环境部这波操作，除了严管信号我们还应该看到什么

（环境部这波操作，才是一枚真正的“重磅”炸弹）

2月13日，生态环境部发布的4份“环评文件编制单位有关问题线索移交的函”，无异于一颗重磅炸弹，给本就混乱的环评江湖，当头一棒。

处在环评变革的时代，天天看标题含有“重磅”二字的文章已经习惯了。但是作为一名环评工作者，看到这份移交函还是被震到了，这才是真正的“重磅”。

正所谓外行看热闹，内行看门道。每次的变革，很多人读出的是表面意思。

比如把取消验收行政许可，解读成取消验收；把技术评估不收费，解读成编制环评报告不收费。

最近的一次是环评法的修改。本次环评法的修改，取消了环评机构资质许可，加大了处罚力度。

很多人只读到了前半句，没有注意到后半句。或者即便注意到了，也不知道真正来临的时候是什么样子的。

之所以带来如此大的震撼，很大原因是因为刚刚修改的环评法，其中对编制单位的处罚力度加大。

用生态环境部的说法就是“对环评机构和环评文件编制人员实施‘双罚’”，且处罚力度之大十分惊人。

本次移送已经有很多人在解读、探讨，如河边草的解读文章和汤才子的小说，但是即便如此，仍有很多内容值得探讨，为了现在也为了今后。

一、环评文件技术复核的法律依据问题

公开资料显示，环境部的技术复核始于2016年。目前网上无法搜索到2016年的复核通知，暂且以2017年的为例说明。

（2017年环境部全国环评文件技术复核通知）

从这份复核通知可以看出，上级环保部门对下级环保部门进行技术复核，没有写依据什么来做这件事情。

经查阅环评法、建设项目环境保护管理条例，均没有技术复核的规定。

与此类似的是，上级环保部门对下级政府的环保督查，也缺乏法律依据。

发改委官网（http://fgs.ndrc.gov.cn/wqfxx/201710/t20171029_865186.html）公开的资料显示，部门及专家认为环保督查的法律依据尚嫌不足：

（发改委官网显示，有专家认为环保督查缺乏法律依据）

与此类似，环评文件技术复核亟待建立制度并加以规范。

环境部发布的《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》，也提到了环评文件技术复核建章立制问题：

（环评文件技术复核尚需建章立制加以规范）

依法行政是最基本的要求，希望环境部能尽快制定环评文件复核管理办法，规范环评文件复核中的各相关事项，并给技术复核以相应的依据。

二、本次移送调查的种种猜想

1.谁来调查处理问题。行政处罚法规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。

环境部的移送函虽然是移送到省级环保部门，但是明确写道：“请指导有关生态环境部门依法开展调查取证，对存在的违法行为依法处罚”。

再结合新环评法第三十二条第二款的规定，实际调查取证的工作应该是地级市生态环境部门，省级环保部门可以不亲自去做。

2.线索移送至哪个省级环保部门的问题。本次移送的四个省级环保部门，其中有两份是已经做出行政处罚的，如下：

（环境部对八思巴公司的处罚决定）

（黑龙江省环保厅对中铝公司的处罚）

令人费解的之处：一是为什么已经处罚过的环评机构，还要继续调查并处罚？

二是为什么处罚过的环评机构，移送线索至项目所在地省级环保部门？而其余的则移送至环评单位所在地省级环保部门？

对于这些问题，目前仍不得而知。

3.行政处罚问题。由于《建设项目环境影响评价资质管理办法》已经暂停执行，离废止只有一步之遥。

本次移交的四个环评机构，行政处罚的依据只能是《环评法》及《建设项目环境保护管理条例》。上述法律法规规定的行政处罚，均为罚款。

环评法规定：“……由设区的市级以上人民政府生态环境主管部门对技术单位处所收费用三倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作；有违法所得的，没收违法所得。”

《建设项目环境保护管理条例》：“从事建设项目环境影响评价工作的单位，在环境影响评价工作中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门处所收费用1倍以上3倍以下的罚款”。

鉴于环评法刚刚修改完毕，属于“新法”；且法律的效力大于法规。若要处罚，应该按照新环评法的规定进行。

只是，构成违法要明确，何为“基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假”。

毕竟行政处罚是严肃的，在上述规定不清晰的情况下，操作性如何值得商榷。

反观资质管理办法，对环评单位进行处罚的规定就比较明确了。

4.涉及刑事问题。首先应该明白，涉嫌犯罪的，移送司法机关，是针对环评文件编制主持人和主要编制人员的（详见环评法第三十二条第三款）。

此外，若涉刑事问题，应该对应什么罪名。

《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2016]29号）第九条明确：

对于此类情况应该以“提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚”。

刑法的实施是非常谨慎的，毕竟是剥夺一个人人身自由的。

刑法有三大原则，即：罪刑法定原则、刑法适用平等原则和罪责刑相适应原则。

根据“法释[2016]29号”，环评报告要达到该罪名，需满足造成严重后果。

根据环境部移送的几份报告，经初步查阅资料，没有发现造成严重后果的情形。

因此基本可以预见，本次移送的几个环评机构的编制人员，不太可能涉及到刑事责任。

5.按照新法处罚还是旧法处罚。根据移送函，移送的依据主要是：“涉嫌违反国家有关环境影响评价标准和技术规范规定，所编制的环境影响报告书存在严重质量问题”。

这正是新修订的环评法第三十二条第二款。由此可见，后续的处罚应该会按照新环评法去处理。

三、其它感想

一个重磅炸弹掉下来，作为旁观者，如果仅仅是发发牢骚，不吸取教训，看清未来的方向，那么这个炸弹早晚也会炸到自己身上的。

1.关于技术复核。技术复核一定会加强的，而且会建立“日常考核、定期复核和随机抽查为主要手段的监管机制”。

这是贯彻落实“放管服”（轻准入、重监管）及建设环境影响评价事中事后监管的具体举措。

技术复核的手段会也会“辅以大数据、智能化手段，定期对全国审批的报告书（表）开展复核，强化重点单位和重点行业靶向监管”。

2.关于环评文件编制主持人和主要编制人员。一个正常的社会，一定是专业的人做专业的事情。

（谁是挂证的，自己心里清楚。挂证的安若琪危险了）

当不再需要挂证、卖证、借证的时候，应该是市场回归正常的时候。

专业的人员按照法律法规标准规范去编写报告，这才是这个社会应有的秩序。

真正为建设单位服务，用心写报告，应该不会出现环评法所说的“基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假”等问题。

如果没有这个自信，那不如趁早转行。

本次被移送的几个环评单位，有哪个是冤枉的？其中部分环评单位被各级环保部门处罚了多少次？他们心里应该有点X数的。

这种不正当的、恶性的竞争，甚至有“劣币驱逐良币”之势。

3.行政处罚追溯期问题。经查阅资料，本次移交的项目《河南华荣铝业有限公司年产200万平方腐蚀电极箔和2万吨净水剂项目环境影响报告书》

以及《大庆忠旺铝业有限公司年产200万吨特大高精铝及铝合金加工材项目（高精铝及铝合金项目）环境影响报告书》的批复时间都应该是2016年。

按照行政处罚法的规定，违法行为2年内不被发现，即不再处罚。这两个项目环评文件是否属于此类情形，尚有争论，尚需明确。

4.关于技术评估和专家问题。在环评的流水线链条上，似乎只有评估机构和专家，总是能云淡风轻地笑看环评江湖。

报告书能通过评审，并最终批复，评估机构和专家发挥了很大的作用。

虽然《建设项目环境保护管理条例》规定了“技术机构应当对其提出的技术评估意见负责”，但没见到技术评估单位怎么对这个评估意见负过责任。

专家就更不用说了。这个世界离不开专家，无论什么，经过了专家评审就显得权威、认可度高。

专家既然是专业的技术人员，为什么环评报告存在的问题专家没有连带责任呢？专家是有偿劳动，应该为自己的意见负责任的。

这样也可以淘汰一些滥竽充数的“贾专家”。

5.审批部门应该负什么样的责任。这一条是大家最关心的，恨不得审批部门个个被问责。心情可以理解，但是一切都要依法进行。

环评法第三十四条规定：“生态环境主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

审批部门更重要的是贯彻落实国家的法律法规，依法行政。至于技术上的问题，应该回归专业的人做专业的事情。

审批部门依据评估意见、专家意见、报告结论等依法审批环评报告，就不应该有责任。

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本文仅仅是从个人的看法进行粗浅的解读，欢迎大家参与讨论。其实关于环评法修改的评论，本公号已发过类似文章，详见从新修改的环评法，我们应该看到什么。

至于真相，一切要等到5.15之后方可知晓。2019.5.15注定是个不一样的日子。