外交事务：下任美国总统应改变对华政策
现在距离美国大选还剩下不到1个月的时间，有关美国下任总统外交政策如何调整的讨论备受关注。10月14日，卡内基国际和平研究院资深研究员、“治国方略”项目主任克里斯托弗·S·奇维斯（Christopher S. Chivvis）和该项目资深研究员韦特海姆（Stephen Wertheim）在《外交事务》网站以《美国外交政策的惯性》（America’s Foreign Policy Inertia）为题发文，讨论了下一任美国总统执政之初调整和改革外交政策的必要性。
他们认为，自二战以来，在内部充满变革阻力的华盛顿体系中，政策惯性无处不在且是一股强大的力量，阻碍美国总统推动外交政策变革。奥巴马、特朗普和拜登都曾尝试将美国外交政策引向新的方向，但都遭遇了国内外的抵抗。比如，奥巴马、特朗普都支持从阿富汗撤军，但到拜登上台才实现，而且是在乱局中结束，付出了一定的政治代价。不过，这场战争结束也说明，对美国外交政策进行有意义的转变是有可能的。这是好消息，因为美国对外政策亟需大量的调整，包括对华关系、中东政策和对欧政策。
就对华政策而言，文章认为，新总统需要平衡的外交策略，打贸易战的同时也要减少安全竞争烈度，对华强硬的同时也要更多地接触，避免极端化的选择。尤其在台湾问题上，哈里斯或特朗普要真诚地重申美国的“一中政策”，缓和台海紧张形势，避免和中国的对抗性言论。以下为文章主要内容：
世界在变，美国的外交政策也必须改变，否则将遭受后果。美国不再是世界警察，深陷多地区冲突且无力化解，所以很多分析人士呼吁美国进行一次重大的“战略再定位”，要么扩大美军实力使其能够在多个战场持续作战，要么将部分防卫责任分担给盟友和伙伴。特朗普和哈里斯之间，无论谁赢得2024年的大选，都应该尝试改变美国外交政策路线。这种改变必然面临各种阻力，新总统需要出台方案克服它们。
美国外交政策惯性的根源
美国外交政策体系构建于二战时期，并在冷战期间得到扩展，并在冷战后的美国霸权时期保持了下来。设计和执行美国外交政策的核心机构——国防部、国务院和情报机构——习惯于维持既有的行事方式，优先注重各自领域的任务和资源，而非迅速做出调整，适应时代之变。这种官僚体系的自我保护是华盛顿变革的阻力，即使是那些希望做出调整的美国总统也面临重重挑战。比如，1977年，卡特总统曾尝试从韩国撤军、2009年奥巴马总统曾试图关闭关塔那摩监狱、以及2019年特朗普总统计划从叙利亚撤军，这些努力都未成功，展示了华盛顿体制的惯性。美国领导人推进这些计划的过程中可能遭遇信息泄露、程序拖延和政府内部的反对，因为华府各机构和美国国会一直阻碍威胁其既得利益的改革。其中，国会管辖的领域恰好是实现重大变革的关键所在，但国会可能出于纯粹的政治目的处处阻碍总统议程，特别是当反对党控制众议院或参议院时。那些常年掌控国会重要委员会的资深议员持有的观点也已固化。同时，国会议员还受到外国政府和私营部门的游说，进而阻碍可能有利于公共利益的变革。
除华盛顿官僚体系阻碍变革以外，政客或官员心理因素（包括人类的社交性、从众心理、沉没成本谬误和风险规避）也加剧了美国的政策惯性。官员和学者们经常拿他们的现有理论对新的事实“生搬硬套”，而不是根据新的事实调整其理论。如果他们开始改变想法，就会遇到阻力，因为想要变革，就需要承认自己犯错，这是人类不愿意做的。政客修正自己的观点就会脱颖而出，沦为众矢之的。各种分析人士也不愿意与外交政策圈主流意见过度相左，以免失去在政府或其他领域任职、工作的机会。主流媒体往往依赖于“前官员”置评，形成了回音壁效应，进而强化了传统的观点。
特朗普和拜登的“变革阻力”
外交政策惯性难题和变革阻碍随处可见，在特朗普和拜登执政时期尤为明显。两人都曾试图将美国的优先事项转向亚洲，减少在中东的投入，限制在欧洲的防卫承诺，但两人都未能实现这些目标。两位领导人都因美国国会、外国盟友和防务机构的施压而未能成功脱离既有的全球参与承诺。
特朗普试图从叙利亚撤出美军，但遭到军方和国会的反对；特朗普将国内官僚机构排除在决策之外，亲自在椭圆形办公做决定，计划缩减驻欧美军数量，但又遭到盟友（比如波兰）的反对。虽然特朗普成功退出了伊朗核协议，但这也是因为在华盛顿体系内，退出该协议是共和党议员和官僚体系内部分人员的长期目标。
拜登执政后也希望完成奥巴马时期将战略重心“转向亚洲”的战略，但他的阿富汗撤军乱局引发政治反弹，最终打消了他进一步推进撤军的热情，反而在俄乌战争、加沙冲突爆发后增加了美国在欧洲和中东的投入。在欧洲，拜登最初希望和俄罗斯保持“稳定且可预测”的关系，并减少美国在欧洲安全事务的参与度。但在俄乌冲突爆发后，美国承担了比以前更大的角色并花费更多资金，也增加了在该地区的美军人数，抗俄的同时甚至考虑为乌克兰提供“安全保障”。在中东，拜登政府不愿意承担“撤退”的代价，最终使美国更深入地卷入中东冲突，包括提议与沙特达成防御条约，并向该地区派遣航母和6000名额外的美军人员。
美国的确需要关注俄乌冲突，但“援乌抗俄”并推动乌克兰入北约并非唯一的应对方式。例如，拜登政府本可以更积极地促成俄乌谈判，反对基辅夺回所有领土的目标，排除任何战后由美军保护乌克兰的承诺，并启动将欧洲防卫领导权移交给欧洲的过渡工作。
实现政策变革的策略
下任总统需采取审慎的策略来应对华盛顿体制内的阻力。但一个现实点的方案不应该疏远或改变官僚体系，而是要联动不同的关键机构，将政策改革定位为符合各机构利益的举措。推进渐进式的政策变革，并利用损失规避心理，减少反对变革的阻力。比如，在和国防部争论在阿富汗的战争投资时，白宫官员最好的辩词就是向国防部负责人延长阿富汗战争将有损美国参与大国竞争的军队战备能力。通过国防部、国务院和国安会等机构的联动，美国总统有时能够看到政策变革。另外，美国总统也必须利用危机推动政策变革。比如，朝鲜战争和911事件都是美国进行重大政策转变的独特机遇。危机期间，既有的固化观念更容易受到挑战，总统得以实施此前被搁置的政策。但危机驱动的决策也可能涵盖有其他风险，比如行动偏见有时会导致仓促决策，无法做到战略审慎。
2025年及以后
“哈里斯政府”或“特朗普政府”将有很多机会改变美国政策方针，尽管在当下华府氛围中任何形式的改变都不容易实现，但有些方法会比其他方法更有效。
一个迫在眉睫的问题是如何处理乌克兰问题。如果下一任总统寻求在短期内结束战争，他或她将面临来自国内官僚机构和国会议员的坚决反对。其他与俄乌冲突有利益关系的国家，比如俄乌双方和北约成员国，也可能通过公开表态、利用在华府的影响力以及在美国境内开展影响力行动来阻挠美方结束战争的努力。
打破外交谈判的禁忌可能很困难。美国下一任总统需要向国内外听众讲明俄乌冲突持续下去的高成本和高风险，不得不将一个务实的解决方案视为对美国、北约和乌克兰最不坏的选择。“哈里斯政府”或“特朗普政府”很有可能希望北约承担更多防务责任。若像特朗普主张的那样，强行撤军，可能面临国会、官僚体系和美国盟友的抵抗。美国新一届政府需要一个循序渐进的计划，逐渐将防务义务和能力转移给欧洲国家，最大限度减少国内的反对、降低俄罗斯借机填补安全真空的风险，给于欧洲国家足够时间壮大其国防工业基础。
在巴以问题上，如果哈里斯获胜，她可能会向以色列施加比拜登政府更多的压力，促使后者同哈马斯或黎巴嫩真主党达成停火协议，减少平民伤亡。她也可能会对以色列扩建约旦河西岸的行为扩大制裁。但华盛顿的官僚体系和亲以色列利益团体将会给她设置阻力。哈里斯不应该像奥巴马和拜登那样在任期末才施压以色列，而是应该在执政之初就坚持底线思维，比如要求以色列停止在约旦河西岸的扩建行动和暴力行为，这样她在任内就有足够的时间来“消化”国内的反对，直至2028年连任选举。特朗普可能会让以色列右翼势力更为所欲为，驱逐巴勒斯坦人，这反而会加大民主党内部重新思考美国对以支持的呼声，从而持续破坏美以关系。
此外，哈里斯可能会顶住华盛顿体系各势力对中国采取更强硬政策的压力，在拜登近来对华持续外交接触的接触上继续努力。特朗普也可能在尝试集中精力打贸易战的同时，缓和和中国的安全竞争。无论是“哈里斯政府”，还是“特朗普政府”，都可以对中方的核心利益采取更令人安心的路线，包括真诚地努力恢复美国的“一中政策”，降低双方在台海问题上的紧张局势。两党政客，尤其是另一党的政客，总会指责总统对华示软。为了反击这些人，哈里斯或特朗普可以警告美国人，与中国进行热战或冷战的代价将是高昂的，如果双边关系继续恶化，这种冲突可能很快就会到来。
打破惯性与“循环”
历史上，被“习惯”所禁锢的帝国不胜枚举。从罗马到哈布斯堡王朝，在多个战线上与多个敌人持续作战，将导致债务不断增加，并最终导致不可逆转的衰落。今天的美国外交政策有可能遭遇同样的命运。
华盛顿似乎陷入了困境：只是被动应对危机，而不是主动塑造政策。随着地缘政治分歧加深、全球挑战加剧以及美国人民“内向化”转变，这种恶性循环只会变得更糟。美国目前已无法继续担当世界警察，而且没有迹象表明美国公民愿意为此“特权”付出更多和牺牲更多。下任美国总统要认识到改变的必要性，必须出台计划，克服将美国外交政策束缚于当前路线的各种阻力，打破惯性并实现改变。
·END·
高端访谈
更多访谈
基金会动态
“中国与全球化论坛”北京举行
青年・未来 | 中美学生对话
推荐阅读
中美聚焦网｜中美交流基金会
点击下方名片关注我
↓↓↓