邓又溪 朱春阳 | 县级融媒体中心参与基层社会治理的路径创新研究
摘要 目前关于县级融媒体中心参与基层社会治理的路径研究，大多以媒介功能和治理能力为研究进路，缺少在具体治理理论框架下的讨论。在实践中，亦表现出县级融媒体中心作为治理主体的属性不被重视，其治理创新行为缺乏体制机制的支持。作为应对复杂问题的治理机制，网络治理及其相关理论在我国基层治理实践中也得到了实践，一定规模的跨部门、多主体协作的治理网络在逐渐出现。我国研究者也将不断演进的网络治理理论体系与我国治理经验相融合，形成了本土化的理论框架。因此，本文基于本土化的网络治理理论框架，尝试提出县级融媒体中心参与基层社会治理实践的新模式。本文分析了县级融媒体中心参与社会治理的基本逻辑和实践路径创新，指出了县级融媒体中心作为治理主体的新角色应是信息网络居间者，梳理了县级融媒体中心面向治理实践进行建设的成长路径与待解决问题。
关键词 县级融媒体中心；基层社会治理；网络治理；网络组织；实践路径创新
一、问题的提出
党的十九大报告中明确提出“推动社会治理重心向基层下移”，这说明基层已成为改革发展稳定推进的大局所在，基层党组织是党和国家政策落地的责任主体，基层治理框架的完善是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。与之相适应，以2013年8月19日全国宣传思想工作会议上确立的媒体融合发展基本理念为标志，我国媒体融合战略从此开始推进。2018年，中央自上而下推进了“县级融媒体中心”建设战略，则意味着媒体融合战略行至第二阶段，即聚焦于“最后一公里”的基层融合模式探索。到2020年底，随着县级融媒体中心全面建成，我国媒体融合改革已形成了四级融合的新格局。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出：“推进媒体深度融合，做强新型主流媒体。”一系列顶层设计的出台和媒体融合的成果表明，媒体融合与社会治理的现代化正在并举发展，县级融媒体中心不仅仅是新时期的基层媒体单位，也是国家社会治理现代化体系的基础平台。
那么，县级融媒体中心面临怎样的基层治理情境？从社会整体环境来看，2016年10月9日习近平总书记在主持中共中央政治局第三十六次集体学习时指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”这一论断表明，在当前的治理环境中，互联网技术通过影响个体间的信息流通和互动模式，逐渐重塑了原有的社会结构与社会关系，社会治理模式更加强调治理主体间的紧密联系与协同。相关理论研究也指出，基层治理最突出的特征是治理主体多元、主体间边界模糊、主体间关系复杂和政策制定的网络化。因此，在基层治理实践中，治理主体间的关系由过去的“条块分割”和“条块互动”，逐步走向技术赋能下以基层为轴的多部门协作网络。这种多主体复合、跨组织连接的网络形态，对决策者的信息治理能力——有效关注、处理和内化——提出了更高要求。置于我国的治理实践中，研究者近年来强调，网络治理的理念符合我国基层治理的实际，但在基层制度环境中更需要党政组织的能动性，相关研究做出了“一核多方”“统合治理”“政治统合制”等理论归纳。
从县级融媒体中心参与基层社会治理的现实情况来看，主要表现为以融媒体为中心向公共服务领域拓展。在此次疫情防控工作中，多地的县级融媒体中心除了进行疫情信息发布，还搭建起农业销售“云平台”，帮助销售因疫情滞销的农副产品。但是总的来看，县级融媒体参与基层治理的诸多成果中，更多的是基于媒介功能和新技术融合的服务内容创新，融媒体中心与其他治理主体之间的联系尚显不足，这与基层治理的特殊性是不相符的。习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习时提出“媒体融合发展不仅仅是新闻单位的事”，说明县级融媒体中心作为治理主体，需要在当前基层治理网络化的情境下，改变以信息生产与传播为中心的成长逻辑和以平台媒体参与治理的既有路径，在多主体治理网络中创新自身参与基层治理的逻辑与路径。基于此，本文希望从网络治理的在地框架出发探讨，网络治理可以为县级融媒体中心的成长逻辑转换提供何种动力机制，又如何促成后者以治理主体为面向，从而创新基层社会治理的参与路径。
二、理论回顾与分析框架
（一）县级融媒体中心参与基层社会治理的理论检视
截至2022年4月30日，以“县级融媒体中心”和“治理”在中国学术期刊网络出版总库中检索，共得文献321篇，74.76%的文献分布在新闻与传播学科内。从时间分布上看，2018年和2019年分别只有10篇和28篇，到2020年和2021年快速增至127篇和136篇。不难看出，随着2020年底县级融媒体中心基本实现全国覆盖，研究者开始聚焦县级融媒体中心参与基层治理的机制和具体模式。不过，在既有成果中，较少有学者直接依循具体的治理理论框架提出参与治理的逻辑和路径创新，更多的结论是对参与路径进行归纳，形成了从社会治理需求出发的“治理能力适应”论和从技术驱动下媒体融合演进特征出发的“媒介化治理”论。
前一视角的研究主要从基层传媒生态的基本现实出发，这一进路认为基于数字技术的媒体融合带来了传播权力的去中心化，在技术赋能的背景下去理解县级融媒体的工具价值，将建设数字平台、整合数据资源作为县级融媒体中心创造公共价值、参与社会治理的目标。因此，这些文献的理论脉络常常从技术治理或数字治理等范式中延伸，认为县级融媒体中心未来的发展需要超越固有的、进行信息传播的结构功能定位，以整合社会需求、重建基层关系连接和加强社会认同为新的定位，进而与既有的政治经济制度相调适。伴随着技术赋能成为治理体系和治理能力现代化的重要表征，相关研究进一步强调技术路线应成为县级融媒体进一步发展与嵌入基层治理的新路径，实现精准供给服务、更快响应信息需求、更好动员群众是考核县级融媒体治理能力的新指标。但正如治理理论研究所指出的，如果在结构-功能主义的理论框架下展开对治理机制的讨论，则走回到了组织框架围绕特定功能实现的管理主义路径。这样的主体建设和参与机制讨论，明显与治理理论视野下的社会治理参与路径存在旨趣差别。
后一视角以媒介为中心，探讨的是媒介究竟以何种身份参与治理，它的特殊之处何在，又会为治理模式带来何种突破等问题。从媒体和社会治理的互动关系维度出发，媒介正在社会治理实践中向行动主体迈进。那么，作为“中国基层治理结构的承重工程”，县级融媒体中心同样也是“媒介化治理”的行动主体之一。在具体的参与模式研究中，研究者将这一过程理解为在技术加持下，县级融媒体中心以传播作为连接方式而形成多元主体联动。将县级融媒体的平台化和治理实践，视为对具体社会治理功能的“媒介化”回应。这些研究反映了媒体变革长期被置于政治逻辑之下而缺乏路径探索的主动性，所以县级融媒体中心和其他社会治理主体之间常常形成从属关系。基于“媒介化治理”参与路径的创新讨论，有助于形成治理背景下县级融媒体中心主体性建设的理论范式，但相关讨论对于基层社会治理的特殊性则回应不足。
综上所述，对于当前的研究成果，亦有反思指出相关研究过于集中在网络化治理的框架内，缺乏基于现实语境的特殊化考察。但应该说，当前的研究主要是忽视了我国基层治理网络化的前沿理论讨论，这使得相关研究一直强调县级融媒体中心参与基层社会治理的主体性与特殊性，却没有给出一个具有理论框架支撑的参与机制和逻辑。既有研究最主要的问题是缺少明确而符合治理实践的理论框架，主要围绕县级融媒体中心的业务流程改造与基层治理要求适配来展开。这导致研究结论对县级融媒体中心参与基层社会治理的部分核心问题缺乏理论回应，在讨论县级融媒体中心的主体性建设问题时存在理论偏误。这也使得相关研究并未重视技术变化带来的治理主体、治理方式和主体间关系的变化，很显然与治理理论的进展、县级融媒体中心面对的基层治理情境是不相符的。县级融媒体中心参与基层社会治理，既受到数字化环境下自身生存与发展的压力所驱，也受到基层党政组织需要提高信息治理能力的现实所引。基于此，本文拟从县级融媒体中心与基层治理环境的互动视角出发，引入适合基层网络治理现状的分析框架，对县级融媒体中心参与基层治理的实践路径创新和实现方案进行分析与讨论。
（二）基于中国情境的网络治理分析框架
在公共管理和社会治理的领域中，一直到上世纪90年代才出现政策网络研究与治理理论的结合。网络治理（network governance/governance by network，也被译为“网络化治理”）的概念，首先由美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中提出，网络治理是指“一种全新的，通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式”。网络治理作为新公共管理的延续，是治理理论对四种社会变革趋势（第三方政府、协同政府、数字化革命和公民需求）的回应。网络治理理论对于治理实践的创新，主要是将政府（公共部门）和私人部门之间由强调领导-配合的关系形态，转向多元主体以平等、互信为基础，以公共价值实现为目标的权力共享与风险共担的关系形态。在组织研究的范式中，网络治理是网络组织的治理特征，通过建立有效的互动、整合与激励机制，在信息得到充分交流的情况下以最小冲突完成复杂任务的过程。而网络组织是一个由活性节点构成的组织系统，通过信息和协议来驱动组织运转。而且，伴随着数字通信技术的发展，过去被认为会带来额外治理成本的跨主体协调行为，可以在数据库和信息系统等治理工具辅助下实现。因此，政府内各部门也被认为走向内外边界的融合，即内部结构的扁平化与外部协作的常态化，从而延伸出跨部门（组织）协作、协同治理等讨论主题。整体上，围绕着对节点的治理、对节点间关系（线）的治理、对网络整体（面）的治理以及对网络内容（流）的治理来展开。
网络治理的概念诞生后不久，便获得了国内学者的关注。陈振明教授较早对网络治理给出界定：“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”但是国内研究者也发现，网络治理的有效性多依赖于网络中的各主体具有行动自主性，主体间因资源依赖和合作信任形成了紧密连接。在中国基层，制度环境相对松散，社会主体的力量和行动自主性仍显不足，网络治理机制与社会现实之间存在着不适切。在企业创新网络的相关研究中也发现，在过去关于网络结构及其治理的研究中，常常默认各行动主体地位对等，因而采取了“非中心化”的研究视野，这其实并不符合网络演化具有一定行动方向的实际。基于本土经验的国内治理理论研究同样开始关注治理主体的具体行为和角色特征，形成了以能动者及其关系结构为中心的考察视角。鉴于相关研究进展，近年来的本土网络治理研究亦指出，党委领导、政府主导、社会协同成为了基层社会治理的新范式，“一核多方”的领导型网络结构可以克服基层治理实践中出现“协而不同”的治理失灵问题。也有研究者提出基层党组织作为主导角色，统合、培育其他治理主体的“统合治理”是符合中国实际的网络治理逻辑。很明显，无论是“一核多方”还是“主导角色”概念的提出，都体现了行动者网络理论中对行动主体角色划分和网络建构的基本思路，围绕网络中所有节点的有效合作进行制度设计的基本分析框架。
由此可以看出，网络治理的理论范式已经与我国基层治理实践之间形成了充分的对话，当前已经进入到在地经验理论化的新阶段，即归纳出更具中国特色的网络治理机制。参考网络治理理论的基本框架和在地化新模式，也为本文构建起了一个基本的分析框架。首先在网络治理作为基层治理创新的视域下，县级融媒体中心的既有参与路径存在何种问题？其次，作为基层社会治理网络中的新行动主体，也是基层党政组织提高信息治理能力的抓手，县级融媒体中心参与基层治理的新逻辑为何？最后，为了适应治理网络所规定的外部关系与全媒体技术条件下的信息环境，县级融媒体中心应当具有何种新行动者角色？以及，县级融媒体中心应当怎样进行组织形态调整来适应角色的变化？对这两个问题的解答，也为县级融媒体中心创新参与基层治理路径提供了可行方案。
三、县级融媒体中心参与治理的既有路径及其问题
在县级融媒体中心建设战略出台前，经历过数次媒体机构改革后，县报被大量裁撤，县级广电普遍依赖财政拨款，县级媒体的舆论监督能力整体孱弱；另一方面，新媒体的崛起分食了体制内媒体的内容流量与广告资源，使得既存的县级媒体陷入生存困境中，而对连接社会功能的探索缺乏关注。在这样的背景下，大量危机舆情事件、群体性事件滋生，基层治理也面临极大挑战。因此，在县级融媒体中心参与基层社会治理的实践路径中，一个突出特征就是从外部需求和自身能力的缺口出发，以纵向关系为主导。具体来看，各地县级融媒体普遍以更高层级全媒体平台作为技术支撑，通过信息传播能力和平台建设能力的提升来参与治理。比如，江西省万年县融媒体中心的“云上万年”客户端，通过接入江西日报社的“赣鄱云”融媒体智慧平台，利用江西省多个省直单位机构在“赣鄱云”开通的政务终端平台，压缩群众需求发出与公共服务响应之间的层级。湖南日报社自主研发的“新湖南云”技术平台，每两周会根据县级融媒体中心的意见反馈进行一次更新，并且通过联通湖南省政务管理服务局为各县级客户端免费提供至少50项以上省级办事功能。
这一路径的选择，正是因为“媒介融合”战略是自上而下推进，更高层级全媒体平台往往积累了平台搭建和服务提供的经验，也更具资金与技术的优势。因此，这一选择保证了县级融媒体中心的快速建成。但是，如果县级融媒体中心继续因循这一路径，来规划参与治理的路径和模式，一方面会受到层级制的刚性约束而与基层治理需求不适配，另一方面也会因此失去在治理实践中创新参与方式的灵活性。在实地调研与相关实证研究中可以看出，在更高层级全媒体平台的技术系统兼容性和发展规划的框架下，资源缺乏的县级融媒体中心难以对基层群众的服务需求进行自主回应。同时，当县级融媒体中心的建设与评估标准，集中由宣传部门制定与执行，将会使其固着于宣传功能的发挥而不利于其治理活动的创新。具体表现为，县级融媒体中心根据县域政治对话、产业转型和乡村文化传承的多重需求，配合进行宣传策划。换言之，县级融媒体中心在基层治理活动中的主体性不受重视，且横向连接和提供服务的创新尝试缺乏制度与资源保障。
正如前文所述，基层治理活动正在迈向组织有序的多主体协作，基层治理创新也依托于多主体协同创新。在当前县级融媒体中心参与治理的实践路径中，外部关系结构表现为更高层级的全媒体平台与区县平台之间的上下级关系；在参与定位上，表现为通过成立新媒体部来运营内容平台，为基层治理提供信息内容服务。这样一种参与，无论是从当前信息交流现状、信息服务需求的角度来看，还是从基层治理网络化的需求来看，都存在着不适配。因此，县级融媒体中心参与基层社会治理的路径创新，势必要以建成治理主体为面向，探索自身行动的治理网络界面，利用技术驱动内部结构改革使媒介功能与治理功能相融合。
四、网络治理视域下县级融媒体中心参与治理的路径创新
2018年9月，中宣部在县级融媒体中心建设现场推进会上，给出了县级融媒体中心的具体建设目标：努力把县级融媒体中心建成主流舆论阵地、综合服务平台和社区信息枢纽。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》（以下简称《意见》）中，明确了“四级融合发展布局”。基于此，我们可以从纵向和横向两个维度，圈定县级融媒体中心在基层治理网络中所面对的多行动主体：除自身外，还应包括区县党组织、区县群众、企业及社会组织、更高层级的全媒体平台、其他县级融媒体中心等五类节点。它们在各自的位置有各自的行动规则，又同在一个关系互嵌、协同互动的治理网络界面中。本文提出，县级融媒体中心的参与逻辑，应从治理活动的配合工具逻辑转为治理网络中的行动主体逻辑；在行动路径上，需通过全媒体平台建设，充当纵横交错的基层治理网络中信息流的协调中心——亦即信息网络居间者，从而更好地参与基层社会治理；为了实现参与路径的创新，在内部组织结构上需要向灵活开放的网络组织转型。
（一）基于“一核多方”网络结构的参与逻辑创新
县级融媒体中心是技术发展下媒体融合的产物，所面临的也是一个以技术为基座、社会网络和组织网络相融合的网络环境。从本质上来说，全媒体平台与互联网商业平台一样，其价值的实现都建立在平台与参与者的关系互动上。在既有的治理网络中，相关节点的互动已经形成了海量的数据，县级融媒体中心与治理主体之间网络的联通，实际上也是全媒体平台中应用技术与社会需求数据的联通。在数据、关系和服务应用的联通中，县级融媒体中心才可能获得成长的实际动力，更对基层党政组织培育更有行动自主性的治理主体、增进部门间的协同效应具有重要意义。接下来需要讨论的是，县级融媒体中心与前述节点之间形成何种互动关系，又应如何进行关系协调。
机构性集体行动框架(Institutional Collective Action Framework, ICAF)，是一个较经典的互动合作关系分析框架。在该框架中，合作互动关系依据其复杂性，被分为了关于单一政策问题的双边合作、多边合作和复杂的跨层次合作；依据组织间的政策执行过程，又被分为基于自发行为的嵌入性关系、合约关系和在统一计划协调下的授权关系。结合ICAF的分析框架和国内研究者提出的“一核多方”网络治理结构，基层党组织可以视为领导性节点，它们不仅是政策的制定者，更是整个治理网络中的核心，对行动主体的协同进行引领、约束和监督；区县群众、企业及社会组织、更高层级全媒体平台、县级融媒体中心（也包括其他地区县级融媒体中心）属于基础性节点。县级融媒体中心与这五类节点间的互动关系，实际上是行动者在治理网络中围绕治理任务展开的合作互动。从基层治理的实践特色来看，党政组织拥有推动横向关系建立的制度性力量，使得横向关系与纵向层级相互交织形成稳定的立体化体系。从县级融媒体中心的建设实际来看，要实现从宣传主体向治理主体的转变，离不开县域“一把手”的顶层规划和统筹协调。因此，县级融媒体中心与区县党组织之间形成的是授权关系，在治理网络的领导性节点授权下与其他节点建立起横向联系，从而创新自身参与基层社会治理的路径。
在县级融媒体中心实现信息内容服务时，与区县群众、企业及社会组织、更高层级全媒体平台和其他县级融媒体中心所形成的关系则需要分类讨论。区县群众，他们不只是单向的公共服务使用者，更是需要被有序纳入基层治理中的行动者；同时，作为一个集合概念的群众，本身也是一个社会关系网络，因此两者的互动关系属于多边的嵌入性关系。企业及社会组织，在过去通常被认为是媒体的广告投放者或宣传服务购买者，但是在面向治理的互动中，前者往往可以提供大量用户数据和用户接口，助力县级融媒体中心提高治理的精度和广度，因此双方形成的是双边的互惠合作。更高层级的全媒体平台相较于县级融媒体中心来说，媒体融合改革的进程更早，同时也在行政科层结构中占据优势地位，因此两者之间需要形成一种跨层次的合约关系，避免县级融媒体中心在位差效应下束手束脚。在实际活动中，其他地区县级融媒体中心与本地县级融媒体中心之间也存在互动合作，双方的关系主要集中在业务层面，如经验交流、人员培训、资源共享等。从当前的经验来看，许多后发地区的县级融媒体中心会向先发地区的融媒体中心定期或不定期派出学习团，在邻近的多个融媒体中心之间形成“创新联盟”——联盟本身也是一种网络组织的形式，由此不难看出，两者之间可以形成一种基于合约的双边或多边关系，在治理活动中进行资源互补和功能互嵌。在网络治理视域下，目前的县级融媒体中心建设实践中更多表现为纵向关系主导的层级结构，治理主体间横向的协同关系培育和融媒中心间联动平台的建设应成为未来的重点。换言之，县级融媒中心也应当有以自己为中心、多主体互动的治理主体间关系网络。
（二）以信息网络居间者为面向的行动角色创新
在治理网络分类研究中，根据网络的主要功能可将网络分为信息网络、发展网络、外联网络以及执行网络。依据是否存在代理关系以及治理角色来源，又可将网络分为参与者治理的网络、领导型网络和网络型管理组织。这其中，信息网络为多主体协同的治理行动提供相关信息，而领导型网络默认了网络管理者为了提高治理绩效会对网络结构进行设计。从现实来看，治理行为是以社会的需求为出发点，这些需求数据在社会信息网络中流动。本土研究更是揭示了，在当前我国基层社会的实际情境下，网络治理的实践更需要信息治理能力的提升。因此，县级融媒体中心应当是信息网络中的网络管理者，由此来保证其居于信息网络的中心位置，并对网络结构保有设计与控制权。然而，目前的社会信息网络早已由技术成熟、用户基础好的互联网平台所形塑，县级融媒体中心通过布局智媒体技术来建立新的信息网络，也不符合绝大部分县级融媒体中心的发展现实。因此，在县级融媒体中心无法扮演信息网络中核心节点或网络管理者的情况下，其中心位置的获得需要重新在网络中进行定位。
在关于治理网络结构的分析中，网络的中心是那些能够掌握更多的信息和资源，或者活跃地充当积极经纪人的行动者。对于行动者中心性的量度通常用几种中心度来描绘，包括点度中心度（Degree Centrality）、居间中心度（Betweeness Centrality）和接近中心度（Closeness Centrality）。其中，居间中心度的概念由林顿·弗里曼提出，用来表征一个节点在多大程度上位于网络中其他“点对”的“中间”。他认为，如果一个行动者处于多对行动者之间，那么它有可能会是整体网络的中心或多个子群的关键连接节点，对应的也就拥有高居间中心度。参考居间中心度这一概念，本文认为县级融媒体中心要获得信息网络的中心位置，应当朝向网络居间者的角色前进。
首先，以信息网络的居间者作为成长目标，符合顶层设计中建设“主流舆论阵地”“社区信息枢纽”的目标。在当前，社会信息传播早已是一个“去中心化”的格局，县级融媒体中心如果希望通过技术手段提升传播效率来实现“再中心化”并不符合实情。更应该考虑的方案是，让自身建立的全媒体平台以凝聚不同社会子群为目标，积极提供社会群众都高度关注、切实需要的信息，充当“关键少数”。其次，以社会信息网络居间者作为成长目标，是“综合服务平台”这一建设目标实现的基础。在2021年4月《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布后，全国各地都采取了“互联网+基层治理”行动，采集乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，完善和共建基层治理数据库。因此，在县域治理体系中已经存在着数据量可观的数据库和数据中心的条件下，对于大部分县级融媒体中心来说，直接建立一个提供各类公共服务的综合平台，很有可能成为重复建设。建设的重点应当是搭建起服务与需求的精准匹配，在用户使用信息产品与服务时积累用户数据，再基于用户的信息消费习惯来降低用户信息检索与获得的门槛，最终成为一个沉浸式的信息传播与服务平台。最后，以社会信息网络居间者作为成长目标，更是对《意见》中“保持内容定力，专注内容质量，扩大优质内容产能，创新内容表现形式”这几个要求的回应。县级融媒体中心要利用自身在内容领域积累的用户洞察，对数据内容进行细致的标签化，并提高自身对于数据的认识与使用能力，加强与数据中心的跨部门协作。当然，目前多数地区对于县级融媒体中心的绩效考评都围绕着信息传达效率进行，这样的激励机制难以引导融媒中心重视数据应用与部门协作，这是体制机制创新的重点方向。
（三）何以可能：以网络组织为面向的成长路径
前文已经分析，信息网络居间者是县级融媒体中心在基层治理网络中的节点特征，全媒体平台的建设和发展重点，在于实现用户定制、沉浸消费的内容供给能力。实现这一角色定位，除了要依靠既有经验、知识和能力进行数据内容标签化，还需通过跨部门合作来“补给”技术与资源。因此，县级融媒体中心作为居间者，更需要进行组织结构的调整，成为前文所提及的内部扁平、边界开放的网络组织，与网络中其他节点形成充分的连接。这对于县级融媒体中心而言，既是参与治理网络的角色要求，也是自身走向深度融合的成长要求。
从当前县级融媒体中心的组织结构调整来看，很大程度上延续了既往的媒体改革经验和融合建设模式，内部的创新活动更为显著。根据体制机制的安排，县级融媒体中心多被细分定位为公益一类，从而缺乏进行市场化运作的合法性地位。但这些并不影响各县级融媒体中心在内部引入市场竞争机制，并使之成为激励内容创新的重要制度基础，比如，绵阳市游仙区融媒体中心被划为公益一类事业单位，对在编人员与聘用人员实行无差别全员量化考核，实施绩效排名、分档激励等奖惩制度，探索扁平化管理、项目化组团、复合式考核。少部分被划为公益二类的县级融媒体中心，都在外部市场化运作上进行创新，从传统广告服务转向智能服务。比如，邳州的“银杏融媒”实施“融媒+政务+服务+产业”战略，以“政企云”和“项目制”为抓手寻找企业进行合作。这些都是建立在“分类管理”改革基础上，值得推广的内部创新激励机制。
归纳来看，当前县级融媒体中心正在既有体制机制下进行着自身定位的探索，具体表现为以向市场化主体靠近的方式来实现融合转型，这一过程也提供了参与治理所需要的关系搭建和动力基础。但是，在经验材料中也不难看到，即便县级融媒体中心在更高层级全媒体平台的技术支持下自建平台，组织内外依旧保留着以计划和控制为核心职能的科层结构，与平台本身的网络属性相抵牾。从网络治理的视角出发，县级融媒体中心的治理主体性实现，只有在技术基础上进行组织网络化，才能真正参与到多层次治理网络中，以及实现网络节点间的交易与利益均衡。所以，县级融媒体中心应当在治理网络领导性节点的协调下，通过建立更为有效的激励机制，重塑组织价值、激活存量资源和创新业务流程来实现灵活开放的网络组织转向。组织结构的网络化既是县级融媒体中心从内部对基层治理情境的回应，也是建设全媒体平台和公共服务平台的核心任务，并且是参与基层治理路径创新的关键一步。
五、结论与讨论
有别于既有文献中单独围绕媒介功能和治理能力的讨论，本文基于基层治理网络化的现实，从网络治理的经典框架与在地化的理论进展出发，对县级融媒体中心参与基层社会治理的路径进行重思。本文主要分析与勾连了网络治理理论中的核心议题、本地化讨论与县级融媒体中心参与基层治理的路径研究，通过建立网络治理视域下的分析框架，讨论了县级融媒体中心在基层治理呈现出网络化趋势的情境中，如何创新自身参与基层社会治理的路径。在基层党政组织统合作为治理网络运行机制的情况下，县级融媒体中心是作为网络中具有行动功能的节点参与到基层治理中，并与网络中其他节点形成了类型多样且复杂的关系组合。其次，网络治理是为了解决单一科层部门无法解决的复杂问题，在实践中常依托跨部门协作，因而需要信息网络来提供行动协调的支撑，以节点中心度度量标准的信息网络中心常表现为高居间中心度。因此，以信息网络居间者为成长目标，县级融媒体中心应当以信息流协调作为主要治理任务，成为跨部门协作的信息支撑平台。另一方面，利用全媒体技术提高信息传播的精准性、降低用户检索信息门槛和凝聚不同社会子群，搭建起公共服务与实际需求相匹配的信息服务平台。最后，从外部治理要求来审视县级融媒体中心的内部结构，它们迫切需要在制度革新和自主转型的结合之下，成长为一个协作灵活和保持开放的网络组织。
透过本文的分析框架，需要强调的是，县级融媒体中心作为一个治理主体的能动性，是建立在关系结构、激励机制和组织结构三个方面的重建基础上，这一路径创新超越了根植于媒介融合实践的功能聚合，通过媒介功能叠加公共服务来实现社会治理的参与路径。同时，对于当前部分地区县级融媒体中心自发建立的区域联盟，已有研究对于此类网络组织化尝试的关注并不多。本文认为，在一核多方的基层治理网络结构下，这种建立在双向互动基础上的区域联动，正是县级融媒体中心对于自身如何成为行动主体所进行的探索，也能避免功能模块的重复建设与用户数据的重复收集，合力实现参与基层社会治理的路径创新。
正如网络治理的机制在中国情境下需要调适一样，对于相关政策而言，还需要讨论本文所给出的分析框架是否存在区域性差异，不同发展背景的县级融媒体中心在参与路径上有何异同。但有两点是需要关注的，第一是以治理主体为建设面向的县级融媒体中心，其考核体系不宜囿于技术项目的数量或是内容的流量等数据指标，更应该是对其内部结构的扁平化成效、信息内容的触达率、信息服务对于多主体间信任的培育效果等进行指标设计；第二是网络治理本身是一个跨学科研究领域，而当前的社会信息网络已然表现出技术作为底层逻辑的多网融合的特征。这意味着无论是对县级融媒体中心参与治理的角色、作用进行探索，还是对参与效果、建设成效进行评估，都需要充分结合计算机科学、管理学、社会学等多学科知识，在符合实际情况的条件下，为县级融媒体建设创新和基层治理实践提供理论支撑。
原文刊载于《新闻界》杂志2022年第7期，参考文献详见原文
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