打造“以人民为中心”的政府绩效管理体系

党的十九大报告提出“以人民为中心”的发展思想，以适应我国社会主要矛盾的变化，从而提升人民群众的获得感和幸福感。这就要求我国政府应以“以人民满意”为核心价值取向，构建政府和公众之间的良性互动机制，以期更好地满足人民日益增长的美好生活需要。政府绩效管理作为转变政府职能的有效抓手和政民互动的有效场域，理应成为构建人民满意的服务型政府的制度安排。然而在某种意义上，政府绩效管理因其对工具理性的推崇，导致其在一定程度上演变成一种新的内控手段，强化了科层制的优势，弱化了对于公众诉求的回应性。因此，构建“以人民为中心”的政府绩效管理，既符合当前党和政府所处的历史方位，又符合改革开放以来政府绩效管理价值取向演变的历史逻辑。具体可从确立“人民满意”的价值取向，以法律手段保证公众在政府绩效管理中的主体地位，以及构建基于知识共享的绩效生产合作伙伴关系三方面着手。

确立“人民满意”的价值取向

当今，对于绩效的主流定义来源于新公共管理理论。其概念关注效率、效益和经济性，并遵循生产逻辑，即投入转变为产出和结果。这决定了由此概念发展而来的政府绩效管理将3E（Efficiency, Effectiveness and Economy）视为价值取向，并聚焦于生产绩效，即依赖于在一定特殊时期内所获得的结果。但问题是效率、效益和经济性并不是建构政府合法性的全部内容。因此，过度推崇市场效率、管理主义和工具理性的政府绩效管理反而成为机械式管理控制的投入产出分析工具，难以肩负起推动政府职能转变的重任。

“以人民为中心”的发展思想，其核心要义是人民。这一核心要义重塑了新时代我国政府绩效管理的价值取向，即人民满意，同时也决定了政府绩效的内涵和判定标准在于人民拥不拥护、赞不赞成。人民满意作为政府绩效管理的价值取向，并不意味着政府绩效管理的价值目标是单一的，而是以人民满意作为基本价值定位，构建一个相对稳定、平衡，且具内在张力的价值体系。在该价值体系中，不再局限于效率和经济增长等任务性价值，而是更多地将人民幸福、公众参与、法制、公平等非任务性价值纳入其中，并赋予最高的优先等级。

以法律手段保证公众的主体地位

党的十九大报告首次明确回答了建设什么样的服务型政府的问题，即服务型政府必须坚持人民的主体地位。这也表明了政府绩效管理理应是一个包含政府和公众的参与和合作的过程，否则，绩效管理就会成为一个以内控为目的的纯粹管理机制，而不是促进治理的工具。然而在实际情况中，一些政府部门的绩效管理依然有较大的调整、改进空间。一些政府部门在一定范围内既垄断政府绩效评价的管理权，又拥有组织权，并且保留较大权重的评价权，这在一定程度上导致公众在评价指标选择、评价方案制定、评价结果运用等环节缺乏相应的话语权。在这种政府绩效管理中，作为理性经济人的基层政府更注重评价指标的各项数据，这意味着在某种意义上轻视了公众满意度的评价结果。从而在面临超越其职责范围或能力边界的诉求之时，基层政府更倾向于做出形式回应。

反之，“以人民为中心”的政府绩效管理通过法制手段保证公众在政府绩效评价中的主体地位。法制手段可以明确政府在绩效评价中管理权、组织权与评价权的配置原则，并且在构建权力分享机制方面优势明显。在这方面的一个尝试是，2009年和2016年哈尔滨市和杭州市相继出台了《政府绩效管理条例》，从法律方面保证政府绩效管理的权责界限，但从其内容上看，仍然存在弱化公众在政府绩效管理中地位和权利的现象。例如在绩效管理规划的编制，年度绩效目标的制定、调整、监督，绩效指标的遴选和绩效标准的制定等过程中，公众的知情权、建议权、评价权和监督权界定还不够明晰。总结近些年我们在政府绩效管理方面的经验，可以在推动全国层面的政府绩效管理立法的同时，探索制定地方层面的政府绩效管理的法规、规章，从而形成从中央到地方不同效力相结合的法律体系。

基于知识共享的合作伙伴关系

20世纪90年代末，我国各地政府为了持续改进公共服务质量，增强政府回应能力，积极开展了公众满意度评价。这种转变不仅将服务态度、服务次数和办结率作为重要考核指标，而且对绩效排名末尾的评价对象实施问责，这是对政府绩效管理十分有益的探索。在此基础上，“以人民为中心”的政府绩效管理完善并修正了公众参与政府绩效评价的侧重点。“以人民为中心”的政府绩效管理将政府绩效的生产过程视为政府与公众以知识共享为核心，在双向互动过程中的合作生产行为。这就需要重新开放公共空间，建立知识共享机制，实现全过程的可持续参与，完成公众角色的转变，即由被动的绩效信息供给者转变为绩效生产合作伙伴。

第一，重新开放公共空间，通过公共对话，在平衡理性知识与个人感性知识的基础上，重建两者间的联系。这就需要建立基于互联网技术的电子政务系统，确保信息全面、及时、准确、有效地传递给公众，为政府与公众提供互动和对话的最佳机会。第二，培养公共管理者与公众的知识共享能力，以改进知识共享效果。这就要求一方面提升公共管理者对公众个人感性知识的转化吸收能力。如基于大数据和云计算，不断改进抽样技术、信息提取技术与信息分析技术，以此正确识别各类社会公众的诉求。另一方面，培养公众的表达能力，并选择受公众青睐的互动渠道，如微信、微博，以此不断提升公众个人感性知识的转化与交换能力。即把隐性、情感化、个性化的知识转化为显性、专业化、格式化的知识以供政府利用。与此同时，公众也应提高解读格式化、专业化知识的能力，以支撑自身有效参与政府绩效管理的全过程。总之，构建基于知识共享的绩效生产合作伙伴关系，不仅有助于超越理性的虚无与感性的“无知”，就“何为绩效，如何生产绩效”等关键问题达成共识，而且有利于政府与公众共同投入资源、时间和知识等要素，完成整个绩效的生产过程。

（本文系国家自然科学基金重点项目（71433005）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2020jbkyzy030）阶段性成果）

（作者单位：兰州大学管理学院、中国政府绩效管理研究中心）

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来源：中国社会科学网—中国社会科学报

责任编辑：何迪雅  排版编辑：何迪雅

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