施存在重局部管理、轻整体效果问题；三是制度安排环节多、程序繁琐，耗费较高行政成本；四是缺乏统领性基本制度及相互配合的制度体系构架，全过程管理目标较难统一。

第三，环境管理制度改革关乎环境保护全局，既需要大刀阔斧，也要循序渐近。

本报告提出，环境管理制度改革应秉持“治理”和“效率”原则，进一步明晰制度目标和功能定位，理顺制度关系，完善和创新制度设计，充分发挥市场和社会作用，通过多元共治，全面提高环境管理制度在环境监管中的权威性和有效性，使环境管理向精细化方向发展，同时提高环境管理制度执行效率，降低制度执行成本。具体改革应从三方面着力：

一是从提高制度效力上着力，通过减少源头审批，做实事中事后监管，推进污染源监管精细化；

二是从提高制度协调性上着力，以排污许可证改革为核心推进监管制度无缝对接和协调一致；

三是从提高制度体系综合管理能力上着力，逐步形成高效有力治理格局。

一、制度成效：环境管理制度是我国环境管理的重要抓手，历史作用值得充分肯定

经过40多年努力，我国主要环境管理制度在污染防治等方面发挥了积极作用，是几代环保人经过不断探索和实践积累下来的重要成果，也是环境管理的重要抓手，具有重要历史功绩。其积极作用集中体现在以下方面：一是为开展污染排放的事前、事中和事后全过程监管提供了有力手段；二是覆盖了从区域、流域到点源、面源的污染源监管；三是在推动污染减排和环境质量改善方面发挥了重要作用；四是在一定程度上树立了环保监管权威，提升了环保监管能力，推动了环保与经济发展协调。

二、制度问题：一些主要环境管理制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求不相适应

面对当前我国环境管理战略转型的新形势和新要求，现行环境管理制度存在以下突出问题：

（一）以行政审批为核心的制度安排让环保部门承担与权责不匹配的责任和风险

1、审批制使环保部门不得不为企业环境风险担责

环境影响报告书实行审批制是我国环评体制改革过程中逐步形成的。从积极方面看，通过项目审批环节，监管部门能更加清楚地了解项目建设可能造成的环境影响，并对项目建设中的环境管理提出要求、给予把关。为此，长期以来环保部门围绕环评审批制度的健全和完善作了大量工作。然而，随着环保要求不断提高，环评内容不断扩展，环保部门审批工作任务日益加大。同时，环评报告内容包罗万象，具有较强技术性与专业性，加上各方面都希望报告书能够获得最终批准，环评报告编制单位为规避风险提出的环评措施越来越严格，许多甚至脱离现实情况、可操作性差。在这样的情况下，环保部门对环评报告审批无疑让自己背负了与本职不相称的巨大责任风险，建设项目一旦出现问题，环保部门则难脱其咎。在调研中，有工作人员形象地称之为“环评审批风险恐惧综合症”[2]，强烈要求取消环评审批。

2、审批制使相关方将追求环评报告形式上“原则通过”作为目标

由于一些地方政府存在发展至上的观念，环保部门受制地方政府，导致为环评而环评、为审批而审批的情况大量存在，环评制度风险防范的作用已被追求审批所冲淡，审批制致使环评沦为了建设项目的“买路条、敲门砖”。在一些欠发地区，环保部门甚至要按照地方政府要求想方设法保证项目通过审批。某省环保人员说，“环评现在已经成为一种智力游戏，环保部门帮助企业改本子，最终目的就是为了让建设项目通过评审流程。”项目环评批准通过后，政府、企业、环评单位均皆大欢喜，但项目建设竣工后企业是否落实环境影响报告书的要求和结论，不仅企业不关心，就连环保部门也很少有进一步的监督和管理要求。调研中，地方一些人员称目前环评政策是“认认真真走程序，扎扎实实走过场”。

（二）制度安排与实施存在重局部管理、轻整体效果问题

1、总量减排与环境质量管理目标关联不紧密

污染物排放总量控制制度并不是中国的首创，发达国家污染物排放总量控制通常是非常有限的、一定条件下的总量控制，如基于排污口和基于污染源的排放总量控制（如美国EPA的最大日负TMDL）、基于特定区域环境质量下的总量控制（也就是容量总量控制）、基于特定行业、特定污染源数目下的排放总量控制。发达国家在特定条件和区域下实施的污染物总量控制与环境质量改善是紧密挂钩的。

当前我国实施的污染物排放总量控制，不是以环境基本容量为基础,而是以排污目标总量为基础，根据企业申报排污量、地方经济发展水平、环保技术控制水平以及地方总量控制指标等因素而确定，然后再根据指标分配以及按比例减排的方式确定总量控制额度。在实践中，由于总量控制政策涉及全国各省区市，主要依靠行政手段来层层分解指标至市、县及排污企业，与地区环境容量、企业达标排放等不挂钩，加上污染物控制指标有限、统计基础薄弱、技术支撑不足，在一些地区总量控制变成了数字游戏，出现污染物减排目标实现了，但环境质量改善不明显的现象。

2、排污许可证制度目标和定位不明确，许可证是执法依据还是排污凭证？

排污许可证应当是排污单位的守法文书、政府行政管理部门的执法文件，也是其他政策手段实施的载体和基础。美国把排污许可证作为企业排污可法性文件，通过这个文件将各种法规、标准和对污染源管理的所有规范性要求传递给企业，企业必须严格执行许可证明确的各项要求，同时排污许可证是政府监管、执法的依据。

目前我国在国家层面对排污许可证缺乏系统指导，其目标和定位不够明确。许多地区实施的排污许可证仅是一个类似于营业执照的注册证，作为像卫生许可证、营业执照那样的一个基本条件来管理，而不是作为污染源全过程控制和污染监督管理执法的依据。许可证上只列出总量控制要求的几种主要污染物控制浓度和控制量，与收费、监测、执法等环节缺乏关联，难以满足实现环境污染监管和控制的要求。未来我国排污许可证是搞成一个类似于美国的企业污染源全过程精细化管理制度，还是基于目前各地搞的类似于营业执照的排污“身份证”，目前尚缺乏明确规定和系统思路。

（三）制度安排环节多、程序繁琐，耗费较高行政成本

各管理制度形成的时代、背景和要求各不相同，制度之间是相对独立的，并且归属于环保系统不同的部门。例如环评和“三同时”都建立于上世纪80年代，环评法（2003年颁布）中给予进一步明确和规范。污染物总量控制制度开始于上世纪80年代，主要针对区域、流域污染控制，但全面推行实施主要在2005年以后。排污许可证于上世纪90年代提出，主要以地方试点推行，国家层面尚未全面推行。我国环境管理制度总体起步较早，在其发展中，伴随着环境管理方向和重点的变化，这些制度或多或少、或快或慢地有所发展和变化，由此导致制度间协调和配合不紧密等问题突出，环评、总量、许可证等制度相对独立，自成一体，制度存在一定的交叉重复和错位。对于企业和环保监察部门来说，要分别接受或承担多项制度要求下的现场检查，环节多、程序繁杂，占用了大量行政资源，也增加了企业负担。

1、环评分类管理名录及报告书内容过多过细，耗费大量行政资源

近年来环保部不断修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，但环评分类管理名录仍然过多、过细，文件审批过程耗用大量行政资源。

统计数据显示，近几年，我国平均每年审批环评文件40万个左右，其中报告书约占5%，报告表45%，其余50%为登记表。登记表类项目虽然量大面广，但环境影响轻微，依法本不需要进行环评[3]。在调研中我们了解到，登记类项目中一些具体项目的环评就很不易操作。诸如学校、幼儿园、电影院、餐饮等都纳入环评范围，但在登记表中就无法体现污水怎么处理和由谁处理等。另外，关于社会服务业和房地产项目的环评审批，环评部门实际上不好管理、也无法验收。对此，中部某省环保部门建议，对建筑施工中所产生的粉尘、噪声等污染的防治管理最好交由建设部门负责[4]。

再如，城市道路本来大部分已经修建完成，但只有一段没有修，还要做环评报告书。类似的情况本可以按照登记表直接审批即可，但法律法规未能赋予环保部门相应的调整权限，从而无法实现从静态管理向动态管理的转型。

建设项目环评分类管理名录过多过细的结果导致环保部门事无巨细都要审批（备案），工作量大、任务繁重，因审批有时限要求，且专业性强，占用大量行政资源，降低了环保部门对重大环境影响项目审批的关注程度。所以中部某省环保部门建议，建设项目的环评和分类管理名录应该由各地相应地做出调整，允许因地制宜地调高或降低审批等级[5]。

2、排污许可证与“三同时”竣工验收等“许可”重叠，内容被其他制度架空

排污许可证和“三同时”竣工验收审查的内容基本相似，都要审查防治污染设备、监测排污情况，对于排污单位而言，两个许可基本相同，如果在“三同时”验收之外还设立排污许可，就是对同一行为设立两次许可，行政相对人需要提交两次申请，这显然增加了行政管理成本。从排污许证申请程序上可以看到，企业申领排污许可证主要依照总量批复、环评批复、“三同时”验收批复以及企业排污申报或环境监测报告等，排污许可证主要是一种程序性管理，是其他制度手段依托于一个证照管理程序的集成，只是一个“证”，而不具备对污染源进行规范和动态性管理的实际功能。就此而言，现行排污许可证似乎还不是一项真正意义上的管理制度。

（四）缺乏统领性基本制度及相互配合的制度体系构架，全过程管理目标较难统一

我国现行主要环境管理制度之间虽有一定内联系，但总体来看，各制度之间衔接较为松散，缺乏配合，尚未构成一套能够相互支持配合的制度体系。我国主要环境管理制度结构如图所示。

我国主要环境管理制度结构

一是制度管理对象不一致。环评及“三同时”主要规范新改扩建设项目、排污许可证主要规范污染源、总量控制本应以特定区域、流域为重点，但目前已发展对所有行政区域、流域及新老企业的环境管理。

二是制度规范要求参差不齐。如环评等制度管理规范较为完善，既有环评法为依据，又有管理办法等配套细则及一大批各类技术导则；总量控制以行政体系为依托建立了指标分配、三大减排措施及目标考核等自成一体的管理系统；但排污许可证制度只有相关法律的原则性规定，配套文件一直没有出台，主要由地方自行实践，从而导致该制度实施定位不清、目标不明、效果不佳。

三是制度结构上缺乏主线和具有统领性的基本制度。我国环境管理制度是不同阶段为解决不同问题逐步形成的，因此制度目标存在一定的偏差，制度缺乏系统性和整体性，不同主体、不同对象、不同问题交织在一起，使得管理交叉重复、错位、缺位，同时也造成一定的制度内耗、效率不高。制度之间的失配和不协调将影响全过程管理目标的统一，并进而影响环境质量改善目标实现。

三、国际经验

欧、美、日及台湾地区在环境管理制度建设方面的经验值得充分学习和借鉴，主要有以下启示：

一是欧美等国企业自行开展环评是政府发放排污许可证的前提条件，许多国家将环评作为其它项目（方案）的前置程序。环评报告内容与排污许可证发放关系密切，是一个行政许可的前后两部分，而我国是人为将其分为两项行政许可。

二是在欧美等国家，环评报告书的通过与否不是由政府决定，而是由公众及其它利益相关方来决定。如果报告书没有获得公众和利益相关方的认可，所有行政机关（包含环保部门）都不能发放建设相关的许可。

三是一些国家用许可证制度统领其污染控制的全过程，许可分为建设许可和运行许可，建设许可中就已经包含了项目环评的相关要求。政府组织开展的环评主要是针对国家相关立法和政策进行环境影响评价，属于规划环评和战略环评的范畴。

四、改革思考与建议

环境管理制度改革关乎环境保护全局，应推动试点并构建以排污许可证制度为统领的污染防治监管制度体系，实施精细化环境管理。

（一）改革目标

我国环境管理制度改革应按照生态文明建设总体要求，坚持预防为主、防治结合、全过程控制等环境管理理念，秉持“治理”和“效率”原则，进一步明晰制度目标和功能定位，理顺制度关系，完善和创新制度设计，充分发挥市场和社会作用，通过多元共治，全面提高环境管理制度在环境监管中的权威性和有效性，使环境管理向精细化方向发展，同时提高环境管理制度执行效率，降低制度执行成本。因此，环境管理制度改革是一项长期、艰巨的任务，不是全盘否定的“断崖式”改革，既要大刀阔斧，也要循序渐进，是在充分借鉴国际经验，吸收现有制度成果精华基础上去粗取精的制度改造与创新。

（二）改革着力点

一是从提高制度效力上着力，通过减少源头审批，做实事中事后监管为重点推进污染源监管精细化；二是从提高制度协调性上着力，以排污许可证改革为核心推进监管制度无缝对接和协调一致；三是从提高制度体系综合管理能力上着力，逐步形成高效有力治理格局。

（三）改革建议

一是积极指导并推动试点工作。

环境管理制度改革涉及环境管理的各方面，事关重大，应加大地方试点力度，并给予一定的特殊政策，如在排污许可证试点中，可能面临没有上位法依据等情况，建议通过国家出台有关指导性文件等使地方可能先行先试，同时应加强国家对试点工作的指导、跟踪评价与研究。

二是近期应减化一般项目环评审批，加强环评制度与其他制度的衔接与整合。

首先，进一步缩减环评对象，减少审批范围（只保留重大环境影响项目的环评审批），进一步调整《环境影响评价分类管理名录》，扩大环评备案的范围，对一些污染小或者不适合环评的项目直接取消审批；将前端环保要求通过企业编制环境影响报告表的方式纳入项目建设单位的责任之中；有限度地允许各地因地制宜地调高或降低某些项目的审批等级。

第二，大力推动规划和战略环评。凡是有规划环评的地方，项目环评应逐步改为备案制度；没有规划环评的地方，还应保留重大或较大环境影响项目环评审批，避免取消之后造成执法空白。

第三，改革环评报告书的编制方式，逐步减少行政审批性质的事项，明确环评结论及其法律属性，增加第三方证明（如公众出具对建设项目的意见书、律师出具建设单位环评合规性法律意见书）等社会监督机制，提高社会监督的广度和幅度。

第四，通过把“三同时”竣工验收程序纳入环评审批的范围，实现环评从项目施工的“前置”向后延伸至整个建设项目全过程的转变。

三是未来应取消建设项目环评审批制，改由企业自行评估和公众知情同意。

从长远看，应取消建设项目环评审批制，改为由企业依法自行评估，公众知情同意，将企业环评报告书、公众同意书和第三方法律意见书作为申领排污许可证的条件之一。政府应负责组织开展重大战略决策和规划环评，提高环境与发展综合决策的科学性、预见性和前瞻性。

取消建设项目环评审批，意味着企业必须承担对建设项目环境风险的责任，对委托环评单位的慎重，并且改变目前环评机构责任缺失的现状，使得环评机构成为建设项目单位设计方和技术服务方。企业环评报告书、公众同意书和法律意见书，分别代表着建设项目的技术符合要求，得到利益相关者的同意和符合法定程序。

四是构建以排污许可证制度为统领的污染防治监管制度体系，实施精细化环境管理。

第一，应逐步扩大排污许可证的适用对象和范围，实行一证式管理，但应保持多项与多类、长期与临时许可证的区别，排污许可证要与管理实际需要相结合，水和气的许可证可以分开搞。

第二，应借鉴美国排污许可证经验，在项目建设期间实施项目建设排污许可证，将现行环评制度与之整合，对新改扩建企业进行前端管理，同时建立项目（企业）运营排污许可证，对企业排污口、排污总量、监测等进行全面规范和监管，承担事中和事后管理。

第三，以排污许可为主线和核心，作好制度串联，实现全过程管理。通过排污许可制度串联整个建设项目监管全过程，包括排污申报、排污收费、环境监测、清洁生产、污染减排、环境执法，通过从摇篮到坟墓的方式建立起全过程的监管体系，使得环保部门的主要精力从过多的行政审批程序中解放，把工作的重点转移到对排污口和对排污许可证的管理上。同时通过排污权释放、交易、价格等，推动环保参与宏观调控。

[1] 原庆丹，环保部政研中心副主任、高工；沈晓悦，政研中心政策部主任、高工；汪劲，北京大学法学院教授；杨小明，政策部高工；夏扬，政策部助理研究员。

[2] 课题组于2015年7月21日赴东中部省份调研时获得的相关信息。

[3] 环保部大讨论材料。

[4] 课题组于2015年7月22日赴中部某省调研时，地级县环保局负责环评工作人员提出的建议。

[5] 环境保护部全国地市级环保局长培训班第一期：《对环评制度改革的几点思考》，载《环境保护》2015年第12期，第67页。

（来源：环境保护部环境与经济政策研究中心）

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