环评利益灰网

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全国滋生出一批不具资质、却坐拥地方关系网的环评中介公司，从有资质公司借取资质承揽项目，由此形成一个遍及全国多地的灰色合作网络，导致环评报告质量差，甚至弄虚作假，后患无穷。

作者：《财经》记者 高胜科

来源：《财经》杂志2016年第1期 1月11日刊

如果不出事，1956年生人的王国长会在2016年到龄卸任。然而，临将退休之际，他栽在自己主管的环评工作上。

王国长在福建省环保厅副厅长职位上落马，系受“环评中介人”翁平牵连，成为全国案发官员中直接插手环评业务的典型“保护伞”。

做环境影响评价，是有环境影响风险的工程项目在开工动土前必经的法律程序，由环保部门审批。翁平的中介公司是接工程项目，组织人员编写环评文书，并确保文书通过审批。

2002年至2013年间，王国长利用职权，为翁平的原单位福建省化学工业科学技术研究所（下称福建省化工所）环评中心，以及翁平的两家中介公司，在环评业务的承接与审批上给予关照和帮助。

翁平在2013年被判行贿罪，至今仍在狱中服刑。翁平一案，引发了福建省环保系统的“官场地震”，宁德、福清等多地的环保局主要领导被查，仅在福建省环保厅，就有三名官员落马。

在全国环评公司中，此案极为典型——由地方“人脉通”成立的中介公司，向上盘活通络各级环保关系，向下贯穿全国多家有资质的环评机构，违规资质挂靠，得以承接大量的环评项目，让环评关卡形同虚设，环保事业再添积弊。

2015年还剩下最后两天时，12月30日环保部官网上公布了年度最后一期的环评机构处罚通报，包括北京中安质环技术评价中心有限公司（下称北京中安质环公司）等30家环评机构，以此为环评专项整治之年作结。

这30家均是拥有环评资质的机构，一部分甚至隶属于环保系统，被视为“红顶中介”。2015年是环保部的环评专项整治之年，“红顶中介”被率先开刀：全国环保系统所属的环评机构全部在2016年底前，要与环保部门完全脱钩。

然而，“红顶中介”仅为冰山一角，更多无环评资质的中介公司，游刃于环评审批部门、环评机构和项目建设单位之间，远离监管视野。

捋顺环评体制，是杜绝腐败的首要前提。环保部正在酝酿的环评制度改革，为斩断利益灰网的契机。

中介拉活，违规环评

入狱前，翁平是福建省环境应急专家组成员，也曾是福建省化工所环评中心主任。“他业务能力很强，脑子灵活。”与翁平同事多年的一位福建省化工所人员称，翁从化工所辞职单干，步子走得有点大，承揽业务太多，行事高调遭到同行妒忌，方才出事。

福建省化工所为事业单位，但是很早实行企业化管理，自负盈亏。2007年，翁平与同事方志宁承包了福建省化工所的环评中心，翁任中心主任，方是其下属。

在2009年6月，翁、方合作成立福建山沃环保科技有限公司（下称福建山沃公司），又在2010年10月，成立福建华工环境技术咨询有限公司（下称福建华工公司），翁出任法定代表人、董事长，方担任总经理。不过，至2011年，两人方才从省化工所去职。

福建省霞浦县环保局审批股股长林华宝向《财经》记者坦承，翁平等人曾以出借资质方式在霞浦县承接了多个环评项目。

其第一桶金斩获于该县大沙、牙城两个工业园区。2008年期间，受霞浦县政府部门委托，翁平以省内知名化工专家身份参与了两个工业区的规划环评。随后，园区内的数十家由政府招商引资来的企业纷纷找到翁平，将单个项目的环评全部打包给他。

“一下子，翁平在当地的环评市场就打开了。”林华宝说。

然而，翁平的两个公司自成立起至今，并没有环评资质。环评报告要由获得环保部批准的具有资质的环评机构编写、出具。方志宁告诉《财经》记者，两个公司多次向环保部递交材料申请资质，一直未能获批。

“因为不符合环评资质的审核条件。”一位与这两个公司在环评业务上多有往来的福建省环保系统官员透露，两个公司共用一批人，一部分人员没有上岗证或者环评师证书，有证的一部分为外单位人员。

环评资质分甲乙两级，要获得资质，需满足诸多条件，其中一条就是对专业人员的数量有要求，并且要专职在岗。

2010年，福建山沃公司首次向环保部申请环评资质因“人员挂靠”遭驳回。环保部在当年10月下发的通报文件中指出，递交材料中的环评工程师陈勇、陈冰照等人为外单位人员，因此不予批准该机构的环评资质，且一年内不得再次申请。

人员挂靠是该行业的“潜规则”。据一位深圳环评师透露，持有上岗证、环评师证的人员，将证书挂靠在有资质或无资质的机构，不用亲自上班便坐享佣金。“以前的挂靠价格是每年3万至5万元，现在查得紧，挂靠价格降为1万至2万元。”挂靠人员中，有刚考过证书的新人，也有全国环保部门和事业单位的“老兵”。

翁平公司绕路而行，与有环评资质的机构合作承接项目。一位曾在其公司做过数年的员工告诉《财经》记者，与具有乙级环评资质的北京中安质环公司合作多年。在2012年福建省环保厅对省外环评机构的备案登记目录中，翁平为北京中安质环公司在福建的联系人。

另据一份司法文书显示，2010年9月，福建山沃公司与福建省化工所作为乙方，与建设单位签订合同。乙方按照合同要求在约定期限内，借用合作单位北京中安质环公司的名义和资质，编制完成了该项目的环评报告书，并由北京中安质环公司盖章、署名。该环评报告通过南平市环保局批复。

违规挂靠与真正的合作，实则有明确界限。“假如合作的一方是没有资质的公司，这一定是违规挂靠，而谈不上合作，中介公司做的是‘拉皮条’生意。”一位具有乙级环评资质的环评公司总经理说。

北京中安质环公司曾多次被环保部门通报批评和责令整改。2014年，因环评文件在抽查考核中不合格，被福建省环保厅责令整改半年；2015年3月、11月两次被环保部通报批评，因其编制的山东东营一化工项目环评报告书中，部分章节由外单位人员主持编制，另有环评报告中的公众参与调查流于形式，甚至与事实不符。

2015年12月30日，环保部通报的30家问题环评机构中，北京中安质环公司又赫然在列，被责令限期整改半年。因其编制的广西一项目环评报告中，工程量、工艺介绍不清，水生态现状调查内容缺失，溢油环境风险预测模式错误，缺少应急预案。

私借资质

翁平涉案被捕后，山沃、华工两公司也在几个月后分别更名为福建世纪东南环保有限公司、福建远诚环保科技有限公司。《财经》记者调查发现，新公司还是没有获得环评资质，却继续接手环评业务。

不过，只接熟人业务，因彼此信任。“我们自身没有环评资质，但可以通过有资质的北京中安质环公司、福建省环保股份公司进行合作，这两家是关系很熟的老朋友。”福建世纪东南公司一位负责人说。

与翁平有过多次合作的北京中安质环公司，涉嫌出借环评资质项目共计18个。根据环保部发布的整治名单，在江苏、福建、山东等9省，该公司在不同项目上，除了翁平的公司，还涉嫌将资质出借给苏州科太环境技术有限公司、江苏久力环境工程有限公司、天津市气象科学研究所等24家公司。而江苏久力环境工程有限公司、天津市气象科学研究所等机构又涉嫌向国内其他多个公司出借环评资质。

环保部颁布的《建设项目环评资质管理办法》，明确禁止涂改、出租、出借资质。环评机构涂改、出租、出借资质证书接受委托和主持编制环评的，责令限期整改一至三年等处罚。限期整改期间，不能开展环评业务，环评报告也不被受理。

2015年9月，环保部下发的《全国环评机构专项整治的通知》指出，有104个环评机构涉嫌资质挂靠和外借。翁平所承接的部分环评项目，被列入其中。

北京中安质环公司的母公司、北京中安和谐集团办公室一位负责人称，2015年10月底，环保部与北京市环保局派驻过调查组到集团对近年来开展的环评业务进行了调查，还未有调查结论。北京中安和谐集团是由中国人民解放军企业管理干部学院/八一认证中心改制而来。

环评制度自上世纪80年代建立以来，起初由环保系统内的环评机构形成垄断，导致环保体制内的人士既容易承揽环评业务，又能疏通关系或者直接干预环评审批。至2000年前后，随着环评项目市场化、环评资质门槛的设立，全国滋生出一批不具资质、却拥有地方关系网的中介公司。

在这些“中介”的参与、撮合之下，多家环评公司一方面从其他公司借取资质承揽项目，另一方面也将自身资质外借给其他公司用于后者开展环评业务，由此在全国环评领域形成了一个异样的合作网络。

根据环评公众参与网不完全统计，在全国1100多家具有资质的环评机构中，422家有过违法、违规不良记录，占比超过三分之一，其中，能源、化工、地产等资金密集型行业成为环评违规的重灾区。

环保组织重庆两江志愿服务发展中心近年来持续关注环评机构违规挂靠，并整理出疑似资质挂靠和出借的项目名单。

其中，福建山沃、华工两公司涉嫌借用北京、江苏、浙江和福建共4家环评机构的资质，在福建省内承接了6个环评项目。如在莆田市仙游县拟建的蓝海化工项目，列出的环评单位是苏州科太环境技术有限公司。但在环评公示中，环评单位留下的联系方式为方志宁的手机号码，联系人林凌，是山沃、华工两公司原聘用的员工。

同样，厦门大学环评中心负责福州市江阴海港城总体规划的环评项目，但在环评公示时，留下的环评机构联系地址与联系方式，均是福建山沃公司的，名字却标注为“厦门大学环评中心（福州办事处）”。厦门大学环评中心副教授石晓枫称，福建山沃公司是此项目的合作单位。

截至2014年，在福建省环保厅备案登记的具有环评资质的机构共141家，其中省内35家，省外机构106家。“100多家已备案的省外机构中，很多是靠挂靠、出借资质给省内的小公司做环评，因为外地公司隔得太远，到本地做项目成本太高，而且人员也不够。”福建省化工所环评中心一位负责人对《财经》记者分析。

这个合作网，导致持证的工程师不写环评，而真正完成环评的人都是小公司雇佣的无资质人员。上述深圳环评师说，环评项目负责人和签名的环评师，“不仅没去过现场，对报告中的章节、内容陌生，甚至连是否做过该项目都不记得”。

三方获利，唯环境受损

违规挂靠环评之所以蔚然成风，是因为中介公司、建设单位和环评机构三方均有利可图。

中介公司负责打通环保政脉使项目环评获批，相比有资质的环评机构，中介公司因为不需要雇佣专职的注册环评师，成本大为降低，也进而在项目竞价中具有更强的优势。建设单位作为出资方，也以环评尽快通过审批、最大化降低成本为目的。因此，建设单位与中介公司一拍即合。

作为具有环评资质的环评机构也愿意出借资质，这是一笔划算的“生意”，它要做的就是盖章和签字。

运作流程是：中介公司承接到项目、摆平“关系”后，由出借资质的环评机构与建设单位签订合同，中介公司组织人员做完环评报告后，再以出借资质的环评机构的名义报送到环保部门审批。

多位业内人士透露，整个挂靠合作过程中，利益分配有多类：一种是根据项目的污染性质和敏感程度，进行不同比例的谈判，通常的挂靠价是环评总价的15％－25％。如环评总费用20万元，出借资质的环评机构获利3万元至5万元。

另一类是按照项目的个数收费，每次借用资质有定额回报，最终按年度结算，业内俗称“包年制挂靠费”。一般情况下，对环境影响不大的项目，如地产项目，环评总价约10万元，环评机构获得的挂靠费从几千元至上万元不等；如是化工污染项目，挂靠费用将翻倍，上不封顶。

由于勘探现场、专家评估费、撰写报告以及“疏通关系”费都由中介公司承担，为最大化降低成本，中介公司则在环评报告上“绞尽脑汁”。为节省开支不去现场勘查，仅根据建设单位提供的信息编制报告，更有甚者会将其他地区同类型的报告直接抄袭、简单篡改，编成一本新报告。

“质量差的超乎想象，比如在福建做项目，却把外省外市的环境容量和评估现状直接抄袭过来，很多重要章节全然不顾实际情况。”一位福建省环保系统官员说。

翁平在法庭上的证言显示，项目环评的审批过程中，有地方官员会提供多方面帮助，包括尽快安排评审会、协调专家加快审批进程、反馈审批遇到的困难、提供项目评审专家名单，并介绍基层环保局官员等。

一位南平市环保局官员的证言显示，2010年，时任福建省环保厅副厅长的王国长曾给他打电话为翁平“说情”，因为翁负责的一家南平制造业公司项目环评业务存在问题，且污染较大。经王国长“说情”后，该项目未遭通报处罚。

“遇到翁平的项目，会提前告知相关的产业政策和有关规定，帮助翁平避免走弯路；受理环评项目后，会督促经办人尽可能快地履行程序，并积极跟踪、过问项目情况，以保证翁平的项目能短时间内顺利获批。”翁平的同学、福建省环保厅环评处原主任科员甘少鸿供述。甘因受贿获刑八年。

环评报告质量差，也显示在2015年环保部数次公布的整治通报中。2015年度发布的最后一批整治名单中，有18家环评机构因为编制的环评文件质量差被责令整改。

能整治，无意愿

2015年“红顶中介”被率先开刀，环保部所属的8家环评机构率先在2015年底前脱钩，全国环保系统所属的环评机构在2016年底之前分批全部脱钩。

这些“红顶中介”，有的早已改制为企业，但因其出身，仍与环保部门和相关官员关系深厚；另一部分为各地环境科学研究院所，仍属于环保部门的事业单位。

而像福建山沃公司、福建华工公司这类没有环评资质的中介公司，却没有在监管范围内。

全国省级环保厅已建立对环评机构的信用考核和评分制。通常，每个季度要召集专家开展一次抽查评定，对不合格的环评机构予以通报、处罚。不过，这些考核指标集中于“是否漏报环评业绩”、“环评质量是否合格”，并不涉及环评单位是否涉嫌挂靠。林华宝介绍，按现有的监管制度，环保部门仅审查环评报告的内容，不会去调查究竟是谁做的报告。

于是，资质挂靠、违规开展环评的中介公司，成了监管体系中的漏网之鱼。福建省环保厅对在省内开展业务的全国环评机构近五年考核结果中，福建山沃、华工两公司从未有过考核评价。

根据在基层多年的环评审批经验，林华宝认为，要想整治并不困难。监管体系只需略做调整即可实现，如抽查每一本环评报告时，可就其中重要章节、关键内容，质询在报告书上签字的环评师。

“如果一个项目负责人对自己所做的环评一问三不知，毫无疑问，这个项目和环评师均有问题。”林华宝称，一旦查实后，就应严惩不贷，且对环评机构和环评师个人双重责任追究，列入“黑名单”诚信档案，并依法予以限期内不可再做环评或吊销资质处罚。

林认为，如有此类案例出现，将在全国产生震慑警示之效，“毕竟考一本环评证书，获得一个环评资质，都是不容易的”。但顽疾已久、且触动太多人的利益，这种方式尚未推行。

2015年，环保部修订《建设项目环评资质管理办法》，明确规定负责审批或核准环评文件的主管部门及其所属单位出资设立的企业、从事技术评估的企业，均不得申请环评资质。并且，提高了环评资质申请门槛。

甲级资质的环评机构从环评师数量不低于10名，上调为不低于15名，乙级资质机构的环评师最低数量从6名增至9名。而且，申请、延续资质的环评机构要满足新条件：近四年内连续具备资质、且主持编制过至少8个项目环评报告书。

这些约束可能会形成环评机构的一轮洗牌，规模小的环评机构面临淘汰出局。然而，有业内人士担忧，“后台”越硬的公司很可能在新的市场环境中形成更强的垄断势力。

向左，还是向右

环保部正酝酿深化环评制度改革。2015年，已组织开展了环评改革的大调研。不过，对环评如何改，有两种观点对抗:一种是“小修小补”思路，认为应从监管力度不够上着手，通过正在修订的《环评法》，继续强化环评审批，对违法违规行为予以严惩；另一种是对环评制度“伤筋动骨”，革新顶层设计，大刀阔斧改革环评审批程序、方式，通过弱化项目环评，纠正现有制度缺陷，实现简政放权。

第一种改革思路的依据是，环评的问题出在，环境屏障作用的把关功能没有得到很好执行，不能弱化审批这一行政前置手段，反而更应强化审批的独立性、重要性，否则等于“先上车后买票”，后患无穷。

持第一种观点的专家认为，环评报告由谁来写不重要，改革重心应在打破环评的评审决策机制不公开。

按环评程序，环保部门在审批环评报告之前，要组织专家对环评报告进行评估审查，这一过程并不透明，被质疑留下了暗箱操作的腐败空间。以往多年，评估专家遴选程序全部由环保部门来主导。

在全国律协环境与资源法委员会委员夏军看来，甚至可以大胆尝试放开环评资质管理，提倡业主单位自己写环评报告，以及找环评工程师、委托大牌环评机构写报告等可并存。相应的是，评审委员会扩大范围，鼓励由社会公众、环保组织推选专家进入评估组，以保证评审环节独立，程序公开透明，权力阳光运行。

持第二种观点的专家却认为，项目环评已被审批异化，偏离了能预防项目建成后产生污染的初衷，审批环节藏污纳垢、且滋生腐败，而且单一强调质量普遍不高、实用性较差的项目环评对环境保护于事无补，应让位于规划环评和战略环评对宏观规划、统筹决策上的重视，通过弱化项目环评的审批，实现简政放权。

目前，河北、山东等个别省份推行了改革试点，除重大项目和敏感项目以外，部分类别的一般项目环评由审批制，改为备案制。其做法是，建设单位委托环评机构编制环评报告后，仅在环保部门进行备案后即可，不再需审批。

环评报告实行终身负责制，事后一旦出现问题，将严格追究负责环评机构的责任。

“因为责任变大了，环评单位不敢在质量上放水，而且也省去了环评审批这个容易滋生腐败的环节。”上述深圳环评师认为，环评备案制值得推崇。目前，环评报告质量差的原因之一，正是因为环评涉及环节太多，而一旦出问题后，各环节互相推诿，环评单位和审批部门均不愿担责。

环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞也赞同在全国推行“环评备案制”，并建议将环评改革与排污许可证制度改革统一起来，弱化项目环评，强化许可证制度管理。

目前，环保部正在开展排污许可证制度改革的顶层设计，拟将该制度建设成固定点源环境管理的核心制度。2015年12月，环保部部长陈吉宁表示，将实行排污许可证的“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局。

杨朝飞透露，未来的许可证，是以排放清单为基础，涵盖所有的排放指标，并列有明确的治理措施，而不是目前非常简单的仅有化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物和氨氮四个指标。

“因为现在的许可证过于简单，管理的重心就全部压在项目环评上；而现在的项目环评，起不到环境屏障作用，因此，改革后，环评中的内容可由许可证来调整。”杨朝飞称。

许可证的制度改革路径，是将许可证的申请、审批环节，置于项目建设之前；并且要求企业主动向环保部门申报：产品、产量、工艺流程、产生的污染物、治理措施、风险防范等。这基本上已与项目环评的主要功能重叠，并且更完整地涵盖了项目建成后的“三同时”审查、投产运行时排污申报许可和及时监督等环节。

“这种改革很彻底。”杨朝飞表示，一旦项目获批投产后，环保执法时，会监督实际运行与许可证申报情况是否匹配，并通过许可证制度进行及时监管，一举改变了环评仅是前置行政许可、事后监管不力的局限。

确定如何改革需要更多的时间和论证，捋顺环评体制，是杜绝腐败的首要前提。当务之急是，让环评过程信息充分公开和公众参与作为阳光运行的保障。

（来源：公众号财经）

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