行业 ▎新时代背景下的我国住房发展规划思考
编制实施住房发展规划是深化住房制度改革的关键环节，是落实房地产市场平稳健康发展长效机制的重要抓手。随着我国住房政策体系逐步发展完善，各级政府先后启动了多轮住房发展规划编制工作，对促进住房事业健康发展发挥了重要作用，但在实践过程中仍然存在一些问题。一是国家、省、城市三级住房发展规划编制步调不齐、规范性连续性不足。二是多轮住房发展规划编制的内容和侧重点规范性不足、系统性不强。三是规划启动均采用下发政策文件形式，制度建设缺位、法律效力不高。四是各地方政府住房发展规划相关部门参与不足、执行不到位。这些问题在一定程度上严重影响了住房发展规划的权威性和严肃性。站在新时代的起点，需要以供给侧结构性改革为主线，加快深化住房制度改革步伐，凝聚共识，发挥住房发展规划的统筹引领作用，推动住房和房地产业高质量发展，实现全体人民住有所居、住有宜居、住有乐居。
一、充分认识住房发展规划的重要作用
一是有助于引领住房事业高质量发展。经过长期努力，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在2017年底召开的全国住房城乡建设工作会议上，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽要求，把推动高质量发展作为当前和今后一个时期确定发展思路、制定政策措施的根本要求，推动住房城乡建设事业在实现高质量发展上不断取得新进展。住房发展的不平衡不充分就是发展质量不高的表现，主要体现在住房供应结构不合理、供需关系不平衡、住房保障不充分、建筑产品品质不佳以及住宅管理服务水平不高等方面，这些问题的解决都需要编制住房发展规划进行统筹引领。同时，高质量发展也将倒逼房地产业上下游关联产业发展水平的同步提升，促进转型升级，不断提高质量和效益。
二是有助于引导房地产市场社会预期。十八大以来，党中央、国务院三令五申，强调要保持房地产市场总体平稳运行，防止房价大起大落，防范化解房地产金融风险。保持房价平稳是房地产市场健康发展的重要标志，影响房价平稳的因素有很多，从经济学角度来看，商品的价格由供需关系决定，供需平衡，则价格稳定；供给大于需求，则价格下降，反之则价格上升。住房是特殊的商品，兼具消费和投资双重属性，双重属性很难找到自洽平衡点，当投资性需求达到一定比例就会造成供需关系扭曲，进而影响住房价格。因此，需要住房发展规划明确住房和用地供应规模、结构、时序，引导建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系，引导房地产市场社会预期。
三是有助于引导住房相关资源配置。我国住房制度改革始于1980年邓小平发表关于建筑业和住宅问题的谈话，随后开始提租补贴、出售公房；1988年开启城市住房分配货币化改革；1994年住房商品房市场化进程开始加速；1998年开始完全停止实物分配，走市场化商品道路。经过40年的改革发展，房地产业已成为国民经济的支柱产业，与社会、经济、政治、生态等各方面深度融合，统筹配置土地、资金、建材等各类资源要素。通过编制住房发展规划有助于各级政府提出住房发展目标，提纲掣领，明确重点任务，统筹制定土地、金融、财政、税收等各类政策措施，不断完善住房政策体制机制，引领住房事业可持续发展。
二、住房发展目标的基本特征
住房目标的提出要统筹协调好总体与具体、长期与短期、增量与存量、中央与地方四个层次目标的关系，区分政府保障和市场供给的目标，同时，还应与其他的政府发展目标相协调。
发达国家和地区在不同社会经济发展阶段提出过不同的住房发展目标，并在法律中予以明确（见表1）。以日本为例，日本在城镇化发展的不同阶段，结合经济发展水平，先后将重点放在解决住房卫生及安全问题、增加住房数量、改善居住环境、提高存量住房质量标准、立法保障住房质量等不同方面，具有明显的阶段特征。从1966到2005年分别制定了八个《住宅建设五年计划》，分别设定了住宅政策目标（见表2）。大致可分为两个时期：注重住宅供给数量时期（19661975）和注重住宅供给质量时期（19762005）。第一时期先后提出了“一户一宅”和“一人一室”的数量发展目标；第二时期提出确保所有家庭达到“最低居住水准”以及确保平均水平的家庭能达到“平均居住水准”，进一步设定确保优良居住环境的“居住环境标准”和实现丰富居住生活的“引导居住水准”。2006年6月，通过《居住生活基本法》取代之前的《住宅建设计划法》，该法是提高居民居住生活环境，制度具体目标、政策的法律，实施时间从2006年2015年。
根据发达国家和地区的经验，当住房数量问题得到解决后，住房发展目标量化性指标应当更加具体明确。一是更加注重存量住房居住环境的改善和利用率，如无障碍化设施覆盖率、既有住房建筑达标率、住房闲置率、智慧社区达标率等。二是更加注重安全的居住环境，如消防安全措施覆盖率、避震开放空间辐射率等。三是更加注重稳定的住房交易市场环境，如二手房市场成交率、住房租赁平均租期等。四是更加注重解决住房困难家庭和城市新市民的居住问题，如住房保障覆盖率、棚户区改造比例、公共租赁住房和共有产权住房供应规模等。五是更加注重社会多数家庭的居住水平中位数的整体上移，而非仅仅人均水平的提高，如2/3以上家庭超过平均居住水平。
三、明确重点任务是编制住房发展规划的核心
住房发展规划的重点任务是在一定时期内迫切需要阶段性完成的工作，通过重点任务的落实逐步深化住房制度改革。当前，我国住房发展迫切需要解决的重要任务主要是完善住房供应体系、优化住房保障体系、推进既有居住小区品质提升、形成高质量发展机制、建立住房管理信息系统等。
按照“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的住房供应思路，建立以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。目前租赁市场仍然是短板，要着力补齐，促进租赁市场、新建商品住房市场和存量住房市场共同发展，实现统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。出台细化的规范租赁住房市场的法律法规，建立住房租赁信息和交易服务平台，保护市场主体的合法权益，在享受基本公共服务方面，实现租购同权。在人口净流入热点城市，利用集体建设用地建设租赁住房，增加租赁住房供应，发展住房租赁企业，提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平。鼓励开发企业持有一定比例商品住房用于社会租赁，构建国有企业和民营企业共同参与、并行发展、互为补充的良好格局。规范住房租赁机构中介的居间服务，制定鼓励个人出租住房的优惠政策，通过各项政策支持，形成先租后买、梯级改善的住房消费观念。推进住房租赁资产证券化，向有融资需求的住房租赁企业提供金融服务，疏通投资渠道，发展房地产投资信托基金、商业地产抵押贷款支持证券等资产证券化工具引导投资。
经过多年发展，我国城镇住房保障制度逐步建立，针对本地户籍的城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭已基本实现应保尽保，海南省2016年住房保障覆盖面高达38%。但在一些人口流入集中、供需紧张、房价高企的热点城市，出现了既不符合住房保障要求又没有能力购买商品住房的中等收入家庭。这些家庭主要是新就业大学生、外来务工人员等群体，是城市发展的生力军，需要优化住房保障体系，适当扩大住房保障范围，解决这部分“夹心层”群体的住房问题。培育市场供应主体，因地制宜，加大共有产权住房的供应规模，鼓励国有企业利用自有用地建设保障房，鼓励企业自持商品房作为租赁房，满足新市民居住需求，促进职住平衡。
推进老旧小区有机更新重点需要解决好立法立规、理清权属关系、明确资金渠道、后期物业管理等方面的问题。充分运用“共同缔造”理念，有序推进老旧小区综合整治，实现共建共治共享的社会治理格局。力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。改善既有居住小区基础设施条件，促进基本公共服务均等化，完善居住功能。建立既有居住小区有机更新建管交接制度，提高居住物业管理服务水平，提升居住品质。
通过营造公平竞争的市场环境，落实企业主体责任和政府监管责任，强化社会监督，加快推进社会信用体系建设，建立房地产业和建筑业守信联合激励和失信联合惩戒制度。着力发挥市场机制引导住房资源优化配置的同时，营造优质优价、优胜劣汰的良好市场环境。健全住宅商品投诉渠道，保障建筑工程质量通病得到有效管控，居民对住宅质量问题的投诉得到快速解决，社会监督作用得到有效发挥。从政府角度而言，更好发挥政府促进资源配置对区域经济高质量发展的有效提升作用。城市政府应在促进教育、医疗、旅游等资源与房地产业的深度融合方面发挥积极作用，出台相应产业政策和优惠政策，避免房地产业在地方经济贡献中一业独大，逐步弱化住房投资属性，回归居住属性。将国际先进经验与我国实际相结合，从经济效益、社会效益、资源环境等方面对住房问题进行综合研究，形成推动住房高质量发展的指标体系、政策体系、监测体系、政绩考核等系统性制度。
通过房屋的具体数据，为政策和规划的制定提供客观标准。开展方式方面，根据实际情况可以专项开展住房调查，也可以与第七次全国人口普查、第四次全国经济普查、不动产登记等工作相结合，获取详细住房信息。按照“试点先行、样板引路”的原则，先行探索住房调查试点方案，设计住房调查指标体系，丰富调查数据内容，形成可复制可推广行之有效的经验。最终通过信息化成果汇总，逐步实现全国住房信息的互联互通。在具体住房调查指标体系的设计上，综合运用数据的定量和定性分析，评估过去住房发展规划执行和房地产宏观调控的效果，为进一步制订住房发展规划和建立房地产宏观调控长效机制提供依据。通过存量房、增量房、住房闲置率等数据的调查，评估我国住房需求及供给情况，为住房发展规划、土地利用总体规划提供依据。通过住房质量、住宅成套率、人均住房建筑面积等数据的收集，评估人民居住状况，为设定居住标准目标提供依据。深入数据挖掘，不断完善住房管理信息系统。
原文见2018年第13期《城乡建设》