已竣工环保验收的项目发生非重大变动，怎么办？

文/里瓦尔锋、汤贤乱

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先看一个案例，再思考两个问题。

一个使用含15%VOC涂料项目，已经通过竣工环保验收，使用二级活性炭处理有机废气。项目运行过程拟进行油漆品种调整，需要改为VOC含量为25%的涂料，因废气污染物排放量增加，导致符合《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》重大变动的判定条件。

除使用的油漆品种变化外，项目设施没有任何变化 （包括废气措施，假设原来的二级活性炭也能满足达标排放处理能力，只是活性更换频次更加频繁）。

问题一：按照题干信息，上述变更内容，是否含有建设内容？是否属于“建设项目”的概念。

问题二：上述案例，是否需要做环评？

先不急着回答，后面再来解释，回归正题。

如果一个已经通过环保验收的项目，发生了变动，那要如何来将这“变动”进行合法化认定？是通过技改环评，还是可以适用非重大判定的相关条款。

非重大变动的界定，适用验收后的情形么？

上海市生态环境局发过一则通知，对于已经验收了的项目，若发生了不属于重大变动的一般变动，编制《不属于环境重大变动论证报告》，用于作为变更排污许可证的支撑材料，通过排污许可证的变更，来确认一般变动的环境合法性。

这其与笔者近年倡导的观点基本一致。

但笔者身边的一些小伙伴，特别是从事行政管理或者从事辅助行政管理的伙伴，则认为不然，他们觉得，对竣工验收后的建设项目发生一般变动，认为要纳入技改环评而非排污许可管理的。

两种观点的核心分歧是，经过排污许可核发（登记）及竣工环保验收手续后，原“建设项目”已经关闭，再发生一般变动，也不能纳入原“建设项目”的管理手续。

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究竟这两种观点之间，谁有更强的法律依据？我们来看看法律怎么说。

1.环评法如何说？（建管条例也是一样的）

第二十四条　建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

先撇开“建设项目”这个主体，环评法的反向读解就是——环评文件批准后，没有发生重大变动，就不需要重新报批环评。

重大变动与一般变动什么关系？绝对是对立关系，而不存在竞合关系。只要发生变动，要么是重大变动，否则就是一般变动，这个事实对于环境人而言，不用争论吧。

承认这个事实后，将环评法二十四条“翻译”一下即为：环评文件批准后，若发生了一般变动，则不需要重新报批环评。

没毛病吧？

那环评法有没有说，批准后对项目变动的关注至什么时候结束呢？没有吧？

既然没有规定截止日期，就可以到海枯石烂，至死方休。

2.“三文件”如何说及如何理解？

第一份文件，《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（52号文），它是如何说的？

属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。

这句话可以翻译成：一般变动可免去变动技改环评，直接纳入验收。

交代一下历史背景，2015年“建设项目”的手续顺序是，一环评、二验收、三拿排污证。验收要在排污证之前完成。

第二份文件，《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评〔2017〕84号）。

七、国家将分行业制定建设项目重大变动清单。建设项目的环境影响报告书（表）经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当依法重新报批环境影响评价文件，并在申请排污许可时提交重新报批的环评批复（文号）。发生变动但不属于重大变动情形的建设项目，环境影响报告书（表）2015年1月1日（含）后获得批准的，排污许可证核发部门按照污染物排放标准、总量控制要求、环境影响报告书（表）以及审批文件从严核发，其他建设项目由排污许可证核发部门按照排污许可证申请与核发技术规范要求核发。

品读这一段，可以翻译成：“建设项目”发生了一般变动的，免去一般变动技改环评，纳入排污许可，只是要从严核发。

由于2017年国家排污许可制度的改革，纳入排污许可的“建设项目”，把排污许可的核发放在竣工验收前，没有排污许可，不得验收。

将上述两份文件统筹起来即是，“建设项目”发生一般变动，免去一般变动的技改环评，纳入下一步的“建设项目”环境环保管理程序中？（52号文纳入验收，84号文纳入排污许可）

到了这步，污染型“建设项目”发生了一般变动，免去一般变动的环评的法律依据，应该是清晰的了。

那对于非污染型即生态影响型或两者兼有的“建设项目”（不纳入排污许可管理）的一般变动，如何处理？看《建管条例》。

（4）建设项目环境保护管理条例

第十七条　编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。

报告书、报告表的项目，是必须进行竣工环保验收的，那做登记表、属于豁免环评的项目，可否办理竣工环保验收手续呢？

这个问题，对于环评人而言，回答有点难度，因为涉及行政法的相关知识。

行政相对人——法无禁止即可为；

行政主体——法无授权无行政及合法行政；

现在的竣工环保验收具体属于什么类型的行政行为呢？可以肯定一点，已经不属于行政许可了，自主验收的“自主”二字，说明它属于行政登记。

法律没有禁止的行为，建设单位做了，且更有利于管理部门的管理，不应被苛责。在竣工环保验收申报这项行政登记中，应倾向“法无禁止即可为”。如果管理部门需要对不属于报告书、报告表的“建设项目”的竣工环保验收申报登记进行“撤销”或者“执法”（处罚），那它具体依据是什么？

目前应该是没有具体依据的，这种情况不应进行行政，这是合法行政的要求。

建管条例只要求编制报告书、报告表的项目进行竣工环保验收，但并未禁止更低管理需求的登记表及豁免环评的项目进行竣工环保验收。“画蛇添足”无罪，何况人家是环境管理的自我升级！

讲完上述行政法的基本知识，回归到不纳入排污许可项目的项目，发生了一般变动，如何确认环保手续的合法性，如何处理？

答案早就有了：不属于重大变动的纳入竣工环保验收管理。

反对者可能说：对于已经办理过竣工验收的，正常运行中的项目，发生一般变动，没有“环评”，哪来验收？

支持者表示：谁说豁免环评的项目，不能再办理验收的？“画蛇添足”无罪，何况人家是环境管理的自我升级！

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对于登记表及连登记表都不用做的豁免环评项目，可否办理竣工验收，笔者承认，或许存在大的争议。

——建管条例，这个行政法规，没有反对登记表及豁免环评办理竣工环保验收；

——关于发布《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》的公告（国环规环评〔2017〕4号）属于其他一般性规范文件，规定了，只有报告书（表）适用本办法。

若登记表项目及豁免环评项目，不适用于这个国环规环评〔2017〕4号文件，但按照（参照）有关技术方法进行了竣工环保验收，是否属于有效验收？

毕竟上述文件主要是针对报告书（表）的项目如何才是合法验收而已，并没有交代登记表及豁免环评项目可否进行验收？如何进行验收？

兜来兜去还是那个结论：不属于重大变动的一般变动，不需要进行重新申报环评。

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没有发生重大变动，不需要重新报批环评，对于还没验收的“建设项目”当然适用，这个大家应该没异议。

有人会认为，对于一般变动，在项目验收后，不能运用“上海派”这种做法（验收后的项目，发生一般变动，编制论证报告，作为变更排污许可证的支撑，然后免去环评直接变更排污许可证），原因就是验收后原“建设项目”已经关闭。

对于新的一般变动，是一个新“建设项目”对原“建设项目”的技改，应套用技改环评的工具方法。

问题的焦点聚焦在“建设项目”这个概念上，笔者一直想搞清但又没到找到具体法定解释，难道它类似于刑法构成要件要素中的“记述的构成要件要素，不需要解释？

如果机械理解“建设项目”，回过头看文章开篇的案例，什么建设内容都没有，何谈“建设项目”？既然不是“建设项目”，又何来“建设项目环评”呢？但这个项目按《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》是属于重大变动的，如果因为不属于“建设项目”，所以不进行环评，管理部门同意吗？法律同意吗？

纠结于“建设项目”这个历史概念，在当下意义不大了。如果把“建设项目”替换成“排污主体”，一切都不那么难理顺了。

环评法的相关条文可以这样“翻译”一下：

①纳入排污许可管理的，“排污主体”发生了一般变动，纳入排污许可管理，免去环评，核发排污证。

②不属于排污许可管理的，“排污主体”发生了一般变动，纳入环保竣工验收管理。

上述讨论的问题，是程序法问题，是解决“已经竣工验收的排污主体，发生了不属于重大变动（一般变动）该怎么办”的手续办理问题。至于项目是否发生重大变动，是实体法问题，按“9+14+5+1+1“界定就是了。

若排污主体认为是一般变动，没有重新申报环评，而是通过纳入排污许可或竣工验收管理；而管理部门认为是重大变动，完全可以用环评法的罚则对排污主体进行处罚。面对处罚，排污主体同样可以用《行政复议法》《行政诉讼法》进行救济。

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经过前述的长篇大论，最后得出两点结论和建议。

1.是否属于重大变动的论证及应用，贯穿于排污主体的全生命周期，并不是仅限于竣工验收前。

已验收的“建设项目”发生一般变动，免去一般变动的技改环评，可纳入下一步的“建设项目”环境环保管理程序中，现在来讲，就是变更排污许可证。

2.在环评法下一轮修改中，建议环评管理对象由“建设项目”改为“排污主体”（含现实已经投产的及拟设立的排污主体）），这样就更有利于现阶段的优化营商环境的“放管服”及环评工作的依法行政。

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