来源：中国测绘学会
作者：杨震澎（南人）
原标题：“多测合一”蓄势待发 相关单位该如何应对
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今年以来，各地政府和主管部门纷纷出台文件，明确要求“多测合一”（又名“联合测绘”）要推进实施，这对我们测绘界而言，是一件影响较大的事，引发热议，大家都关注今后的发展动向，对此我们该怎么看？尤其是对于涉及到的单位，又该如何应对？在此与大家做一梳理和探讨。1 出台背景
工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。
为此，国务院办公厅于2018年5月发布了《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，2019年3月国务院办公厅再次发布《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，对此，自然资源部于2019年9月发布《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，通知要求推进多测整合、多验合一。“多测合一”实施是工程建设项目审批制度改革的一部分，是审批环节中的重要一环，因此自然在要求整改之列，而测绘又是自然资源部门主管，因此由自然资源部门来负责落实实施。“多测合一”的最重要的目标是：优化营商环境，提高办事效率，提升测绘服务质量。具体目标为：① 避免重复测绘通过统一测量标准、共享前后测量环节的测绘成果，避免相同的测量内容进行多次测绘。② 提高测量效率通过优化测量流程、共享测绘成果，提高测量效率，压缩测量时限。③ 提升测绘服务通过互联网+、一窗受理、一窗发件等举措，提升测绘服务质量。④ 加强测绘监管通过统一技术标准、统一测量流程、统一办事平台，加强测绘行政主管部门对联合测绘市场的监督管理和服务引导。3 主要内容2019年3月，国务院办公厅文件要求：对于验收涉及的测绘工作，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”，自然资源部文件则进一步细化：以统一规范标准、强化成果共享为重点，将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合，归口成果管理，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。不得重复审核和要求建设单位或者个人多次提交对同一标的物的测绘成果；确有需要的，可以进行核实更新和补充测绘。在建设项目竣工验收阶段，将自然资源主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项。根据部里的最新要求，“多测合一”实施重点在于：统一规范标准、强化成果共享。统一标准是共享的前提，特别是不同测绘内容是按照审批指标要求输出成果的，只有把对同一标的物（地物要素）的审批指标统一起来，才能达到最大程度的共享；统一标准的同时按照标准执行成果质量把控，才能使成果数据更有共享价值。标准的统一和审批的合并，意味着对测绘成果有新的要求，各项测绘的生产内容和生产过程需要不同程度的变更，并且需要生产和管理软件的支撑，使用集成各项测绘业务、融合各项测绘业务的生产平台，达到审批和监管的目的。① 制定工作方案包括工作内容、工作目标、实施范围、推进措施等方面的规划。② 工作流程确定包括作业委托、项目备案、测绘生产、成果报送、成果汇交等业务环节的次序和衔接相关规定。③ 生产标准编制测绘作业规范编制，包含数学基础、材料收集、生产组织、测绘内容、质检要求、成果汇交要求等。④ 业务系统建设包括业务委托窗口平台、业务协同平台、联合测绘生产平台、成果质检平台等系统的建设。“多测合一”过程中会涉及到四个主要角色：业主单位（建设委托方）、测绘单位（测量生产者，受托方）、审核单位（质量把关者）、管理部门（业务管理者、协调者）。显然，不同的角色定位是不一样的，需要做出的对策也是不同，在这里简单地分析一下：它是整个“多测合一”的导演，因此最为重要，是本次改进的发起者、组织者和监管者。为此，建议各级测绘主管部门应积极作为，响应中央和部的号召，提高站位和认识，一定要在这次“多测合一”改革中扮演好自己的角色，主动谋划，推进落实，尽快实施，绝不拖后腿，要成为优化营商环境的推动者。具体工作可参考第五点的四个方面，基本都属于主管部门的任务。主要是把好质量关，通过规范作业流程、统一生产标准，达到提升成果质量的目的，否则可能会造成严重后果，因此也是非常关键的环节。各地可能要根据实际情况，看是否要设置一个部门还是一个小组或者一个专职人员，但这个角色必须要有的，只是要根据业务量大小来设定多少人力资源来负责。这是建设方和被服务对象，也是这次改革的受益者，通过“多测合一”，将享受到简化流程、缩短时间、节约成本的好处，确是好事一宗。因此需要做的就是照章办事了，了解清楚新的规定和流程，配合管理部门的要求，选到合适的测量作业方式。开始可能需要磨合一段时间，最好能积极反馈意见和建议，便于改进和优化。他们是受托方和服务方，是测量的生产者，也是“多测合一”的主体角色，直接决定了服务的质量和效率，非常关键。根据各地的具体情况，测绘单位又可能分为两类，一类是之前的城市测量单位，如城市勘测院，他们是之前负责城市各类测量的主要负责人，属于事业单位（有的是企业管理），也是以前大多城市测量的专营者，算是“老兵”；另一类是非城市测量单位，是近年或这次“多测合一”放开城市测量后的新的进入者，算是“新兵”。对于“老兵”而言，面临新的挑战，要守住原有阵地，按说有比较大的优势，但毕竟是原来的既得利益者，因此无形当中会受到冲击，需要有思想准备，但同时要积极应对，既然改革不可避免，那就打醒精神，在改革中占得主动。具体而言，需要积极配合行业主管部门理顺“多测合一”的各个环节，为管理部门做排头兵和好助手，帮助管理部门尽快实施起来；同时借助之前的品牌、人脉、技术、人才等的综合优势，做好资源整合，主动改进服务，争取老业主的支持，并拓展新业主的市场，从而抢得先发优势。切忌抱怨拖延、打击新的市场进入者，实际上大势所趋，挡也挡不住，不如主动拥抱变化，凭实力竞争。对于“新兵”来说，无疑是一次利好机会，以前可能没机会进入，如今市场开放了，给了平等的机会，当然是好事。不过面对真正的竞争，完全要凭实力和服务来吃饭，因为既有“老兵”，也有很多“新兵”，可以想见竞争是激烈的，因此能否把握机会，还是看你自己是否备好了“金刚钻”，否则也揽不了瓷器活。“新兵”新来乍到，对业务相对陌生，那就更要听从管理方的安排，遵守相关规则和流程，尤其是把控好服务质量，留下好的口碑，才会有源源不断的业务，否则，有管理方的监管，委托方的评价，如果口碑不好的话，会很快传开的，今后在行业就难以立足。对于不同地方，还有两种委托模式：一家中介机构提供服务和多家中介机构提供服务模式。本方案要求将一个工程建设项目从竣工验收到产权办证所需的多种测绘服务合为一个“多测合一”业务项目，委托给一家测绘机构进行测绘。本方案主要强调“多项业务，委托给一家测绘机构进行测绘”。这种模式确实能最大限度避免重复测绘、降低测绘资费。但是对测绘单位的测绘资质要求较高，需要该测绘单位同时具备各项测绘资质和测绘能力。目前执行该方案的代表性地方有福建、徐州等。本方案要求将一个工程建设项目从竣工验收到产权办证所需的多种测绘服务委托给一家或多家测绘机构进行，多家测绘机构共同进场、联合测绘、成果共享。建设单位可以为建设项目的每项测绘工作分别委托给不同的测绘单位进行测量。本方案主要强调“建设单位一次委托、多家测绘单位联合测绘、测绘成果共享利用”。联合测绘方案最终能否达到降低重复测绘、压缩测绘时限和资费的目标，取决于共同参与同一个项目的多家测绘单位能否相互共享测绘成果，这个一般由测绘行政主管部门通过行政手段强行要求执行。目前采用该方案的代表性地方有广州、天津、长沙等。系统建设之所以单独列出来，是因为“多测合一”能否顺利实施跟能否建立一个融合理念、规定、流程、标准的系统平台密切相关，前面各条也许对各方而言还有点复杂，但是如果有一个平台来对接，那么就能化繁为简，一切都体现在系统里，按照系统要求来填写、执行就好了，其它可以忽略。有了系统，就可以实现“统一标准、统一生产、统一平台、统一监管”的管理模式，对四方都很有帮助。推动“多测合一”是一个不断优化的过程，在这个过程里，还应该考虑几个问题：① 要认识到“多测合一”不仅仅是测绘行业的问题，更不仅是技术问题，而更重要的是解决营商环境中的提速降费问题，因此各级行业主管部门应该有更高的站位，积极配合地方政府推进“多测合一”的落地，不应在这个环节拖后腿，因小失大。② 部分既得利益的事业单位可能会有部门利益的狭隘思想，不愿动、不行动，甚至采取拖延、观望的态度，希望能尽可能维持现状，或者仅是做一下表面功夫，实则按兵不动，我觉得要看清趋势，实际上是难以抗拒的，大环境都是开放、共享、简政、服务的气候，我们一个小测绘部门，怎么可能阻挠得了这样的变化呢，因此，与其坚守不了多久，不如尽早行动、尽早适应，重新找到自己的优势，尤其是服务自然资源体系，有更大的机会，释放一些市场化高、竞争性强的零碎市场，让更多民营企业进来，参与服务，让客户满意，改善营商环境，创建更大的市场，才是可取之道。③ 如何与基础测绘衔接，实现最大限度的成果共享，使得基础测绘提供给“多测合一”使用，而“多测合一”的成果又给基础测绘提供更新的数据。④ 注册测绘师执业制度能否在“多测合一”中体现，为成果质量提供更可靠的保障。浙江、江西已经就此在征询意见。⑤ 在三维实景应用开展时，如何能尽快适应，重新构建新的体系，实现更加形象化的服务和监管效果，也需要摆上议事日程。▪︎ 相关阅读 ▪︎
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